I OSK 1239/07

I OSK 1239/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bk 63/07 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2007-04-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 17 poz 71
art. 9 ust.3
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw, związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 63/07 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przejęciu nieruchomości leśnych i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
I OSK 1239/07
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 kwietnia 2007 r., II SA/Bk 63/07 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przejęciu nieruchomości leśnych i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych.
Powyższe orzeczenie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2, 158 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa i art. 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) stwierdziło, że: decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...]. nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy, w tym zakresie decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] nr [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa:
a) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział 1/4 w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział 1/4 w działce nr [...]o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni [...] ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na L. S.,
b) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział 1/4 w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział % w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej pow. [...] ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na A. S. wydane zostały z naruszeniem prawa (pkt 1-szy decyzji).
Kolegium orzekło przy tym, iż na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności opisanych decyzji w zakresie ujętym w pkt 1 stanął upływ 10 lat od daty doręczenia kwestionowanych decyzji stronom (pkt 2-gi decyzji) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności opisanych decyzji w pozostałym zakresie wniosku J. S. (pkt 3-ci decyzji).
W uzasadnieniu swojej decyzji SKO w B. powołało się na następujące ustalenia faktyczne i następującą ocenę prawną sprawy:
Decyzją z [...] Kierownik Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa m.in. nieruchomości rolnej stanowiącej własność L. S. o ogólnej powierzchni [...] ha oraz nieruchomości rolnej stanowiącej własność A. S. o ogólnej powierzchni [...] ha, położonych na terenie wsi P. W/w decyzja w tej części utrzymana została w mocy decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] nr [...]. Odwołania L. i A. S. pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na ich pisemne wycofanie.
Oceniane decyzje wydane zostały w oparciu o obowiązujące w dacie ich wydania przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy, nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości te przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za niezbędne. O przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, a o przejęciu nieruchomości leśnych - rejon lasów państwowych (..,) - art. 9 ust. 3 ustawy.
SKO w B. stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził zaistnienie przesłanek do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, decyzją organu administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej, nieruchomości rolnych, znajdujących się w faktycznym władaniu Państwa. Brak było natomiast podstaw do przyjęcia przez ten organ nieruchomości leśnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego A. i L. S. Kompetencja określonego organu administracji do podjęcia decyzji w sprawie administracyjnej powinna wynikać z właściwości ustawowej. W przedmiotowej sprawie, w myśl przepisu art. 9 ust. 3 ustawy organem właściwym do orzekania w sprawach przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości leśnych były rejony lasów państwowych. Wobec czego decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa WRN w B. z [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] nr [...] można postawić zarzut naruszenia prawa, ponieważ decyzje te w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, opisanych w sentencji decyzji nieruchomości leśnych – wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości organów, to jest przesłanką nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 kpa SKO w B. nie mogło z uwagi na upływ 10 lat od doręczenia kwestionowanych decyzji stronom.
Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO w B. decyzją z [...] ostatecznie postanowiło:
1) uchylić wcześniejszą decyzję w całości;
2) stwierdzić nieważność decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] nr [...] w części, w jakiej rozstrzyga o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. i A. S.;
3) stwierdzić, że decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] nr [...], w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa:
a) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział 1/4 w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział 1/4 w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni [...] ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na L. S.,
b) nieruchomości leśnych oznaczonych numerami geodezyjnymi jako działka: nr [...] o pow. lasu [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, udział 1/4 w działce nr [...] o pow. [...] ha i udział % w działce nr [...] o pow. [...] ha wchodzących w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej pow. [...] ha, położonego na terenie wsi P., zapisanego na A. S. wydana została z naruszeniem prawa – tj. art. 9 ust. 3 ustawy;
4) odmówić stwierdzenia nieważności decyzji określonych w pkt 2 i 3 w pozostałych częściach.
Kolegium rozpatrujące sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie stwierdziło, że postępowanie i rozstrzygnięcie Kolegium, podjęte w pierwszej instancji, uznać należałoby za prawnie uzasadnione, o ile faktycznie w/w decyzje zawierałyby wyłącznie wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa (tj. zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości), a od ich doręczenia stronom minęło 10 lat. Zdaniem składu orzekającego obecnie, tak jednak nie jest. Przedmiotem postępowania jest bowiem również decyzja, która wydana została w części bez podstawy prawnej. Chodzi tu o pierwszą część sentencji decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN w B. z [...], rozstrzygającą o pozostawieniu bez rozpatrzenia odwołań wniesionych przez L. i A. S. Przepisy art. 110-122 kpa, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji, regulujące postępowanie odwoławcze, nie przewidywały bowiem podejmowania w nim takich rozstrzygnięć przez organ II instancji. Do czasu wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 1980 r. o NSA oraz zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polskiemu ogólnemu postępowaniu administracyjnemu nie była znana instytucja "cofnięcia odwołania". W doktrynie przyjmowano zatem, że strony nie mają możliwości dysponowania losem sprawy po wniesieniu odwołania i jego cofnięcie jest z zasady niedopuszczalne. Wobec powyższego, zaniechanie rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy sprawy co do: istoty było działaniem bez podstawy prawnej. Skutkiem powyższego uchybienia było to, że sprawa przejęcia gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S. nie została zakończona ostateczną decyzją - wniesione odwołania będą podlegały zatem rozpoznaniu przez Kolegium jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 kpa. Znajdujące się w punkcie 3 decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN w B. z [...] stwierdzenie: "w pozostałej części decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] utrzymać w mocy" nie może być rozumiane jako obejmujące swym zakresem sprawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa obu gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S. Skoro mowa jest tu o utrzymaniu w mocy decyzji WRiLPPRN w B. z [...] "w pozostałym zakresie", a spraw przejęcia tych gospodarstw dotyczył pkt 1 sentencji, to sprawy te nie były "w pozostałym zakresie" - znajdowały się w części rozstrzygnięcia oznaczonej jako pkt 1. Jeżeli tak, to Kolegium działające w pierwszej instancji nie mogło rozstrzygać, że decyzja WRiLPWRN w B. z [...] wydana została w części dotyczącej użytków leśnych z naruszeniem prawa. Decyzja ta nie orzekała bowiem o przejęciu tych użytków na rzecz Skarbu Państwa, gdyż nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia o istocie tej sprawy. Zmusiło to Kolegium do pozbawienia mocy prawnej decyzji SKO z [...] i wydania w sprawie nowego orzeczenia.
Rozważając konsekwencje ustalenia powyższej wady decyzji WRiLPWRN w B. z [...] Kolegium doszło do wniosku, że nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych. Nie orzeczono w niej bowiem o przejęciu gospodarstw rolnych należących do rodziców wnioskodawcy na rzecz Skarbu Państwa, lecz wyłącznie o odstąpieniu od rozpoznania ich "skarg odwoławczych". Ewentualne skutki w sferze obrotu nieruchomościami wchodzącymi w skład gospodarstw A. i L. S. były rezultatem błędnej oceny przedmiotowej decyzji WRiLPPRN w B. jako decyzji ostatecznej, podczas gdy nie jest ona ostateczna do dnia dzisiejszego. Nie ma zatem przeszkód do stwierdzenia nieważności tej decyzji organu odwoławczego w części, w jakiej pozbawiona była podstaw do jej podjęcia. Kolegium podzieliło natomiast stanowisko wyrażone w decyzji I instancji, iż decyzja WRiLPPRN w B. z [...] naruszała przepisy o właściwości organów w części orzekającej o przejęciu nieruchomości leśnych.
W dalszej części uzasadnienia decyzji Kolegium szczegółowo ustosunkowało się do zarzutów strony sprecyzowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznając je za nieuzasadnione. Zarzuty sprowadzały się do stwierdzenia, że decyzje o przejęciu gospodarstw rolnych A. i L. S. zapadły z rażącym naruszeniem art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. albowiem grunty gospodarstw rolnych nie znajdowały się we władaniu Skarb Państwa i nie były przez Państwo przekazane w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Kolegium zaakcentowało następujące kwestie:
- w ustawie z 12 marca 1958 r. nie była dostrzegana potrzeba ochrony praw utraconych
przez prawowitych właścicieli,
- nie zostały wskazane jakiekolwiek dowody świadczące, że oba gospodarstw,
przekazane zostały dla PGR-u w W. przez A. i L. S.
- nie sposób orzekać o rażącym naruszeniu przepisów postępowania nie mając
wglądu w akta sprawy (oryginalnych akt z postępowania prowadzonego w latach
[...] nie odnaleziono),
- podnoszona okoliczność znajdowania się obu gospodarstw w rękach samorządu
terytorialnego, a nie państwa, pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia. Samorząd terytorialny bowiem został zniesiony w 1950 r. i wszelkie jego mienie i uprawnienia przeszły na rzecz państwa. Zatem w dniu wejścia w życie ustawy, również nieruchomości będące przed 1950 r. we władaniu samorządu terytorialnego należało traktować jako będące we władaniu państwa albo przekazane przez państwo innym osobom prawnym lub fizycznym,
- materiał dowodowy nie potwierdził, by gospodarstwa rolne A. i L. S., przejęte przez państwo decyzją z [...] r. w oparciu o art. 9 ustawy z 12marca 1958 r. były tożsame z gospodarstwem rolnym zapisanym na J. Ł. - ojca A. S. a objętym wcześniejszym orzeczeniem Wojewody B. z [...] wydanym na podstawie dekretu o reformie rolnej.
Kolegium podało, iż aby stworzyć stronie żądającej stwierdzenia nieważności obu decyzji możliwość wskazania innych dowodów, mogących potwierdzić, że gospodarstwa zapisane na L. S. i A. S. nie podlegały przejęciu na podstawie art. 9 ustawy, czy to ze względu na to, że były to te same użytki rolne, które objęte zostały wcześniej przepisami o przejęciu ich z mocy prawa na własność państwa na podstawie dekretu o reformie rolnej, czy też z uwagi na to, że zostały oddane w użytkowanie PGR nie przez państwo, lecz przez ich właścicieli, zwróciło się w tym celu do pełnomocnika tej strony. W odpowiedzi organ odwoławczy otrzymał pismo, z treści którego wynika, że wezwany nie posiada ani takich dowodów, ani wiedzy o ich istnieniu i pozostaje w przekonaniu, że dowody znajdujące się w posiadaniu Kolegium są wystarczające do przyjęcia, że żądanie stwierdzenia nieważności obu decyzji jest uzasadnione.
W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego zostały podniesione zarzuty naruszenia przez organ:
1) art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ... poprzez uznanie, że nieruchomości zapisane na L. S. i A. S., objęte decyzją WRiLPPRN w B. o przejęciu na własność Skarbu Państwa, spełniały przesłanki do ich przejęcia, a także że brak jest tożsamości gospodarstwa rolnego przejętego na potrzeby reformy rolnej, wskazanego orzeczeniem Wojewody B. z [...]., z nieruchomościami przejmowanymi na rzecz SP na mocy decyzji WRiLPWRN w B. z [...],
2) art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, a w szczególności nieustalenie jakie znaczenie ma okoliczność, że:
- brak jest dowodów potwierdzających, że wraz z początkiem okupacji hitlerowskiej sporne mienie zostało przejęte przez okupanta, zaś po zakończeniu wojny władza państwa polskiego przejęła je w swoje władanie,
- brak jest dowodów potwierdzających, że decyzja dotyczyła nieruchomości, które były we władaniu państwa, a przejęcie ich w użytkowanie przez PGR w W. nastąpiło w wyniku przekazania ich tej osobie przez państwo,
- brak jest dowodów potwierdzających, jaki jest przedmiot orzeczenia Wojewody B. z [...] i decyzji WRiLPWRN w B. z [...].
3) art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów państwa, świadomości i kultury prawnej obywateli, poprzez ogólnikowe uzasadnienie decyzji oraz stwierdzenie, że:
- "wielce prawdopodobnym jest, a nawet pewnym, że wraz z początkiem okupacji hitlerowskiej sporne mienie przejęte zostało przez okupanta, zaś po zakończeniu
wojny władza państwa polskiego przejęła je w swoje władanie" (co w ocenie
skarżącego miałoby dowodzić braku pewności organu),
- "brak dokumentów uniemożliwia podjęcia jakichkolwiek ocen poprawności przebieg
toczącego się przed 45 laty postępowania i wobec tego nie wolno domniemywać
naruszenia przepisów proceduralnych" (co miałoby według skarżącego dowodzić, ż
wobec braku jakiejkolwiek dokumentacji działanie zmierzające do podważenia decyzji
jest bezcelowe),
- "orzeczenia związane z przeprowadzeniem reformy rolnej nie wskazują jednocześnie,
których działek gruntu dotyczą" i oparcie decyzji o dowody mogące uzasadniać
twierdzenie, bez stanowczego stwierdzenia, czy odnośnie tych samych gruntów nie
ma dwóch odrębnych rozstrzygnięć.
Zdaniem skarżącego kolegium podjęło decyzję bez ustalenia, czy rzeczywiście sporne mienie zostało przejęte we władanie przez państwo podczas, gdy od stwierdzenia tej okoliczności uzależnione jest, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podjęcie prawidłowej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że punktem wyjścia dla oceny legalności wydanej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, powinna być istota nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wzruszenia decyzji ostatecznej. Postępowanie takie zawsze ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, której wady mają charakter kwalifikowany. Pod pojęciem "wady kwalifikowanej" należy rozumieć błąd wprost zauważalny nie dający się pogodzić z założeniami działania organu praworządnego państwa, z zasadą demokratycznego państwa prawnego i wymaganiami praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji
jest wyjątkowym, nadzwyczajnym instrumentem służącym ochronie porządku prawnego, i stosowanym wyłącznie w takich przypadkach i w takim zakresie, jakie wynikają z art. 156 kpa.
Strona skarżąca żądała stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] oraz utrzymującej jej w mocy decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa WRN w B. z [...] w oparciu o zarzut naruszenia art. 9 ustawy z 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ... poprzez uznanie, że nieruchomości zapisane na L. S. i A. S., spełniały przesłanki do ich przejęcia, a także w oparciu o zarzut, że w/w decyzje dotyczą sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. orzeczeniem Wojewody B. z [...]. Pierwsza z tych decyzji została wydana w oparciu o treść 9 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. Powyższy przepis stanowi, że nieruchomości rolne i leśne, objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, przejmuje się na własność Państwa bez względu na ich obszar, jeżeli znajdują się one nadal we władaniu Państwa lub zostały przekazane przez Państwo w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nieruchomości przejmuje się bez odszkodowania, a długi i ciężary zabezpieczone na tych nieruchomościach umarza się, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznane zostanie za zbędne.
Trybunał Konstytucyjny uchwałą z 20 lutego 1991 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 88) ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię art. 16 w/w ustawy (artykułowi 9 w trakcie ujednolicania przepisów ustawy nadany został numer 16-ty). Zgodnie z tą uchwałą o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych i leśnych decydują wyłącznie przesłanki wymienione w art. 16 (dawnym art.9), a mianowicie:
- objęcie nieruchomości we władanie Państwa do dania wejścia w życie ustawy, czyli
do dnia 5 kwietnia 1958r, oraz
- pozostawanie tych nieruchomości nadal we władaniu Państwa lub przekazanie ich w użytkowanie innym osobom fizycznym lub prawnym bez względu na okoliczności, w jakich doszło do objęcia nieruchomości przez Państwo. Przejęciu na własność Państwa podlegają także te nieruchomości, których właściciele do dnia 5 kwietnia 1958 r. dawali wyraz woli odzyskania swej nieruchomości, bądź z przyczyn obiektywnych, od siebie niezależnych, nie mieli możliwości dochodzenia swoich praw.
Z powyższej wykładni wynika, że o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych można było orzec w sytuacji, gdy przejmowana nieruchomość została objęta we władanie państwa do dnia wejścia w życie ustawy i nadal pozostawała w jego władaniu lub została przekazana przez państwo we władanie innym osobom fizycznym lub prawnym. Nie wymagane było przy tym ustalenie ani w jakim trybie, ani za pomocą jakich czynności prawnych czy też faktycznych doszło do objęcia we władanie nieruchomości przez państwo. Legalna wykładnia ustaw (przepisów) dokonywana przez TK orzeczeniami interpretacyjnymi wydawanymi w latach 1989-1997 aktualnie - z uwagi na treść art. 188 pkt 1 w zw. z art. 190 ust. 1, a także art. 239 ust. 3 Konstytucji RP nie ma waloru powszechnie obowiązującej. Tym niemniej istnienie uchwały TK wyjaśniającej rozumienie przepisu stanowiącego podstawę prawną ocenianej przez SKO decyzji, pomaga skontrolować tok rozumowania organu w tym prawidłowość stwierdzenia, że w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. nie była dostrzegana potrzeba ochrony praw utraconych przez prawowitych właścicieli.
Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nieruchomości L. i A. S. od roku [...] były w użytkowaniu PGR W. i były w użytkowaniu tegoż PGR W. w dacie wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. tj. 5 kwietnia 1958 r. Ustalenie powyższe pozostaje w zgodzie z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych, bo fakt użytkowania gruntów L. i A. S. przez PGR W. rzeczywiście wynika z: a) protokołu spisanego [...] w sprawie gospodarstw przejętych na rzecz Skarbu Państwa od A. Ł., w którym stwierdzono, iż gospodarstwo L. S. o obszarze około [...] ha jest zagospodarowane - (wszystkie grunty orne), b) pisma Wojewódzkiego Zjednoczenia Państwowych Gospodarstw Rolnych Przedsiębiorstwa Państwowego w B. z [...]., z którego wynika, że w skład gospodarstwa PGR W. wchodzą grunty o nieuregulowanym stanie prawnym tj. m.in. grunty L. S., co do których trudno jest ustalić w oparciu, o jakie przepisy grunty te przejęto w użytkowanie PGR W., c) notatki służbowej sporządzonej [...], która potwierdziła fakt
użytkowania przez PGR gruntów A. S. o pow. [...] ha, d) pisma L. i A. S. z [...] skierowanego do Prezydium PRN Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa w B., w którym nie został zakwestionowany fakt oddania gospodarstwa rolnego w administrowanie i posiadanie dla PGR W., e) umowy dzierżawy z [...] zawartej pomiędzy L. S. a kierownikiem PGR W., która dotyczy jedynie dzierżawy domu i szopy dla PGR – na czas nieograniczony. Skoro zaś z dowodów zawartych w aktach wynikało, iż w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nieruchomości L. i A. S. znajdowały się w użytkowaniu PGR W. i że nieruchomości te nie zostały przekazane PGR W. przez L. i A. S., to tym samym zarzut rażącego naruszenia art. 9 w/w ustawy, uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji, jest bezzasadny.
Niezasadny pozostaje również zarzut tożsamości gospodarstwa rolnego przejętego na potrzeby reformy rolnej orzeczeniem Wojewody B. z [...] (utrzymanym w mocy przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...]) z nieruchomościami przejmowanymi przez Państwo na mocy decyzji będących przedmiotem niniejszego postępowania. Podniesiono, że oba orzeczenia nie wskazują precyzyjnie których działek gruntu dotyczą. Zgodzić się jednak należy z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż w aktach sprawy znajdują się dowody, uzasadniające twierdzenie, że gospodarstwo rolne uznane orzeczeniem wojewody za objęte skutkami nacjonalizacyjnymi dekretu KRN o przeprowadzonej reformie rolnej i gospodarstwo rolne A. S. stanowiły odrębne użytki rolne i leśne. Powyższe orzeczenia dotyczyły gospodarstwa po J. Ł., ojcu A. S., niemniej jednak z informacji organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wynika, że w
ewidencji wg stanu na [...] r. pod pozycją rejestrową nr [...] - figurowało gospodarstwo
rolne zapisane na rzecz A. S., zaś pod pozycją nr [...] - gospodarstwo rolne
zapisane na L. S. W skład tych gospodarstw wchodzą nieruchomości, które - jak wynika z treści pisma Starosty B. – zostały następnie objęte decyzjami WRiLPPRN w B. i WRiLPWRN w B. Nadto w piśmie z [...] Wojewódzkiego Zjednoczenia PGR opisującego znajdujące się w użytkowaniu PGR W. grunty mowa jest o gruntach przejętych od "Ob. Ł." w ramach reformy rolnej jak i gruntach "Ob. L. S.".
Bezzasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 7 i 77 kpa. poprzez niedokładne i niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, niezebranie nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi i nie ma w nim proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi tu w grę poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych. W tym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych jak i dotyczących prawa materialnego. Nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 8 kpa poprzez ogólnikowe uzasadnienie, albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa.
Od tego wyroku wniesiono skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
1) naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego poprzez uznanie, iż nieruchomości zapisane na L. S. i A. S. przejmowane na mocy decyzji WRiLPWRN w B. z [...] znak [...] na własność Skarbu Państwa spełniały przesłanki uzasadniające przejęcie, pomimo że Państwo nie było w posiadaniu samoistnym nieruchomości uzasadniającym przejęcie oraz zawarta była umowa cywilno prawna pomiędzy L. S. a kierownikiem PGR W.;
2) naruszenie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi pomimo wydania decyzji w zaskarżonej części z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. bez podstawy prawnej, albowiem w sytuacji stwierdzenia przez SKO nieważności pkt 1 decyzji z [...] odnośnie pozostawienia odwołań stron bez rozpoznania, koniecznym było również stwierdzenie nieważności pkt 3 tejże decyzji, w którym to punkcie rozstrzygnięto o istocie sprawy, utrzymując w mocy postanowienie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych należących do A. i L. S., w sytuacji, gdy organ wydający decyzję z [...] nie miał prawnej możliwości utrzymania w mocy decyzji bez wcześniejszego rozpoznania tych odwołań,
3) błędną wykładnię i nie zastosowanie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie
skargi w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i zasadnym było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, albowiem w dniu [...], a zatem już po złożeniu skargi do WSA, SKO decyzją o znaku [...] uchyliło decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej
Rady Narodowej w B. z [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na A. S. i umorzyło w tym zakresie postępowanie administracyjne uznając je za bezprzedmiotowe, w związku z czym zbędnym stało się wydanie wyroku przez WSA, albowiem skoro w obiegu prawnym nie ma już
decyzji z [...] r., to również decyzja z [...] r. w części utrzymującej w mocy uchyloną decyzję z [...] r., jest w tym zakresie bezprzedmiotowa, a zatem również decyzja, którą zaskarżono do WSA, odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. w części dotyczącej uchylonej decyzji z [...] r. nie ma podstawy prawnej i faktycznej, zaś
skarga w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa.
Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ewentualnie 3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania, 4) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu podniesiono, że w skardze do WSA zaskarżono decyzję SKO wyłącznie w części tj. w pkt 4, odmawiającym stwierdzenie nieważności decyzji określonych w pkt 2 i 3 w pozostałych częściach. Decyzja wskazana w pkt 2, tj. decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN w B. z [...] w części, w której odmówiono stwierdzenia jej nieważności, w pkt 3 utrzymuje decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] "w pozostałej części w mocy". Trafnie wskazano w stanowiskach zajętych przez SKO w niniejszej sprawie, organ wydający decyzję z [...]. nie miał prawnej możliwości pozostawienia odwołań od decyzji z [...] bez rozpoznania z uwagi na ich "piśmienne wycofanie". Z tego też względu SKO stwierdziło nieważność decyzji z [...] w części, w jakiej organ rozstrzygał o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania L. i A. S.. Niemniej jednak z całkowicie niezrozumiałych względów odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Art. 120 § 1 kpa w dacie wydania decyzji przewidywał, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie bezpośrednio przed organem odwoławczym byłoby zbyt uciążliwe lub połączone ze znacznymi kosztami. Istniała również możliwość w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, wydania przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowania (art. 98 kpa). Tym samym skoro na datę wydawania decyzji [...] ustawodawca przewidział niemalże wyłącznie możliwość utrzymania w mocy lub uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania w tym zakresie nowej, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a przy tym nie było dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny, niż
wskazany w komentowanych przepisach, uznać należy, że organ administracyjny
wydający decyzję z [...] r. również zawarł takie rozstrzygnięcie. Tym samym w
pkt 1 decyzji pozostawiono bez rozpoznania odwołania L. i A. S., a
następnie - w pkt 3 decyzji - utrzymano w tej części decyzję z [...] r. w mocy. Pkt 3
obejmował zatem swym zakresem właśnie sprawy przejęcia na rzecz Skarbu
Państwa obu gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S. Do wniosku
takiego skłania również wykładnia językowa sentencji decyzji. Wskazać bowiem
należy, że w pkt 2 decyzji wskazano wprost, w jakim zakresie decyzję z [...] r.
uchylono. Jednocześnie zapis pkt 3: "w pozostałej części" decyzję utrzymuje w mocy
należy rozumieć jako w tej część, która nie została uchylona rozstrzygnięciem pkt 2.
Tym samym będzie to utrzymanie w mocy decyzji właśnie w części odnoszącej się
do przejęcia gospodarstw rolnych A. i L. S. Zdaniem Skarżącego
stwierdzenie nieważności decyzji w pkt 1 powinno pociągnąć za sobą również
stwierdzenie decyzji w pkt 3, jako że w tym punkcie rozstrzygnięto o istocie sprawy,
utrzymując w mocy postanowienie o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa
gospodarstw rolnych należących do rodziców skarżącego. Należy przyjąć, iż z tych
samych względów, na które wskazuje SKO odnośnie nieważności pkt 1, winno
zapaść analogiczne rozstrzygnięcie odnośnie pkt 3. Skoro bowiem strony nie miały
możliwości dysponowania losem sprawy po wniesieniu odwołania, a jego cofnięcie było niedopuszczalne, to pozostawienie nieskutecznie cofniętych odwołań bez rozpoznania i w wyniku tego utrzymanie decyzji w mocy, w rzeczywistości z zaniechaniem rozstrzygnięcia co do istoty, było działaniem bez podstawy prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien był dostrzec to, że również w tej części (tj. w pkt 3) decyzja z [...] r. została wydana bez podstawy prawnej i z naruszeniem prawa procesowego, nakazującego wszystkim organom administracji działać na podstawie prawa i rozstrzygać w postępowaniu odwoławczym albo, co do istoty, albo korzystać z upoważnienia do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a wobec tego, że również w tej części SKO powinno było stwierdzić nieważność decyzji. Sąd powinien był również dostrzec, że także decyzja wskazana w pkt 3 skarżonej decyzji SKO, tj. decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] powinna być w całości uznana za nieważną. Z naruszeniem art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r., z którego wynika, że nieruchomości rolne i leśne objęte we władanie Państwa do dnia wejścia w życie ustawy mogły być przejęte na własność (podlegały przejęciu), jeżeli znajdowały się we władaniu Państwa w dniu wejścia w życie ustawy lub pozostawały w użytkowaniu innych osób na skutek przekazania przez Państwo, orzeczono o przejęciu od A. i L. S. nieruchomości rolnych. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA 1250/94 podkreślił, iż zwrot "objęte we władanie" pozwala sądzić, że mamy do czynienia z władaniem o charakterze władania (posiadania) samoistnego, o którym mowa w art. 336 k.c. Posiadanie w nauce prawa jest określone jako stan faktyczny, na który składają się dwa elementy, tj. faktyczna władza i wola wykonywania tego władztwa dla siebie. Dopiero w sytuacji, gdy zakres władztwa zbiega się z faktycznym korzystaniem z rzeczy, jak przy prawie własności - posiadanie ma charakter samoistny. W uzasadnieniu decyzji z [...] organ odwoławczy wskazał zaś, iż "Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. decyzją z [...] przejął na rzecz Skarbu Państwa grunty będące w użytkowaniu Państwowego Gospodarstwa Rolnego W., stanowiące własność ob. S. M., S. J. J. J., S. L., S. A., G. Ł., S. R., S. J. syna J., S. S. syna J., S. P.". To sformułowanie świadczy, iż władanie Państwa nie miało charakteru samoistnego, własność nieruchomości należała m.in. do odwołujących się, uznać należy, iż Państwo było w posiadaniu zależnym, a nie samoistnym. Świadczy również o tym znajdujące się w aktach sprawy pismo Starostwa Powiatowego w B. z [...], z którego wynika, iż "w rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym obrębu P., z [...]r, wykazano: pod poz. [...] (...) gospodarstwo rolne A. S. (...) pod poz. [...] (...) gospodarstwo rolne p. L. S. (...) z dokumentów archiwalnych wynika, iż oba ww. gospodarstwa rolne zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydz. Rol. i Leśn. PPRN". W przedmiotowej sprawie brak posiadania przez PGR nieruchomości w samoistnym władaniu potwierdza także m.in. znajdująca się w aktach sprawy umowa dzierżawy z [...]r. zawarta między kierownikiem PGR W., a L. S., przewidująca możliwość wypowiedzenia umowy. W odwołaniu z [...] L. i A. S. wskazując na umowę z [...] r. podnieśli, że grunty i zabudowania oddane były wyłącznie w czasowe posiadania PGR. Tym samym decyzje w zakresie przejęcia majątku (poza punktem 2a decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...].) dotknięte są wadą polegającą na rażącym naruszeniu norm prawa materialnego, gdyż Państwo nie było w posiadaniu samoistnym nieruchomości uzasadniającym przejęcie. Stan tych nieruchomości był w dacie wydawania decyzji uregulowany, a PGR występowało w charakterze posiadacza zależnego. Nieruchomości nie zostały zatem przekazane PGR przez państwo, a wręcz przeciwnie, była zawarta stosowna umowa cywilnoprawna pomiędzy właścicielami nieruchomości, PGR w W. Niesłusznie zatem SKO uznało, iż nieruchomości zapisane na L. i A. S. przejmowane na mocy decyzji WRiLPWRN w B. z maja [...] r. znak [...] na własność Skarbu Państwa spełniały przesłanki uzasadniające ich przejęcie przez Państwo.
Uzasadnia to wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W przedmiotowej sprawie niezwykle istotnym jest jednak, iż w dniu [...] , a zatem już po złożeniu skargi do WSA, SKO decyzją o znaku [...] uchylono decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na A. S. i umorzono w tym zakresie postępowanie administracyjne. SKO, działając jako organ odwoławczy, prawidłowo uznał, iż należy zastosować te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu wydania decyzji przez ten organ. W orzecznictwie powszechnie bowiem przyjmuje się, iż jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, to organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika możliwość stosowania przepisów obowiązujących wcześniej (zob. np. wyrok NSA z 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97; wyrok NSA OZ w Gdańsku z 3 sierpnia 1995 r., SA/Gd 435/95 - OSS 1996, nr 2, poz. 39; wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 14 stycznia 1993 r., SA/Wr 1384/92 – ONSA 1994, nr 1, poz. 32). Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązywały już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby
decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 3 marca 1993 r.,
IV SA 1241/92 - ONSA 1993, nr 3, poz. 79; zob. także wyrok NSA z 29 kwietnia 1999
r., I SA 1325/98). Z uwagi na to, że przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca
1958r. utraciły swoją moc obowiązującą, organ nie mógł stosować przepisów
dawniejszych. Jednocześnie zaś nie ustanowiono nowego przepisu przewidującego
przejmowanie a własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnych i leśnych w drodze
decyzji administracyjnych. W związku z tym SKO trafnie uznało, iż sprawa przejęcia
nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych na rzecz Skarby Państwa
w drodze decyzji administracyjnej stała się bezprzedmiotowa, decyzje organu I
instancji z [...] r. należało uchylić, a postępowanie umorzyć.
Uwadze WSA umknęło, iż rozpatrywana przez Sąd skarga dotyczyła odmowy stwierdzenie nieważności decyzji określonych w pkt 2 i 3 w pozostałych częściach, a zatem w przedmiocie:
1) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa
Prezydium WRN w B. z [...] w części utrzymującej w mocy w części decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] w zakresie obejmującym sprawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S.,
2) odmowy stwierdzenia nieważności decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na A S..
Wobec tego decyzja SKO z [...] uchylająca decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa PRN w B. z [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S. i umarzająca w tym zakresie postępowanie administracyjne, czyniło bezprzedmiotowym postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie i powodowało konieczność umorzenia postępowania. Postanowienie o umorzeniu postępowania jest orzeczeniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne, choć nierozstrzygającym o istocie sprawy. Art. 161 § 1 p.p.s.a. wskazuje jednoznacznie, że przyczyną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Dwa zdarzenia powodujące bezprzedmiotowość postępowania zostały wymienione expressis verbis (pkt 1 i 2). Z pkt 3 wynika natomiast, że bezprzedmiotowość postępowania może zaistnieć również z innych powodów. Powszechnie przyjmuje się, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe m.in. w przypadku wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem skargi. Pogląd ten został podzielony w orzecznictwie - por. post. WSA w Bydgoszczy z 8 lipca 2004 r., II SA/Bd 249/04 (niepubl.). W doktrynie podnosi się również, że z bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego "z innych przyczyn" w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 będziemy mieć do czynienia, kiedy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżona decyzja zostanie pozbawiona bytu prawnego w nadzwyczajnym wewnątrzadministracyjnym postępowaniu kontrolnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, którego decyzja została zaskarżona, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 i uchylenia jej, wygaśnięcia decyzji obarczonej terminem ustawowym lub ustalonym w decyzji, czy wreszcie uchylenia uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego przez ten organ. (Lex Polonica Maxima, Komentarz do art. 161 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Tadeusz Woś) Skarżący uważa, że na skutek uchylenia decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w B. z [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S. i umorzenia w tym zakresie postępowanie administracyjne, całkowicie zbędnym stało; się wydanie wyroku w niniejszej sprawie, albowiem zakres zaskarżenia dotyczy wyłącznie rozstrzygnięć odnoszących się do decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] właśnie w zakresie obejmującym sprawy przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstw rolnych zapisanych na A. i L. S. W wyroku NSA z 11 maja 2005 r. I GSK 156/2005 zważono, iż jeżeli przedmiot sądowej kontroli - zaskarżona decyzja - została uchylona; zastąpiona nową decyzją, to postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na tą decyzję (uchyloną) stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga, co prawda, w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd może też, na podstawie art. 135 p.p.s.a. objąć swoim rozstrzygnięciem inne akty i czynności podjęte w granicach danej sprawy. Niemniej jednak postępowanie sądowe dotyczy zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie tej decyzji przez organ sprawia, że Sąd zostaje pozbawiony przedmiotu kontroli mimo, że sprawa w sensie materialnoprawnym dalej istnieje. Sprawa nie staje się więc bezprzedmiotowa, natomiast bezprzedmiotowe staje się postępowanie sądowe, dotyczące zaskarżonej decyzji. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznaje zaś za przesłankę umorzenia postępowania sądowego bezprzedmiotowość tego postępowania. Wydanie decyzji z [...] jest niewątpliwie takim zdarzeniem, które zaszło w toku postępowania, tzn. że nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpoznawania skargi. Jednocześnie na skutek jego zajścia wydanie wyroku przez WSA okazało się zbędnym. Bezprzedmiotowe było bowiem domaganie się przez stronę skarżącą uchylenia decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności wcześniejszej decyzji, w sytuacji gdy ta wcześniejsza decyzja została uchylona, a postępowanie w jej zakresie umorzono. Skoro zatem w obiegu prawnym nie ma już decyzji z [...] r., to również decyzja utrzymująca ją w mocy - decyzja z [...] r. jest w tej części bezprzedmiotowa. Wobec tego również decyzja, którą zaskarżono do WSA odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. w części dotyczącej uchylonej decyzji z [...] r. nie ma podstawy prawnej i faktycznej, zaś skarga w tym zakresie stała się bezprzedmiotowa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione.
1. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ... poprzez uznanie, iż nieruchomości zapisane na L. S. i A. S. przejmowane na mocy decyzji WRiLPWRN w B. z [...] na własność Skarbu Państwa spełniały przesłanki uzasadniające przejęcie, pomimo że Państwo nie było w posiadaniu samoistnym nieruchomości uzasadniającym przejęcie oraz zawarta była umowa cywilno-prawna pomiędzy L. S. a kierownikiem PGR W. jest chybiony. Przytoczony przepis jest przepisem prawa materialnego. Tymczasem próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 – wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., FSK 192/04 (ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 68). Pogląd ten nie budzi najmniejszych wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych – por. np. wyrok NSA z 16 września 2004 r., FSK 471/04 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 96).
2. Także zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy więc o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem zrealizowanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Nie można również zarzucić skutecznie Sądowi I instancji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z [...] nr [...] w dacie jej wydania miała podstawę prawną w art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych ... . To, że późnie ten przepis przestał obowiązywać jest w niniejszej sprawie bez znaczenia.
3. Zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i zasadnym było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, albowiem decyzją z [...], a zatem już po złożeniu skargi do WSA, SKO uchyliło decyzję Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z [...] w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na L. S. oraz gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego we wsi P., zapisanego na A. S. i umorzyło w tym zakresie postępowanie administracyjne uznając je za bezprzedmiotowe, w związku z czym zbędnym stało się wydanie wyroku przez WSA. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Siłą rzeczy nie może więc uwzględnić dokumentów, których w tych aktach nie ma. Skoro skarżący w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie wnosił o umorzenie tego postępowania z powodu zbędności wydania wyroku na skutek rozstrzygnięcia SKO w B. zawartego w decyzji z [...], ani też nie załączył tejże decyzji do żadnego z wnoszonych przez siebie pism procesowych, to nie może teraz skutecznie podnosić zarzutu, że Sąd I instancji tej decyzji nie uwzględnił.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.