I OSK 1238/19

I OSK 1238/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący/
Arkadiusz Blewązka
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Ke 675/18 - Wyrok WSA w Kielcach z 2018-12-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2101
art. 20 ust. 1, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 3
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 22 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 675/18 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 675/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na rozprawie przy udziale W. K. Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w [...] delegowanej do Prokuratury Okręgowej w [...] oddalił skargę Z. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wnioskiem z 9 października 2017 r. Z. S. (dalej wnioskodawca bądź skarżący) zwrócił się do Starosty [...] (dalej Starosta) o wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] uzasadniając, że ze względu na zmianę oznaczenia nieruchomości wyrys i wypis konieczne są w celu przedłożenia w Sądzie Rejonowym w [...] w Wydziale Ksiąg Wieczystych [k. 3 akt Starosty].
W odpowiedzi z 23 października 2017 r. Starosta wyjaśnił wnioskodawcy, że żądanego dokumentu w chwili obecnej nie może wydać, gdyż z uwagi na rozbieżności pomiędzy księgą wieczystą, a ewidencją gruntów i budynków wymagana jest nowa aktualna mapa sytuacyjna [k. 5 akt Starosty].
Wnioskiem z 16 kwietnia 2018 r. Z. S. ponownie zwrócił się do Starosty [...] o wypis z rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] [lub nr księgi wieczystej [...]] położonej w obrębie [...], z którego będzie wynikało, że działka ta stanowi działkę oznaczoną numerem [...] w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] [k. 7 akt Starosty].
Decyzją z [...] maja 2018 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] maja 2018 r.) Starosta [...], powołując art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej pgk), § 23, § 28, § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm., dalej rozporządzenie), odmówił wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej, z których wynikać będzie, że położona w obrębie [...] gm. [...] "działka nr [...] stanowi działkę, oznaczoną w akcie notarialnym Rep. A. nr [...] nr. [...]".
W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że po dokonaniu "wizualnego porównania" działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] z działką nr [...] wykazaną w aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] stwierdzono, że działka nr [...] zawiera w swych granicach działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW nr [...] oraz graniczący z nią pas gruntu stanowiący część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], która nie jest własnością Z. i J. małż. S. Biorąc powyższe pod uwagę Starosta stwierdził, że zamieszczenie na wyrysie uwagi o treści żądanej przez Z. S. byłoby poświadczeniem nieprawdy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S., domagając się nie tylko wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] położonej w obrębie [...] z adnotacją, że działka ta stanowi działkę oznaczoną w akcie notarialnym Rep. A Nr [...] numerem [...], ale przede wszystkim wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczenia granic przedmiotowej działki, zgodnie z mapą znajdującą się w księdze wieczystej KW nr [...], a następnie wydania wypisu z rejestrów gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej w celu prawidłowego oznaczenia przedmiotowej nieruchomości w księdze wieczystej. Strona zarzuciła organowi, że od siedmiu lat obiecuje sprostować w ewidencji gruntów zaistniałe nieprawidłowości i do tej pory nie podjęto żadnych czynności w tym zakresie.
Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r.; dalej decyzja z [...] lipca 2018 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej Wojewódzki Inspektor), po rozpatrzeniu odwołania Z. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w jednostce rejestrowej [...] figurują Z. i J. małż. S. jako właściciele działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha, na podstawie dokumentu własności - aktu notarialnego Rep. A Nr [...].
Z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że Z. i J. małż. S. są właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,0332 ha. Z porównania mapy ewidencyjnej z mapą nr [...], która była podstawą wpisania działki nr [...] do ww. księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] zawiera w swych granicach działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW nr [...] oraz część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...].
Z powyższego wynika, że stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granic działek nr [...] i [...] jest niezgodny ze stanem wykazanym w księgach wieczystych.
Powołując treść art. 24 ust. 3 pgk, § 52 ust. 1, 2, 4, 6, 7 i 9 rozporządzenia Wojewódzki Inspektor wskazał, że wypisy i wyrysy z operatu ewidencji gruntów i budynków zawierają aktualne dane znajdujące się w tym operacie. Powołane przepisy rozporządzenia określają szczegółowo zakres informacji i treść klauzul jakie winny zawierać wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków. Przepisy te nie przewidują zamieszczania na wypisach i wyrysach z ewidencji gruntów innych klauzul czy uwag.
Organ odwoławczy podkreślił, że Starosta nie może dowolnie opisywać wyrysów i wypisów czy zamieszczać na nich żądanych przez wnioskodawców klauzul. Starosta zajął właściwe stanowisko w decyzji z [...] maja 2018 r. Mając na uwadze treść § 44 i 45 rozporządzenia, w sytuacji gdy Starosta stwierdził, że stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z ksiąg wieczystych w odniesieniu do działki nr [...] i [...], winien podjąć czynności w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem prawnym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem prawnym, a następnie wydać wnioskodawcy żądany dokument.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu odwoławczego wniósł Z. S., domagając się: 1. zobowiązania niektórych organów państwowych do wydania stosownych akt lub pism i czynności oraz naprawy błędów; 2. zobowiązania Urzędu Gminy do zrealizowania planowanych wcześniej projektów wg pisma [...], w którym Urząd Gminy [...] niesłusznie naliczał i nalicza podatki przez 40 lat; 3. zatwierdzenia zasiedzenia nieruchomości działki nr [...] przy ul. [...] w [...] w aktualnych wymiarach i granicach.
Autor skargi szczegółowo przedstawił stan faktyczny niniejszej sprawy, wskazując na zaniedbania właściwych organów, naruszenie praworządności, przewlekłe i biurokratyczne załatwienie sprawy przez okres siedmiu lat; bezczynność organów nadrzędnych w sprawie odmowy wydania wyrysu mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów. Podkreślił, że działka nr 8 z niewiadomych powodów figuruje jako działka nr [...] o pow. 0,04 ha, a do 1994 r. w aktach Urzędu Gminy [...] o pow. 0,05 ha (k. 3-9, 10-61 akt sądowych).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację (k. 71-71v akt sądowych).
Pismem z 27 listopada 2018 r. skarżący podtrzymał swe stanowisko w sprawie; nie zgodził się ze stwierdzeniem organu, że skarga dotyczy konfliktu co do przebiegu granicy nieruchomości skarżącego z sąsiednimi nieruchomościami (k. 77 akt sądowych).
Na rozprawie dnia 19 grudnia 2018 r.: Z. S. poparł skargę i wyjaśnił, że nie składał wniosku o zmianę wpisu w ewidencji gruntów; pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi; Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w [...], delegowana do Prokuratury Okręgowej w [...], która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej ppsa), wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem (k. 91-91v akt sądowych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem II SA/Ke 675/18 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że rodzaj, charakter i przedmiot postępowania administracyjnego, wszczynanego na wniosek strony, wyznacza zakres i treść żądania strony. Inaczej rzecz ujmując, przedmiot i zakres sprawy administracyjnej determinuje treść i zakres wniosku strony.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskodawca domagał się wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...], z którego będzie wynikało, że działka ta stanowi działkę oznaczoną numerem [...] w akcie notarialnym Rep. A Nr [...]. Organy odmawiając wydania stronie żądanego wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów ustaliły, że w ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w jednostce rejestrowej [...] figurują Z. i J. małż. S. jako właściciele działki nr [...] o powierzchni 0,04 ha, na podstawie dokumentu własności - aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Natomiast z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że Z. i J. małż. S. są właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,0332 ha. Z porównania mapy ewidencyjnej z mapą nr [...], która była podstawą wpisania działki nr [...] do ww. księgi wieczystej wynika, że działka nr [...] zawiera w swych granicach działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW nr [...] oraz część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. Stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granic działek nr [...] i [...] jest niezgodny ze stanem wykazanym w księgach wieczystych.
W ocenie Sądu, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe, ponieważ odpowiadają zgromadzonym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd I instancji ustalenia te akceptował w całości i uznał za własne.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 [, zm. poz. 1566, z 2018 r. poz. 650]), oraz § 52 ust. 1, 2, 6, 7 i 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 [zm. z 2013 r. poz. 1551 i z 2017 r. poz. 1990]).
Zgodnie z art. 24 ust. 3 pgk, starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym między innymi w formie wypisów z rejestrów, kartotek i wykazów tego operatu oraz wyrysów z mapy ewidencyjnej.
Sad I instancji przytoczył pełne brzmienie ustępu 1 § 52; ustępu 2 § 52 rozporządzenia (omyłkowo pomijając aktualne w dniu wydania decyzji obu instancji brzmienie zdania wstępnego ustępu 2 § 52, zmienionego przez § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 27 września 2017 r. (Dz.U. z 2017 poz. 1990) zmieniającego nin. rozporządzenie z dniem 9 listopada 2017 r., które winno brzmieć: "Wypis z rejestru gruntów, wypis z rejestru budynków oraz wypis z rejestru lokali oprócz informacji, zawartych w tych rejestrach, dotyczących odpowiednio jednostek rejestrowych gruntów, jednostek rejestrowych budynków lub jednostek rejestrowych lokali, zawiera:"); oraz pełne brzmienie ustępów 6, 7 i 9 § 52 rozporządzenia (s. 6-7 uzasadnienia wyroku II SA/Ke 675/18 - uwaga NSA).
Sąd I instancji uznał, że takie brzmienie powołanych przepisów oznacza, że:
- po pierwsze, wypisy i wyrysy z operatu ewidencji gruntów i budynków mają zawierać aktualne dane znajdujące się w tym operacie (art. 23 ust. 4 pgk);
- po drugie, organ nie może nanosić na wypisach i wyrysach z ewidencji gruntów innych klauzul czy uwag niż te, które zostały określone w ww. przepisach.
W realiach rozpoznawanej Sąd I instancji podzielił stanowisko organ[u] odwoławczego, że starosta nie może dowolnie opisywać wyrysów i wypisów czy zamieszczać na nich żądanych przez wnioskodawców klauzul, gdyż zakres i treść informacji, klauzul i uwag zamieszczanych na wyrysach i wypisach wynika z ww. przepisów.
Organy ewidencyjne, podobnie jak inne organy administracji publicznej, co wyraźnie wynika z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że w przeciwieństwie do podmiotów prywatnych, które mogą czynić wszystko czego im prawo nie zabrania, organy ewidencyjne mogą podejmować tylko te działania, na które im prawo zezwala. W działaniach tych organów nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę, zgodnie z którą "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje".
W tym stanie rzeczy, w rozpoznawanej sprawie, organy prawidłowo odmówiły skarżącemu wydania wyrysu i wypisu z rejestru gruntów o żądanej treści.
Organ odwoławczy trafnie dostrzegając, że stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z ksiąg wieczystych w odniesieniu do działek nr [...] i [...], wskazał na konieczność podjęcia przez Starostę czynności, w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem prawnym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem prawnym, a następnie wydanie wnioskodawcy żądanego dokumentu. Jak wynika z § 44 i § 45 rozporządzenia, prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty i polega między innymi na utrzymaniu operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:
1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;
2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;
3) wyeliminowania danych błędnych.
Odnosząc się do podstawy prawnej decyzji I instancji (art. 104 i 218 kpa), zaakceptowanej przez organ odwoławczy, wskazać należy, że zarówno ustawa [Prawo geodezyjne i kartograficzne] jak i rozporządzenie nie regulują formy w jakiej organ winien odmówić wydania wnioskowanych dokumentów. W sprawie niniejszej organy obu instancji przyjęły, że formą właściwą do wydania skarżącemu wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej jest decyzja administracyjna. Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stanowisko to podziela.
W orzecznictwie sądowym i doktrynie wskazuje się (np. wyrok NSA z: 21.7. 2009 r. I OSK 848/09, Lex 552333; 25.4.2012 r. I OSK 654/11; wyrok WSA w Szczecinie z 22.12.2010 r. II SA/Sz 797/10; wyrok WSA w Białymstoku z 16.11.2010 r. II SA/Bk 646/10, cbosa) z danych zebranych w ewidencji gruntów istnieje możliwość wydania zarówno wypisów i wyrysów jak i zaświadczeń w rozumieniu art. 217 § 1 kpa. Wypis i wyrys, o których mowa w art. 24 ust. 5 pgk, nie stanowi zaświadczenia w rozumieniu art. 217 § 1 kpa. Zaświadczenie dotyczy konkretnych danych figurujących w rejestrze gruntów natomiast wypis i wyrys z tego rejestru stanowi dokument charakteryzujący działkę niemalże kompleksowo, obejmując numer księgi wieczystej, jej obszar, granicę, numer ewidencyjny, położenie, rodzaj użytków, klasę gruntów i właściciela. Gdyby ustawodawca zrównał wydanie zaświadczenia z wydaniem wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej wynikałoby to wprost z treści przepisu. Z art. 24 ust. 5 pgk wynika, że starosta wydaje wypis (a nie zaświadczenie) z operatu ewidencyjnego. Inny jest również krąg podmiotów legitymowanych do zgłoszenia żądania wydania wyrysu i wypisu. Z żądaniem wydania zaświadczenia może wystąpić osoba legitymowana na podstawie przepisów prawa lub mająca interes prawny w potwierdzeniu pewnych faktów. Sama ustawa o księgach wieczystych i hipotece posługuje się zarówno pojęciem wypisu i wyrysu, jak i pojęciem zaświadczenia dla określenia różnych od siebie dokumentów (np. w art. 27 ust. 3 [ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz. U. z 2017 r. poz. 1007, zm. poz. 624, z 2018 r. poz. 106, 431, 1009, dalej kwh] mowa jest o wypisie i wyrysie jako dokumentach niezbędnych do sprostowania niezgodności danych katastru nieruchomości z oznaczeniem w księdze wieczystej, natomiast z art. 26 ust. "1" [winno być "2" - uwaga NSA] kwh wynika, że podstawą oznaczenia lokalu w księdze wieczystej jest zaświadczenie o położeniu i powierzchni lokalu oraz dane katastru nieruchomości).
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej stanowi czynność materialno-techniczną polegającą na udostępnieniu tych dokumentów. Odmowa dokonania tej czynności winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej poprzedzonej przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego. Z [uzasadnienia wyroku z 14.6.2005 r.] TK w sprawie P 18/03, OTK-A 2005/6/63 wynika, że jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy to należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ ją załatwiający. Nie może być tak, że jest wskazany organ do załatwienia sprawy, a sprawa nie może być rozstrzygnięta bo ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia [cz. III p. 7 uzasadnienie wyroku P 18/03].
W sprawie niniejszej organy odmawiając skarżącemu wydania wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej prawidłowo uczyniły to decyzją administracyjną.
Podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak było okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę (art. 151 ppsa; k. 92, 99-109 akt sądowych).
Skargę kasacyjną wywiódł Z. S., reprezentowany przez adw. M. S.-I., zaskarżył w całości wyrok II SA/Ke 675/18, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego:
1. art. 20 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i odmówienie wydania wypisu i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] położonej w [...] w sytuacji, gdy powierzchnia przedmiotowej nieruchomości o której mowa w akcie notarialny[m] rep. A Nr [...] z 2 października 1967 jest zgodna ze stanem prawnym wynikającym z treści KW nr [...], które to naruszenie przepisów miało wpływ na treść wydanego orzeczenia;
2. § 12 oraz § 44 i 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z "2019 r. poz. 393") przez ich niezastosowanie i odmówienie wydania wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej potwierdzających aktualny stan prawny.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT, bowiem w żadnej części nie zostały one uiszczone.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu dotyczącego błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego, ustalonego przez Wojewódzkiego Inspektora, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 ppsa tj. na naruszeniu prawa materialnego.
Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa). Art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, zm. [poz. 1566, z 2018 r. poz. 650] składał się z 3 punktów, o różnej treści normatywnej, przy czym w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał jako wzorzec kontroli wyłącznie punkt 1 ustępu 1 art. 20. Ustęp 2 art. 20 składał się z 6 punktów o różnej treści normatywnej, przy czy skarżący kasacyjnie nie wskazał naruszenia którego z tych punktów się dopatrywał. Art. 22 ust. 1 ogranicza się jedynie do określenia, że organem właściwym dla prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz gleboznawczej klasyfikacji gruntów są starostowie. Art. 24 pgk składa się z 8 ustępów, a skarżący kasacyjnie jako wzorzec kontroli wskazał wyłącznie ustęp 3 art. 24 pgk. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w zakresie punktu 2 i 3, i ust. 2 w całości; art. 24 w zakresie ust. 1, 2, 2a, 2b, 2c, 4 i 5 pgk, nie nadawał się do rozpoznania.
Zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101, zm. [poz. 1566, z 2018 r. poz. 650] okazał się niezasadny.
Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, w czym upatruje naruszenia art. 20 ust. 1 punktu 1 pgk, skoro "Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty;...". Z oczywistych względów w sprawie nie znajdował zastosowania punkt 3 ustępu 1 art. 20 pgk. Skarżący kasacyjnie nie wskazuje, w czym upatruje naruszenia ustępu 2 art. 20 pgk, art. 22 ust. 1 ani art. 24 ust. 3 pgk.
Zaskarżony wyrok nie narusza żadnego z tych wzorców kontroli. Starosta [...] prowadzi ewidencję gruntów i budynków (skarżący nie kwestionował gleboznawczej kwalifikacji gruntów; art. 22 ust. 1 pgk), a ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje określone w punkcie 1 ustępu 1 art. 20 pgk. Starosta nie odmówił udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym w formie wypisu z rejestrów, kartotek i wykazów z tego operatu ani wyrysów z mapy ewidencyjnej, a jedynie odmówił wydania wypisu rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej "z których wynikać będzie, że położona w obrębie [...] Gm. [...] "działka nr [...] stanowi działkę oznaczoną Rep. A. Nr [...] nr [...]" (k. 18 akt Starosty), skoro ewidencja gruntów i budynków nie dawała podstaw do zawarcia takiego stwierdzenia w klauzuli wypisu i wyrysu. Także żaden odpis dokumentu bądź odpis wyrysu mapy, załączonych przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym czy sądowoadministracyjnym nie prowadził do odmiennego wniosku.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia § 12, 44 i 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z "2019 r. poz. 393"), przy czym należy zauważyć, że jednolity tekst z Dz. U. z 2019 r. poz. 393 wszedł w życie dopiero 28 lutego 2019 r., a rozporządzenie to obowiązywało w dacie wydania decyzji obu instancji w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm. z 2013 r. poz. 1551 i z 2017 r. poz. 1990. Mimo tej niestaranności, zarzut ów nadawał się do rozpoznania.
Normodawca podustawowy w § 12 ust. 1 (bowiem ustęp 2 tego paragrafu był już w dacie orzekania organów obu instancji uchylony) rozporządzenia wskazał katalog dokumentów, mogących być podstawą wpisu praw do gruntów, budynków i lokali.
Przepis § 44 określa zadania starosty związane z prowadzeniem ewidencji, a § 45 aktualizację operatu ewidencyjnego, przy czym z uzasadnienia tego zarzutu wnosić należy, że skarżący kasacyjnie odróżnia prostowanie oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek od merytorycznego ustalania przez organ prowadzący ewidencję m. in. stanu własności, przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami (s. 4-5 skargi kasacyjnej).
Żaden z powołanych przez skarżącego odpisów dokumentów - w szczególności wypis aktu notarialnego rep. A Nr [...] z [...] października 1967 - nie mógł być podstawą wpisu praw do gruntów skarżącego (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności (§ 44 rozporządzenia) bądź
aktualizacji operatu ewidencyjnego (§ 45 rozporządzenia).
Istotą zagadnienia w kontrolowanej sprawie jest ustalenie organów obu instancji (niekwestionowane w skardze kasacyjnej), że z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że Z. i J. małż. S. są właścicielami działki nr [...] o powierzchni 0,0332 ha, zaś z porównania mapy ewidencyjnej z mapą nr [...], która była podstawą wpisania działki nr [...] do księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że działka nr [...] zawiera w swych granicach działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW nr [...] oraz część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. Stan wykazany w ewidencji gruntów i budynków odnośnie przebiegu granic działek nr [...] i [...] jest niezgodny ze stanem wykazanym w księgach wieczystych.
Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 kwh). Domniemanie to przysługuje każdemu wpisanemu prawu już z chwilą jego wpisania, a nie dopiero z chwilą uprawomocnienia się wpisu (S. Rudnicki, Dwa problemy rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, dalej S. Rudnicki, Dwa problemy ..., Przegl. Sąd. 2002/6/s. 5-6).
Wpis do księgi wieczystej jest orzeczeniem (art. 6268 § 1 kpc; J. Gudowski w: red. T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 473, uw. 8) sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (art. 365 § 1 kpc). Z uwagi na domniemanie z art. 3 ust. 1 kwh, organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zasada wyrażona w art. 3 kwh wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (wyrok NSA z 6.4.1999 r. IV SA 2338/98, Lex 47173). Wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 kwh) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (uchwała 7 Sędziów SN z 10.2.1951 r. I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała SN z 20.3.1969 r. III CZP 11/69, OSNCP 1969/12/210; 26.4.1977 r. III CZP 25/77, OSNCP 1977/12/228, 13.1.2011 r. III CZP 123/10; wyrok SN z 21.3.2001 r. III CKN 325/00, Lex 52385; 4.3.2011 r. I CSK 340/10, Lex 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia (orzeczenie SN z 17. 6.1960 r. 3 CR 328/60, OSPiKA 1961/6/162), w tym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia własności przez zasiedzenie (uchwała SN z 26.3.1993 r. III CZP 14/93, OSNC 1993/11/96, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, LexisNexis 2010, dalej S. Rudnicki, Ukwh. Komentarz, s. 37, uw. 3). Owa rozbieżność nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie.
Analogiczny pogląd prezentuje doktryna, przyjmując, że domniemania wynikające z ksiąg wieczystych "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (S. Rudnicki, Własność nieruchomości, LexisNexis 2007, s. 283; B. Jelonek-Jarco w: red. J. Pisuliński, Księgi wieczyste i hipoteka. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 100-103, uw. 26-33). Pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w części III lit. C uzasadnienia wyroku z 21.7.2004 r. SK 57/03, OTK-A 2004/7/69, powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko doktryny: S. Rudnicki, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece. Przepisy o postępowaniu w sprawach wieczystoksięgowych. Komentarz, W. Pr. 2004, s. 33; E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2003, s. 288; J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo rzeczowe, Warszawa 2004, s. 326-327; J. Ignatowicz, J. Wasilkowski w: System prawa cywilnego. Prawo własności i inne prawa rzeczowe, Ossolineum 1977, s. 911; A. Menes, Domniemania wynikające z wpisów do ksiąg wieczystych, Rejent 1994/5/66).
Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Właściwym dla podważenia istniejącego wpisu w księdze wieczystej jest postępowanie przed sądem powszechnym (wyrok NSA z: 20. 5.2014 r. II OSK 3004/12, Lex 1766619; 27.8.2015 r. I OSK 989/14, Lex 1984491; 16.6.2016 r. I OSK 2205/14, Lex 2082525). Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, by w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księgach wieczystych. Kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 kwh, mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka oczywiście jest prawnie niedopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (wyrok NSA z 1.6.2016 r. I OSK 2100/14, Lex 2106421).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że gdy ta sama część większej nieruchomości jest objęta dwiema księgami wieczystymi, w których ujawnieni są różni właściciele, zachodzi niezgodność stanu prawnego ujawnionego przez wadliwy wpis prawa własności z rzeczywistym stanem prawnym. Nieprawidłowość dotyczy tego, kto jest właścicielem nieruchomości. W takiej szczególnej sytuacji jest dopuszczalne na podstawie art. 10 kwh uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w jednej z tych ksiąg z rzeczywistym stanem prawnym przez wykreślenie z niej wpisów dotyczących wyodrębnionych geodezyjnie działek, dla których prowadzona jest inna księga wieczysta (uchwały SN z: 27.12.1994 r. III CZP 158/94, OSNC 1995/4/59; 31.1.1996 r. III CZP 200/95, OSNC 1996/5/67; 29.2.1996 r. III CZP 16/96, OSNC 1996/5/73, aprobowana przez S. Rudnickiego, Ukwh. Komentarz, s. 70-71, uw. 2; s. 45, uw. 3). Jeżeli nieruchomość lub jej część byłaby ujawniona także w innej księdze wieczystej na rzecz innej osoby, wówczas rękojmia obu ksiąg wieczystych byłaby wyłączona (S. Rudnicki, Ukwh. Komentarz, s. 45, uw. 3; S. Rudnicki, Dwa problemy..., PS 2002/6/s. 13). Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych regulowana jest w art. 5, nie zaś w art. 3 kwh.
Trafnie organy obu instancji uznały, organy administracji publicznej nie mają kompetencji by rozstrzygać, które spośród osób ujawnionych w działach II obu ksiąg wieczystych, są właścicielami nieruchomości, która w części obejmującej działkę nr [...] ujawniona jest w księdze wieczystej KW nr [...], przy czym działka nr [...] zawiera w swych granicach działkę nr [...] objętą księgą wieczystą KW nr [...] oraz część działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...]. Organy administracji publicznej związane były w kontrolowanym postępowaniu domniemaniem z art. 3 ust. 1 kwh.
Sam skarżący ma świadomość, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia na drodze cywilnoprawnej, wskazując w skardze "... proszę o:... 4. zatwierdzenie zasiedzenia nieruchomości działki nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...] w aktualnych wymiarach i granicach" (s. 8 skargi z 27 lipca 2018 r.).
Skargę kasacyjną należało oddalić, bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa).
O przyznaniu wynagrodzenia adwokatowi na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym na podstawie odrębnego wniosku i stosownego oświadczenia orzeknie - na podstawie art. 258 § 2 pkt 8 ppsa - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.