I OSK 1237/22

I OSK 1237/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1795/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 12 ust. 16
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1795/21 w sprawie ze skargi Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1795/21, oddalił skargę Gminy N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2021 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), odmówiono Gminie N. umorzenia opłaty rocznej za 2021 r. w wysokości [...] zł ustalonej decyzją Starosty N. z dnia [...] sierpnia 2019 r. z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej pod budowę obiektów sportowych, utwardzenie terenu i budowę malej infrastruktury.
Gmina N. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Decyzją z dnia [...] października 2021 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 12 ust. 16 w/w ustawy i wskazało, że niespełnienie podanych tam przesłanek oznacza brak możliwości umorzenia opłaty rocznej, spełnienie ich nie przesądza natomiast o obligatoryjnym umorzeniu opłaty. Wynika to z tego, że organ administracji rozstrzygając, wniosek o umorzenie opłaty rocznej w przypadku zaistnienia łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Organ podkreślił przy tym, że umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków, nie zaś zwalnianie podatników z tego obowiązku.
Dokonując oceny zebranego w sprawie całokształtu materiału dowodowego oraz mając na względzie uzasadniony interes strony i uzasadniony interes publiczny organ doszedł do przekonania, że nie jest możliwe umorzenie kwoty opłaty rocznej za 2021 r. w kwocie [...] zł. Podkreślono, że rozważono także proporcje pomiędzy słusznym interesem obywateli gminy N.. a społecznym interesem. Organ uwzględnił również interes publiczny z zakresu ochrony środowiska realizowany przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie ich na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska naturalnego, co rekompensować ma właśnie opłata za wyłączenie gruntów. Podkreślono, że mowa tu o trwałym wyłączeniu, co wiąże się z nieodwracalnością szkody.
Wskazano, że dodatkowo uwzględniono okoliczność, iż zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne są dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem gruntów rolnych z produkcji. Dochody natomiast, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, do których zgodnie z art. 67 ust. 1 w/w ustawy zastosowanie znajdują przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, a zatem również instytucja umorzenia.
Na powyższą decyzję Gmina N.. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 18 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że niespełnienie przesłanek z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oznacza brak możliwości umorzenia opłaty rocznej, zaś ich spełnienie nie przesądza wprost o obligatoryjnym umorzeniu opłaty, na co wskazuje zwrot "może". Oznacza to, że organ rozpoznający wniosek korzysta ze swobody w ramach tzw. uznania administracyjnego. Sąd wskazał, że z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika co do zasady obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji. Tym samym możliwość umorzenia opłaty rocznej winna mieć charakter wyjątkowy.
Sąd stwierdził, że skarżąca wnioskując o umorzenie opłaty za 2021 r. wykazała, iż spełniła przesłanki opisane w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Projektowana inwestycja ma charakter użyteczności publicznej, inwestycja służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, obszar gruntu nie przekracza 1 ha i nie było możliwości realizacji inwestycji na gruncie nie objętym ochroną. Sąd wskazał, że odmowę umorzenia organy administracji oparły na analizie sytuacji finansowej gminy, wywodząc, że jest ona dobra i uiszczenie należnej w sprawie kwoty nie wpłynie ujemnie na możliwość realizacji zadań Gminy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uwzględnił również interes publiczny z zakresu ochrony środowiska realizowany przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Dodatkowo słusznie, w ocenie Sądu, organ wskazał na okoliczność, że zgodnie z art. 22b ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pobierane na podstawie ustawy opłaty roczne są dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem gruntów rolnych z produkcji. Dochody natomiast, o których mowa w ust. 1, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869), do których zgodnie z art. 67 ust. 1 powołanej ustawy zastosowanie znajdują przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900), a zatem również instytucja umorzenia.
Wskazano, że w wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 66/17, Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził dotychczasowe stanowisko, wyrażone wprawdzie na tle prawa podatkowego, ale znajdujące zastosowanie także w przedmiotowej sprawie, według którego wszelkiego rodzaju zwolnienia i ulgi podatkowe są wyjątkiem od zasady powszechnego obowiązku płacenia podatków (art. 84 Konstytucji RP) i brak jest jakichkolwiek podstaw, by przesłanki ich zastosowania interpretować rozszerzająco.
Oceniając rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszym postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdził, że organ I instancji prawidłowo wyważył sprzeczne interesy strony i publiczny, odmawiając skarżącej Gminie umorzenia opłaty rocznej.
Zdaniem Sądu, podmiot decydujący się na realizację inwestycji na gruntach objętych zgodą na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej musi mieć świadomość konieczności ponoszenia publicznych ciężarów z tego tytułu. Wnioskując zaś o ich umorzenie musi wykazać, że znajduje się w sytuacji, która uzasadnia zastosowanie właśnie w stosunku do niego powyższego wyjątku od powszechnego obowiązku uiszczenia opłaty. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca gmina nie wykazała okoliczności, które przemawiałyby za udzieleniem jej wnioskowanego umorzenia. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika zaś, że jest ona w stanie uiścić wymaganą opłatę bez istotnego uszczerbku dla jej dalszego funkcjonowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty. Ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż mimo spełnienia przez Gminę N. wszystkich przesłanek zawartych w tym przepisie, a więc przesłanek enumeratywnie wyliczonych przez ustawę, niemożliwe jest wydanie decyzji umarzającej opłatę roczną za rok 2021 z uwagi na dokonaną ocenę sytuacji finansowej Gminy N., a tym samym dokonanie rozszerzającej wykładni w zakresie przesłanek warunkujących umorzenie;
2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez Sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ocenionego stanu faktycznego sprawy, tj. bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, a także poprzez brak odniesienia się sądu do argumentacji prawnej i faktycznej przedstawionej przez skarżącą kasacyjnie;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do okoliczności i faktów podniesionych w skardze, jak też poprzez wadliwą ocenę prawną ustaleń faktycznych, z pominięciem całokształtu stanu faktycznego, wynikającego z treści skargi, co w ocenie skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wadliwa ocena stanu faktycznego doprowadziła do oddalenia skargi, w sytuacji, kiedy skarga była zasadna, wobec czego skarżona decyzja winna być uchylona;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 6 K.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji organów zarówno I, jak i II instancji, pomimo tego, że zostały one wydane z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a organy nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i dokonały niewłaściwej, sprzecznej z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w zakresie oceny, że mimo stwierdzenia, iż zostały spełnione przesłanki z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ocena sytuacji finansowej Gminy N. powoduje, iż słuszna była decyzja organów o braku możliwości do umorzenia opłaty rocznej za rok 2021;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art 6 K.p.a., art 8
K.p.a., art 1 p.p.s.a. oraz art. 81a § 1 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a organy zarówno I, jak i II instancji oraz WSA w Warszawie nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny i dokonały błędnej oceny materiału dowodowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje, aby dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu była zła sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie oraz, że strona powinna wykazać ważny interes, który uzasadniałby umorzenie opłaty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, organy dokonały rozszerzającej wykładni w/w przepisu w zakresie przesłanek warunkujących umorzenie. Wskazano, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza dowolności w jej podejmowaniu, a w szczególności nie oznacza, że organy administracji publicznej mogą dowolnie rozszerzać katalog przesłanek warunkujących umorzenie, czy też nakładać na stronę dodatkowe obowiązki nieprzewidziane wyraźnie jako przesłanka, od której spełnienia zależy przyznanie ulgi w postaci umorzenia opłaty. Wskazano, że z punktu widzenia struktury i celów postępowania administracyjnego, interes społeczny i słuszny interes obywateli są prawnie równorzędne, wobec czego organ administracji nie może kierować się założeniem o nadrzędności interesu społecznego nad interesem obywatela.
W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonych decyzji organów zarówno I, jak i II instancji, zaś w kontekście zapisów odnoszących się do umorzenia opłaty rocznej, poprzestał jedynie na stwierdzeniach, niepopartych jakimkolwiek wywodem prawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2023 r., poz. 259 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego.
W niniejszej sprawie istotą sporu jest wykładnia art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1326), dalej jako "uogrl." Zgodnie z tym przepisem, na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną.
Z powyższego przepisu wynika, że przesłanki umorzenia w nim wskazane muszą wystąpić łącznie. Jednakże nawet spełnienie wymienionych w powyższym przepisie przesłanek nie obliguje organu do umorzenia opłaty, albowiem decyzja oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego, na co wskazuje użyty w omawianym przepisie zwrot "może". Nie jest on wyrażeniem kompetencji, czy uprawnienia, lecz nadaje decyzji organu charakter uznaniowy. W efekcie uwzględnienie wniosku o umorzenie jest uzależnione od oceny organu, dotyczącej celowości przyznania takiej ulgi w zapłacie należności publicznoprawnej, od wyważenia interesu indywidualnego i społecznego, o czym stanowi art. 7 K.p.a.
Skarżąca kasacyjnie Gmina podnosi, że art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wskazuje, aby dodatkowymi przesłankami umorzenia opłaty rocznej podlegającymi badaniu była zła sytuacja finansowa wnoszącego o umorzenie oraz, że strona powinna wykazać ważny interes, który uzasadniałby umorzenie opłaty. Jednakże skoro z omawianego przepisu wynika, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy, to swoboda tego uznania ograniczona jest przez zasady ogólne k.p.a., w tym obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W efekcie zatem uwzględnienie wniosku o umorzenie jest uzależnione od oceny organu, dotyczącej celowości przyznania takiej ulgi w zapłacie należności publicznoprawnej, od wyważenia interesu indywidualnego i społecznego, o czym stanowi art. 7 K.p.a.
Wobec tego należy stwierdzić, że podmiot ubiegający się o umorzenie stałej opłaty rocznej nie posiada uzasadnionej prawnie ekspektatywy wydania decyzji pozytywnej. Przepis art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie statuuje jako ustawowej zasady obowiązku umorzenia opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Na tle konstrukcji art. 12 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadą jest bowiem obowiązek wnoszenia opłat rocznych, a nie ich umarzanie. Zatem podstawowy w sprawie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego tj. art. 12 ust. 16 uogrl poprzez jego błędną wykładnię jest całkowicie nieuzasadniony. Zarzut ten opiera się na błędnym rozumieniu ww. przepisu. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 12 ust. 16 uogrl nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Organ jest zobowiązany zatem do racjonalnego wyważenia interesu skarżącego i interesu publicznego, wskazując z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Dochody ze stałych opłat, w świetle art. 22c uogrl, służą finansowaniu ochrony, rekultywacji i poprawie jakości gruntów rolnych oraz wypłacie odszkodowań. Osoba decydująca się na realizację inwestycji na gruntach objętych zgodą na wyłączenie musi mieć świadomość ponoszenia publicznych ciężarów z tego tytułu ( przykładowo wyroki NSA z 8 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2661/15; z 18 maja 2017 r., sygn. II OSK 2300/15; z 14 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 24/21).
W niniejszej sprawie organy administracyjne jako podstawę odmowy umorzenia Gminie N. opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wskazały na sytuację finansową skarżącej Gminy oraz dbałość o finanse publiczne. Podano, że sytuacja finansowa Gminy wskazuje na możliwość poniesienia opłaty bez większego uszczerbku dla budżetu Gminy. Okoliczności te nie są kwestionowane w skardze kasacyjnej. Zaznaczono, że podejmowane przez Gminę inwestycje nie są elementami nadzwyczajnymi, nieprzewidywalnymi i niezależnymi od Gminy, tym samym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania ulgi w spłacie należności. Podkreślono, że każdorazowo opłaty z tytułu uzyskanego zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej wiążą się z podjętą przez dany podmiot decyzją o realizacji inwestycji. Podmiot bowiem, który zdecydował się na realizację inwestycji na gruntach objętych zgodą na wyłączenie z produkcji rolniczej, powinien mieć świadomość ponoszenia publicznych ciężarów z tego tytułu.
Podkreślić należy, że zasadnie w sprawie wskazywano, iż fakt wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej i przeznaczenie na cele nierolnicze wiąże się ze stratą dla środowiska naturalnego, co rekompensować ma właśnie opłata za wyłączenie gruntów. Trafnie organy wskazały, że mowa jest tu o trwałym wyłączeniu, co wiąże się z nieodwracalnością szkody. Dlatego też umorzenie jest instytucją o charakterze wyjątkowym, gdyż zasadą jest płacenie podatków, o czym już wspomniano powyżej.
Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że organy w racjonalny sposób wyważyły interes skarżącej Gminy i interes publiczny. W toku postępowania administracyjnego skarżąca Gmina nie wskazała natomiast na żadną okoliczność indywidualnie z nią związaną, uzasadniającą umorzenie opłaty. Słusznie przyjęto, że realizacja budowy obiektów sportowych przy szkole podstawowej, utwardzanie terenu i budowa małej architektury nie jest okolicznością o charakterze wyjątkowym, uzasadniającym odstępstwo od zasady ponoszenia swoich zobowiązań. Teza ta nie świadczy o wprowadzeniu do w/w przepisu dodatkowej przesłanki, ale jest wyrazem akceptacji Sądu I instancji dla oceny, że interes indywidualny nie przeważa nad interesem społecznym. W interesie publicznym leży natomiast to, by środki pozyskane z opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej umożliwiały realizację celów określonych w art. 22c uogrl. Jak wskazał NSA w wyroku z 14 czerwca 2022 r. sygn. I OSK 24/21: "Wybór celu priorytetowego przy decyzji uznaniowej należy do organu, nie jest to przy tym cel społecznie podrzędny względem interesów związanych czy to z poprawą infrastruktury drogowej, czy zagospodarowaniem terenów miejskich. Przyjęcie prymatu tego interesu nie świadczy o wadliwym wyważeniu interesu indywidulanego i społecznego, albowiem ochrona gruntów rolnych i leśnych stanowi zadania ustawowo uregulowane, a ich istnienie ma znaczenie dla dobrostanu ogółu społeczeństwa i przyszłych pokoleń".
Wobec powyższego należy uznać, że nie nastąpiło w badanej sprawie przekroczenie granic uznania administracyjnego. Jak już była o tym mowa, ocena prawidłowości działań organu administracji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego odbywa się przez rozważenie w okolicznościach konkretnej sprawy wagi okoliczności wypełniających treścią klauzule generalne: interesu społecznego i słusznego interesu strony.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zostały także naruszone przepisy postępowania.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych należy wskazać, że przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., należy zauważyć, że przepis ten wskazuje zakres kognicji sądów administracyjnych. Nie odnosi się zaś do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 tej ustawy bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Takim natomiast powiązaniem nie może być wskazany w omawianym zarzucie art. 141 § 4 p.p.s.a. – powołany z kolei w kolejnym podpunkcie skargi kasacyjnej jako samodzielny zarzut.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego taki a nie inny stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego uznał, że zasadnie odmówiono skarżącej Gminie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika na czym konkretnie polegała wadliwa ocena stanu faktycznego przez Sąd I instancji.
Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powiązano z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnoszą się one odpowiednio do zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), sposobu prowadzenia przez organ postępowania dowodowego (art. 77 K.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest nieuzasadniony. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był bowiem wystarczający do wydania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. powiązano także z art. 151 p.p.s.a. i art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 81a § 1 K.p.a. Przepis art. 8 K.p.a. odnosi się do zasady zaufania do władzy publicznej, zaś art. 81a § 1 K.p.a. stanowi o zasadzie rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Celem art. 81a § 1 K.p.a. jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organ wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. W niniejszej natomiast sprawie nie mamy do czynienia z tego typu sytuacją. Orzekanie natomiast nie po myśli strony skarżącej nie stanowi o braku pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Słusznego interesu strony nie można bowiem utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie ogólnej zasady uwzględnienia słusznego interesu obywatela – w szczególności, jeżeli uwzględnienie tego interesu spowodowałoby podjęcie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego.
Wobec powyższego uznać należy, że w niniejszej sprawie nie naruszono prawa odmawiając Gminie N. umorzenia opłaty rocznej, co oznacza, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.