I OSK 1237/09

I OSK 1237/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-08-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Banasiewicz /przewodniczący/
Jolanta Rajewska /sprawozdawca/
Maria Werpachowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 606/08 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2009-05-06
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 42, 43, 44
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 606/08 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 606/08, uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r., [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.
Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływany jako k.p.a.), stwierdził, że odwołanie J. G. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] maja 2008 r., o zwolnieniu ze służby w Policji z dniem 15 maja 2008 r. zostało złożone po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że powyższym rozkazem [...], na podstawie art. 41 ust.1 pkt.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r o Policji, J. G. został zwolniony ze służby dniem 15 maja 2008 r. Komendant Miejski we Wrocławiu nadał przy tym swej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności oraz powołał się na fakt skazania policjanta prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego we W. za przestępstwo określone w art.231 § 1 k.k. i art.157 § 1 k.k. w zw. z art.11 § 2 k.k., co stanowi obligatoryjną przesłankę zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji.
Odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r. złożył J. G., kwestionując m.in. prawidłowość doręczenia omawianej decyzji oraz niezapewnienie mu udziału w postępowaniu w sprawie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Nadto dołączył dokumenty potwierdzające jego pobyt w szpitalu od 25 maja do 31 sierpnia 2008 r. oraz przedstawił zwolnienie lekarskie za okres od 22 maja do 31 sierpnia 2008 r.
Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, badając, czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu, zauważył przede wszystkim, że rozkaz personalny [...] zawierał prawidłowe pouczenie o terminie i trybie złożenia takiego środka zaskarżenia. Powyższa decyzja w dniu [...] maja 2008r. została wysłana listem poleconym na adres J. G., co wynika z druku potwierdzenia jej odbioru oraz wykazu przesyłek poleconych [...][...] Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu. Brak było możliwości przekazania rozkazu personalnego do rąk własnych adresata, dlatego korespondencja ta została doręczona za pośrednictwem poczty w trybie art. 44 k.p.a. W dniu [...] maja 2008r. zawiadomiono stronę o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym W. [...]. Na odwrocie druku potwierdzenia odbioru doręczyciel zakreślił punkt 2 lit. a informacji i wskazał placówkę pocztową, w której przesyłkę złożono. W związku z niepodjęciem przesyłki w terminie, doręczyciel w dniu [...] maja 2008r. wystawił powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki. Zgodnie zatem z treścią art. 44 k.p.a. omawiany rozkaz personalny został doręczony jego adresatowi w dniu [...] maja 2008 r. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania zaczął biec w dniu [...] maja 2008 r. i upłynął w dniu [...] czerwca 2008r, a w dniu [...] czerwca 2008 r. przedmiotowy rozkaz stał się ostateczny.
W związku z powyższym odwołanie J. G. z dnia [...] września 2008r, należy uznać za złożone po upływie terminu do jego wniesienia.
Oceny tej nie zmienia fakt, że omawiany rozkaz stronie wręczono do rąk własnych w dniu [...] września 2008 r. Późniejsze doręczenie w siedzibie Komendy Miejskiej Policji we Wrocławiu odpisu decyzji nie czyni doręczenia dokonanego w trybie art.44 kpa nieskutecznym. Skutek prawny doręczenia powstaje bowiem w terminie określonym w art. 44 k.p.a,. pomimo możliwości odebrania przesyłki po dacie doręczenia.
Zdaniem organu nie ma również znaczenia fakt poddania się przez J. G. leczeniu szpitalnemu w okresie od 25 kwietnia do 21 maja 2008 r. oraz pozostawanie na dalszym i ciągłym zwolnieniu lekarskim udzielonym przez lekarza psychiatrę do dnia 31 sierpnia 2008 r. Okoliczności te, wbrew twierdzeniom strony, nie oznaczają bowiem, że czynności wniesienia w dniu [...] września 2008r. odwołania została podjęta w terminie ustawowym. Należy również zwrócić uwagę, iż strona po ustaniu okoliczności "wyłączających świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli" nie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie określonym w art. 58 k.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. G., domagając się uchylenia powyższego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 42 § 2 i § 3, art. 44 oraz 57 k.p.a. oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 12 oraz 61 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi J. G. wskazał, że po ogłoszeniu wyroku skazującego go za przestępstwo umyślne z uwagi na stan zdrowia został skierowany do Szpitala Wojskowego we W. Tam leczenie trwało do 21 maja 2008r., a po tym okresie otrzymał zwolnienie lekarskie od lekarza psychiatry do 31 sierpnia 2008r. Ze szpitala odebrała go matka, która zawiozła go do jego domu pod Łodzią, gdzie przebywał do końca sierpnia 2008 r. W tym czasie utrzymywał jedynie kontakt z matką. Do Wrocławia przyjeżdżał sporadycznie, do lekarza. Zwolnienia lekarskie przekazywał żonie, która z kolei przesyłała je organowi Policji. W dniu 2 września 2008 r. odebrał przesyłkę, z której wynikało, że został zwolniony ze służby, a następnego dnia, tj. [...] września 2008 r. wręczono mu rozkaz o zwolnieniu ze służby i inne dokumenty. Od powyższej decyzji złożył odwołanie w dniu [...] września 2008 r., a dopiero w dniu [...] listopada 2008 r. otrzymał zaskarżone postanowienie.
J. G. stwierdził ponadto, że w okresie pobytu w szpitalu i korzystania ze zwolnienia lekarskiego nie został w żaden sposób poinformowany o wszczęciu postępowania, skutkach wyroku skazującego i o zwolnieniu ze służby w Policji. Dodał również, że w okresie od 25 kwietnia do 31 sierpnia 2008 r. miał inne poczucie rzeczywistości, ale nie uchylał się od odbioru korespondencji. O miejscu pobytu po wyjściu ze szpitala nikogo nie zawiadomił, bo uważa, że nie miał takiego obowiązku. W jego ocenie rozkaz o zwolnieniu go ze służby powinien być doręczony, w trybie art. 42 § 3 k.p.a., w szpitalu, gdyż zawiadomił przełożonego, że tam przebywa, wysyłając mu stosowną wiadomość SMS-ową z telefonu komórkowego.
Skarżący wskazał również, że z zawiadomień dotyczących przesyłki listownej poleconej wynika, że pierwsze awizo określało nr nadania [...] i datę pozostawienia w skrzynce pocztowej [...] kwietnia 2008 r. Zawiadomienie powtórne dotyczy przesyłki [...] i jest tam informacja, że dnia [...] maja 2008 r. pozostawiono list, który można odebrać do [...] maja 2008 r. W ocenie skarżącego niezrozumiała jest niezgodność dat, które widnieją na dokumentach wystawionych przez doręczyciela z Poczty Polskiej i dat, które przytacza Komendant Wojewódzki Policji. W pierwszym zawiadomieniu brak jest zresztą daty - terminu odbioru listu na poczcie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 606/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) uchylił postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2008 r.
Na początku swoich rozważań Sąd I instancji podał, że zasady doręczania stronie pism uregulowane są w kodeksie postępowania administracyjnego w artykułach od 42 do 44. Sąd, przytaczając treść powyższych przepisów, zauważył, że pierwszy z nich reguluje doręczenie pism w trybie zwykłym, a pozostałe - w trybie zastępczym. Stwierdził również, że z koperty, w której znajdował się rozkaz personalny z dnia [...] maja 2008 r. (k. 108 akt administracyjnych) wynika, że przesyłka polecona oznaczona była numerem [...] oraz, że pierwszego awiza dokonano w dniu [...] maja 2008 r., powtórnego zaś dnia [...] maja 2008 r. Na odwrocie zaznaczono, iż przesyłki nie doręczono w sposób określony w pkt 1 oraz że przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej, o czym umieszczono zawiadomienie -jak podkreślono - w skrzynce listowej. Ponadto listonosz zaznaczył, że przesyłki nie doręczono - brak możliwości doręczenia zastępczego.
Sąd I instancji wskazał również, że skarżący do skargi dołączył pozostawione przez listonosza awiza, w pierwszym z nich podano, że listonosz nie zastał osoby upoważnionej do odbioru przesyłki w dniu "15.04", numer nadania przesyłki [...]. Listonosz uzupełnił druk i wpisał, że przesyłkę można odebrać w placówce pocztowej w dniu dzisiejszym lub w dniach następnych w godz.15.05. (godzina wpisana przez listonosza). W końcowej części druku nabito pieczęć w godz. 9-19, licząc od dnia .- brak wpisu (k. 18; 58 akt sprawy). W drugim awizo (zawiadomienie powtórne ) podano, że w dniu [...] maja 2008 r. list polecony [...] (...) adresowany do G. J. (...) pozostawiono w placówce pocztowej (...). List polecony można odebrać w miejscu wyżej wymienionym w terminie do [...] maja 2008 r. - na końcu umieszczono datę [...] maja 2008 r. i podpis listonosza (k.19 akt).
Analizując powyższe dokumenty, zdaniem Sądu I instancji, należy w pierwszej kolejności podkreślić, że dotyczą one tej samej przesyłki - rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r., o czym świadczy wpisany na tych dokumentach numer nadania. Wprawdzie na pierwszym zawiadomieniu nie ma wpisanej na początku liczby 1, ale sposób jej wpisania na kopercie - w pewnej odległości od zasadniczego numeru- mógł być powodem nieumieszczenia go na zawiadomieniu. Trudno sobie zresztą wyobrazić, aby identyczne numery - bez początkowej liczby-dotyczyły innej przesyłki z daty wysłania w początkach maja 2008r.
Porównując te dowody, uznać należy, że inne informacje umieszczono na kopercie, a inne na zawiadomieniach. Koperta zawiera zapis o pierwszym zawiadomieniu w dniu [...] maja 2008r. i odbiorze drugiego awiza [...] maja 2008r. Pierwsze zawiadomienie o przesyłce, nie wiadomo, z jakiej jest daty, ale na pewno nie z dnia [...] kwietnia 2008r., jak to wpisano. Drugie zawiadomienie nosi datę [...] maja 2008r. (a nie [...] maja 2008r).
Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji uznał, że w tych okolicznościach powstają wątpliwości, co do faktycznej daty sporządzenia pisemnego zawiadomienia i drugiego awizowania, a ostatecznie terminu końcowego, w jakim powinna być odebrana korespondencja.
Sposób doręczenia zawiadomienia o przesyłce oprócz wyżej wymienionych wad narusza, w ocenie Sądu I instancji, także art. 44 § 2 k.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie o pozostawieniu pisma powinno zawierać informację o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia. Zawiadomienie zawiera informację, że może to nastąpić w terminie 7-14 dni, a ponadto nie wypełniono rubryki, w której należało wpisać datę, od której należy liczyć termin odbioru przesyłki. Zdaniem WSA we Wrocławiu, ten ostatni brak mógł mieć istotne znaczenie, wobec błędnego, wypełnienia informacji o próbie doręczenia przesyłki w dniu [...] kwietnia 2008 r. W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji uznał, że doręczenie rozkazu z dnia [...] maja 2008 r. było wadliwe, a co zatem idzie nieskuteczne.
Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż w tym postępowaniu nie rozstrzyga zasadności rozkazu personalnego z dnia [...] maja 2008 r. Zarzuty skargi dotyczące tej kwestii nie mogły być zatem przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając oraz domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku iprzekazania sprawy do ponownego rozpoznanie Sądowi I instancji.
Jako podstawę wniesienia skargi kasacyjnej jej autor wskazał naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez uwzględnienie skargi skarżącego w sytuacji, kiedy zaskarżone postanowienie organu nie naruszało prawa materialnego, a mianowicie art. 44 k.p.a., albowiem doręczenie było prawidłowe, a nadto Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku dokonał błędnej wykładni tego przepisu, pomijając jego wykładnię celowościową.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób przyjął, że wpisane przez listonosza w pierwszym awizie cyfry: "15.05" oznaczają godzinę, w której można odebrać przesyłkę, a nie datę. Takie założenie jest sprzeczne z zasadami doświadczenia życiowego i praktyką pocztową. Powyższe oznaczałoby, że poczta wyznacza czas odbioru przesyłki z dokładnością co do jednej minuty, a przecież czas urzędowania jest oznaczony w pełnych godzinach. Jedynym uzasadnionym wnioskiem, jaki można było wyciągnąć z treści tego awiza jest, to, że informacja ta stanowi o dacie a nie godzinie. Tym bardziej, że ta informacja nie jest wpisana w rubryce informującej o godzinach odbioru w poszczególnych dniach tygodnia. Zdaniem kasatora, również wskazana przez Sąd I instancji błędna informacja o 7-14 dniowym terminie odbioru przesyłki, zamiast o siedmiodniowym terminie jej odbioru, nie jest nieprawidłowością dyskwalifikującą to zawiadomienie. Z punktu widzenia formalnego informacja zawarta w tym zawiadomieniu jest rzeczywiście nieprawidłowa, ale nieprawidłowość polega na podaniu dłuższego terminu. Ta błędna informacja dyskwalifikowałaby to zawiadomienie tylko wtedy, gdyby adresat przyszedł na pocztę po upływie terminu siedmiodniowego a przed upływem dni 14 od dnia zawiadomienia i nie odebrałby przesyłki z powodu zwrócenia jej przez pocztę nadawcy po siedmiu dniach. Taki stan nie miał miejsca w sprawie, a adresat (skarżący) nawet nie twierdził, że będąc w posiadaniu awiza kiedykolwiek próbował odebrać przesyłkę na poczcie, bądź on sam próbował ustalić, skąd ta przesyłka pochodziła i czego mogła dotyczyć.
W dalszej części skargi kasacyjnej, kasator stwierdził, że zaskarżony wyrok dotyczył sprawy, w której organ Policji rozwiązał ze skarżącym stosunek służbowy, na podstawie obligatoryjnej podstawy zwolnienia ze służby w Policji, a mianowicie z powodu popełnienia przestępstw z art. 231 § 1 k.k. i z art. 157 § 1 k.k. w zbiegu z art. 11 § 2 k.k. Skarżący miał świadomość skutków prawnych skazania go za te przestępstwa oraz tego, że nieuchronnie czeka go obligatoryjne zwolnienie ze służby w Policji. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu całokształt zdarzeń świadczy o tym, że skarżący próbował uniknąć skutecznego doręczenia mu rozkazu o zwolnieniu ze służby i przez to opóźnić -jak można najdłużej- zwolnienie ze służby. J. G. mimo upływu ponad roku posiadał awiza przesyłki, okazał je w sądzie na rozprawie. Sam podał, że w okresie zwolnienia lekarskiego przyjeżdżał do Wrocławia do lekarza, a poprzez żonę przekazywał zwolnienia lekarskie. To wskazuje na to, że utrzymywał kontakt z domem i pozostawał w stanie, który pozwalał na ocenę przez niego jego sytuacji życiowej i zawodowej. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu, wyjazd strony z Wrocławia miał spowodować brak możliwości doręczenia mu rozkazu o zwolnieniu ze służby. Nie jest dzisiaj do stwierdzenia, czy w tym czasie nie odbierał innej korespondencji. Jednakże trzeba wziąć pod uwagę to, że musiał mieć świadomość zwolnienia go ze służby, chociażby tylko z tego powodu, że od [...] lipca 2008 r. nie otrzymywał uposażenia, które jest płatne z góry. Mógł zatem domyślać się czego dotyczą awiza przesyłki poleconej.
W tych okolicznościach sprawy, zdaniem organu odwoławczego, Sąd I instancji powinien wyważyć racje pomiędzy literalnym brzmieniem przepisu a funkcją, która przepis ten, w szerokim jej kontekście, ma do spełnienia,. W konsekwencji Sąd I instancji nie rozważył czy nie doszło do udzielenia nadmiernej ochrony prawnej skarżącemu, który unikał doręczenia mu rozkazu o zwolnieniu ze służby, chcąc uniknąć nieuchronnych skutków skazania za przestępstwo na trwanie stosunku służbowego.
W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji nie można uznać by uchylone przez Sąd postanowienie zostało wydane z naruszeniem art.44 § 2 kpa, z zatem brak było podstaw do zastosowania przepisu art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. Zastosowanie tego przepisu doprowadziło do uwzględnienia skargi, mimo braku ku temu podstaw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. G. wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasady określone w art.44 kpa muszą być stosowane ściśle i naruszenie procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można powoływać się na domniemanie doręczenia. Zauważył również, że Komendant Miejski Policji we Wrocławiu pomimo zastosowania doręczenia zastępczego, usiłował później doręczyć omawiany rozkaz za pośrednictwem funkcjonariusza Policji, co wskazuje, że uznał, iż decyzja nie została doręczona za pośrednictwem poczty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W postępowaniu kasacyjnym uregulowanym w Dziale IV ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 tej ustawy Sąd ten rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Jeżeli nie występuje nieważność postępowania sądowego w ujęciu § 2 art.183 P.p.s.a., to Sąd II instancji bada sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę.
Zarzuty kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie i wyczerpująco. Należy w nich wskazać wszystkie przepisy, które miały być złamane zaskarżonym wyrokiem. Niedopuszczalna jest wykładnia nie tylko zakresu, ale i kierunku zaskarżenia. NSA nie jest ponadto uprawniony do zastępowania strony oraz do uzupełniania czy modyfikowania za nią podstaw kasacyjnych.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ przyjął nieprawidłową konstrukcję podstawy kasacyjnej. Błędnie bowiem zakwalifikował wskazane przez siebie przepisy do norm prawa materialnego, mimo ich oczywiście procesowego charakteru w rozumieniu art.174 pkt.2 P.p.s.a. Ponadto wymienione przepisy poprzedził zwrotem " w szczególności". Taki zabieg, dość często spotykany w praktyce adwokacko-radcowskiej, jest nieskuteczny. NSA zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów wprost powołanych w skardze kasacyjniej. Nie mógł natomiast domniemywać intencji kasatora i samodzielnie ustalać złamanie, jakich jeszcze norm zamierzał on wytknąć Sądowi i instancji.
Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew odmiennym zapatrywaniom kasatora Sądowi i instancji nie można przede wszystkim zarzucić błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 44 kpa, chociaż motywy zaskarżonego wyroku w tym zakresie mogą być uzupełnione.
Zauważyć zatem trzeba, że umieszczone w kodeksie postępowania administracyjnego przepisy regulujące tryb i zasady doręczeń oparte są na zasadzie oficjalności i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Z zasady oficjalności wynika zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków, które modyfikują podstawowe reguły rządzące doręczeniami. W świetle przepisów kpa niewątpliwie regułą jest, że doręczenie pism osobie fizycznej powinno następować do rąk własnych adresata. Od reguły tej przewidziano wyjątki, dopuszczając możliwość tzw. doręczenia zastępczego. U podstaw wprowadzenia takich rozwiązań niewątpliwie leżały względy celowościowe. Chodziło mianowicie o usprawnienie przebiegu postępowania, a więc by negatywne stanowisko adresata nie unicestwiało biegu całego postępowania. Celowościowa natura doręczenia zastępczego- z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji- musi jednak prowadzić do ostrożnego i bardzo ścisłego rozumienia sensu tej regulacji oraz jej ścisłego stosowania. Wbrew zatem stanowisku kasatora, nawet w przypadku złej woli adresata oraz podejmowania działań mających utrudnić doręczenie mu przesyłki, nie ma jakichkolwiek podstaw do odstąpienia od określonych wymogów doręczenia zastępczego. Nie ma w tym zakresie także żadnego znaczenia charakter i przedmiot pisma, jakie ma być doręczone. W konsekwencji odwoływanie się przez autora skargi kasacyjnej do obligatoryjnej podstawy zwolnienia J. G. z służby w Policji także i z tego powodu jest chybione. Przy ocenie czy odwołujący zachował termin do wniesienia odwołania, konieczne jest zbadanie prawidłowości i daty doręczenia decyzji, gdyż jest to niezbędne dla ustalenia czy i od kiedy rozpoczął bieg terminu do dokonania powołanej czynności procesowej. Poza rozważaniami pozostają natomiast kwestie merytoryczne dotyczące zaskarżonej decyzji.
W orzecznictwie i literaturze prawniczej zwraca się ponadto uwagę na to, że doręczenie zastępcze składa się z kilku czynności i ścisłe udokumentowanie przeprowadzenia wszystkich tych czynności jest konieczne dla stwierdzenia skuteczność takiego doręczenia. Ugruntowany jest zatem pogląd, że jedynie doręczenie spełniające łącznie sprecyzowane przez ustawodawcę warunki wywołuje skutki prawne. Błędne doręczenie oznacza bezskuteczność takiej czynności.
W przypadku doręczenia w trybie art.44 kpa po pierwsze musi zachodzić niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art.42 i art. 43 kpa. Po drugie pismo, które w powyższy sposób nie mogło być doręczone, musi być bezwarunkowo na okres 14 dni złożone w placówce pocztowej lub urzędzie gminy. Przesłanka trzecia sprowadza się do dwukrotnego zawiadomienia adresata o złożeniu pisma w urzędzie, wraz z informacją o możliwości i terminie jej odbioru. Ostatnim warunkiem koniecznym dla stwierdzenia, że doręczenie zostało dokonane jest albo odebranie w terminie złożonego w urzędzie pisma przez adresata, albo upływ ustalonego czasu.
W niniejszej sprawie z akt administracyjnych wynika, że rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] maja 2008 r. został wysłany na adres J. G. w dniu [...] maja 2008 r., po czym złożono go na okres 14 dni we właściwym urzędzie pocztowym, co potwierdzają adnotacje na kopercie, w której omawiana decyzja została przesłana. Powyższe okoliczności, jak trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku, nie pozwalają jednak na przyjęcie fikcji doręczenia zastępczego. W sprawie nie można bowiem uznać, że J. G. prawidłowo poinformowano o awizowaniu skierowanej do niego przesyłki. Pierwsze zawiadomienie dotyczy bowiem przesyłki [...], której próbę doręczenia doręczyciel miał podjąć w dniu "15 kwietnia". Natomiast zawiadomienie powtórne odnosi się do przesyłki [...] złożonej w placówce pocztowej w dniu [...] maja 2008 r. Przy takiej rozbieżności dat i wskazanych numerów zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy w ogóle można mówić o dwukrotnym dopełnieniu wymogu przewidzianego w art. 44 § 2 kpa. Istotne również jest to, że w pierwszym awizo zaznaczono, że korespondencję można odebrać w terminie 14 zamiast wymaganych 7 dni, a ponadto w ogóle nie wskazano, kiedy upływa termin odbioru awizowanej przesyłki. Brak takich informacji nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza wobec określonej w pierwszym zawiadomieniu daty doręczenia przesyłki, czyli "15.04" oraz adnotacji "15.05" dokonanej po słowach "informujemy, że przesyłkę można odebrać w placówce pocztowej.... w dniu dzisiejszym po godzinie". Ten ostatni zapis zgodnie z dosłownym brzmieniem może oznaczać, jak wskazuje Sąd I instancji, godzinę, po której najwcześniej można odebrać przesyłkę, albo nie można wykluczyć -jak to sugerował pełnomocnik organu na rozprawie przed WSA we Wrocławiu- że w istocie chodziło o faktyczną datę złożenia pisma w urzędzie. W tej sytuacji Sąd i instancji zasadnie zakwestionował skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art.44 kpa. Wątpliwości czy takie doręczenie może być uznane za dokonane miał zresztą sam Komendant Miejski Policji we Wrocławiu, gdyż w czerwcu 2008 r. podejmował próby doręczenia omawianego rozkazu za pośrednictwem funkcjonariusza Policji.
Zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu, w okolicznościach niniejszej sprawy, ocenić zatem należy za niezasadne. W konsekwencji usprawiedliwionych podstaw nie ma również wytyk złamania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. WSA we Wrocławiu trafnie bowiem zaskarżonym wyrokiem uchylił. na tej podstawie kontrolowane przezeń postanowienie, gdyż zostało ono wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 44 kpa.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.