I OSK 1236/05

I OSK 1236/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-11-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 221/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-09-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Wojciech Chróścielewski (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 12 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 221/05 w sprawie ze skargi Z. E. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o reformie rolnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2005 r., IV SA/Wa 221/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, wydane w przedmiocie podpadania nieruchomości ziemskiej pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...], w której stwierdzono, że nieruchomość ziemska Ł., położona w gminie [...], o pow. 276,1312 ha, zapisana w dacie przejęcia na własność Państwa w księdze gruntowej Ł. tom III karta 94 - podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda stwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem, z mocy samego prawa na własność Państwa przeszły nieruchomości ziemskie stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej bądź 50 ha użytków rolnych, przy czym na terenach województw poznańskiego pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych. W ocenie Wojewody zebrana dokumentacja pozwoliła na przyjęcie, że wskazana norma obszarowa została zachowana, co automatycznie skutkowało przejęciem w trybie powołanego dekretu przedmiotowego majątku.
Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Podkreślił, iż istotnie powierzchnia majątku Ł. zarówno w dokumentach, jak i wnioskach strony określana jest odmiennie, jednakże w oparciu o przytoczone w decyzji Wojewody materiały archiwalne przyjął, iż wbrew twierdzeniu spadkobierczyni byłej właścicielki wynosiła ona 276,1312 ha, a unormowania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej ograniczyły kognicję organów administracji publicznej wyłącznie do orzekania o zaistnieniu przesłanek z art. 2 ust. 1 lit. e, a więc stwierdzenia czy z uwagi na obszar majątku ziemskiego podlegał on działaniu tego dekretu. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skoro powierzchnia przedmiotowego majątku przekraczała 100 ha, to podlegał on przepisom tego dekretu, co prawidłowo wywiódł organ I instancji.
Pełnomocnik skarżącej Z. E., córki byłych właścicieli przedmiotowego majątku i jedynej ich spadkobierczyni zarówno w odwołaniu, jak i wniesionej skardze przedstawił tożsame zarzuty. Zarzucił im m.in.: naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez uznanie, że cała powierzchnia tej nieruchomości, wpisanej do księgi gruntowej Ł. tom III karta 130, prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...], miała charakter nieruchomości ziemskiej, podczas gdy w skład tej nieruchomości wchodzi gorzelnia, zabudowania dworskie i park dworski, plaża, kąpielisko, stawy, las i nieużytki, niemające ze względu na rodzaj gruntu charakteru nieruchomości ziemskiej; naruszenie art. 1 ust. 2 powołanego dekretu, poprzez uznanie, że wszystkie działki wchodzące w skład wymienionych nieruchomości zostały przeznaczone na normatywne cele reformy rolnej, podczas gdy na takie cele nie mogły zostać przeznaczone z istoty swej wymienione wyżej grunty, niemające charakteru gruntów rolnych, a ponadto nie zostały przeznaczone grunty pozostałe po parcelacji i przekazane do Państwowego Funduszu Ziemi; naruszenie art. 28 i art. 61 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu właścicieli, użytkowników i dzierżawców działek, których dotyczy postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając decyzje organów obu instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej podniesionych. Obie zaskarżone decyzje wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił, iż mimo, że początkowo skarżąca Z. E. oczekiwała od Wojewody [...] wydania decyzji w przedmiocie niepodlegania pod działanie dekretu o reformie rolnej całego majątku należącego do jej matki H. E., to jednak przed wydaniem rozstrzygnięcia w tej sprawie przez organ I instancji zmieniła treść swego żądania i oczekiwała wydania przez Wojewodę kolejnych decyzji odnoszących się do poszczególnych działek, wchodzących w skład przedmiotowego majątku. Tak więc Wojewoda nie był uprawniony do dowolnej interpretacji tego żądania. W razie powzięcia wątpliwości w tym zakresie, powinien on wezwać skarżącą do złożenia wyjaśnień i w razie ustalenia, że domaga się ona wydania rozstrzygnięć w przedmiocie niewchodzenia poszczególnych nieruchomości w skład majątku ziemskiego, podlegającego działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - uznać, iż jest to żądanie rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanych we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. O przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie brak wzmianki w aktach sprawy. Jak wskazał Sąd, zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy "dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, który statuował przejście na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w § 5 rozporządzenia posługuje się zwrotem orzekania "w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten stanowi podstawę do rozstrzygnięcia również o tym, czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno gospodarcze przeznaczenie. Jednakże zestawienie treści tego uregulowania z § 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w § 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaką ona łącznie obejmuje. Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt lit. e dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Przepis § 6 podobnie jak i § 5 rozporządzenia posługuje się określeniem "dana nieruchomość", a zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. e dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie "dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu, z uwagi na jej areał gruntów. Sąd uznał, że przewidziana w § 5 wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych. Zdaniem Sądu, jeśliby przyjąć, że złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że wymienione w nim nieruchomości nie wchodziły w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i z tego względu nie mogły być przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu, mielibyśmy do czynienia z żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także, jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. W ocenie Sądu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ze złożonych przez pełnomocnika skarżącej wypisów z ewidencji gruntów, wprawdzie już nieaktualnych, bo z października 2003 r. wynika, że przejęta nieruchomość znajduje się we władaniu szeregu osób fizycznych, a także Gminy [...], Gminnej Spółdzielni "S." w [...]u, które to podmioty nie uczestniczyły w tym postępowaniu, a także Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w [...], której doręczono wyłącznie decyzję organu I instancji. Nie są to z pewnością wszyscy aktualni właściciele nieruchomości powstałych w wyniku rozparcelowania nieruchomości ziemskiej Ł.. Organy orzekające w sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a. nie ustaliły wszystkich stron postępowania i nie zawiadomiły ich o jego wszczęciu. Nadto z naruszeniem, określonej w art. 10 k.p.a. zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, organy obu instancji nie zapewniły tym stronom udziału w każdym stadium postępowania. Należy podkreślić, że zarówno skarżąca, jak i następnie jej pełnomocnik domagali się zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, jednak organy nie uwzględniły ich stanowiska. Sąd wskazał ponadto, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu orzekającego będzie ustalenie jaką treść w istocie miało żądanie skarżącej, czy odnosiło się do przejętego majątku jako całości, czy też do poszczególnych jego części oraz odniesienie się - w razie przyjęcia, że żądanie to dotyczyło przejętego majątku jako całości - do wszystkich zarzutów postawionych przez pełnomocnika.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Z. E., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zarzucił temu wyrokowi błędną wykładnię:
a) art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, (zwanego dalej dekretem), poprzez uznanie, że o przejęciu całej ogólnej powierzchni danej nieruchomości przez Skarb Państwa na własność w trybie tego przepisu decydowała okoliczność, że jej ogólna powierzchnia była wyższa od wielkości wymienionych w tym przepisie i wówczas przejęciu w trybie tego przepisu podlegały również, obok gruntów rolnych, także inne użytki i nieużytki tej nieruchomości, niebędące gruntem rolnym, wchodzące w skład tej nieruchomości,
b) § 5 ust. 1 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 nr 10,poz. 51), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez uznanie, że postępowanie administracyjne określone w tych przepisach ogranicza się do ustalenia, czy powierzchnia ogólna danej nieruchomości przekracza wielkości określone w art. 2 ust. 1 lit e) wymienionego wyżej dekretu, jako przesłanki podpadania pod ten dekret całej ogólnej powierzchni nieruchomości, w skład, której wchodzą grunty rolne, bez względu na występowanie i rodzaj innych użytków i nieużytków, niebędących gruntem rolnym, wchodzących w skład tej nieruchomości i pomimo, że w powołanym § 6 rozporządzenia mowa jest o ustaleniu powierzchni "poszczególnych użytków każdego rodzaju" wchodzących w skład danej nieruchomości, a nie tylko jej ogólnej powierzchni,
c) art. 2 ust. 1 dekretu oraz § 5 i § 6 rozporządzenia, poprzez utożsamienie pojęcia "nieruchomość ziemska" użytego w art. 2 ust. 1 dekretu, oraz określenia "dana nieruchomość" użytego w § 5 i § 6 rozporządzenia z określeniem "majątek ziemski",
d) art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu, poprzez uznanie, że nieruchomość ziemska oznacza ogólną powierzchnię nieruchomości, o jakiej mowa w tym przepisie,
e) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez utożsamienie występujących w tym przepisie określeń "rozmiar łączny" i "powierzchnia ogólna",
f) § 6 powołanego rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że użyte w tym przepisie określenie "dana nieruchomość" oznacza wyłącznie "nieruchomość ziemską",
g) § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia, poprzez uznanie, że występujące w tych przepisach określenie "dana nieruchomość" oznacza wyłącznie całą nieruchomość, czyli ogólną powierzchnię nieruchomości,
h) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, poprzez uznanie, że normy powierzchniowe określone w tym przepisie odnoszą się do powierzchni ogólnej nieruchomości, podczas, gdy z przepisu tego wyraźnie wynika, że normy powierzchniowe nie odnoszą się do powierzchni ogólnej nieruchomości, lecz do rozmiaru łącznego nieruchomości ziemskich, czyli gruntów rolnych,
i) art. 2 ust. 1 lit e) w zw. z art. 2 ust. 1 in principio i art. 1 ust. 2 dekretu, poprzez uznanie, że dla przejęcia całej ogólnej powierzchni nieruchomości przez Skarb Państwa na własność nie miało znaczenia, czy jest ona w całości przeznaczona na cele reformy rolnej, lecz to, czy jej ogólna powierzchnia przekracza wielkości określone w art. 2 ust.1 lit. e) dekretu.
Ponadto pełnomocnik skarżącej zarzucił wyrokowi Sadu I instancji niewłaściwe zastosowanie:
j) art. 2 ust. 1 lit e) powołanego dekretu, a także § 5 ust. 1 oraz § 6 wymienionego rozporządzenia, poprzez uznanie, że cała ogólna powierzchnia nieruchomości, należącej do matki skarżącej, H. E., podpada pod dekret o reformie rolnej ze względu na ogólną powierzchnię tej nieruchomości, pomimo, że w skład tej nieruchomości wchodziły grunty, niebędące gruntem rolnym, oraz pomimo, że w znaczącej części nie została ona przeznaczona na normatywne cele reformy rolnej, przy jednoczesnym przeciwnym uznaniu, że część tej nieruchomości może nie podpadać pod dekret o reformie rolnej, do stwierdzenia czego właściwy ma być wyłącznie sąd cywilny,
k) § 6 rozporządzenia, poprzez uznanie, że postępowanie określone w tym przepisie może dotyczyć wyłącznie całej przejętej nieruchomości, a nie może dotyczyć jej części
Ponadto pełnomocnik zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, to jest:
l) art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nie rozpatrzenie w granicach rozpatrywania sprawy zarzutu skarżącej, zgłoszonego na rozprawie, poprzedzającej wydanie wyroku, że cała nieruchomość w Ł. nie podpadała pod dekret o reformie rolnej z uwagi na to, że na cele reformy rolnej przeznaczono mniej niż 100 ha z tej nieruchomości,
m) art. 106 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepotraktowanie powyższego zarzutu jako żądania strony skarżącej, w rozumieniu tego przepisu, uznania przez Sąd naruszenia przez organ I instancji art. 2 ust. 1 lit. e) wymienionego dekretu, poprzez uznanie, że nieruchomość w Ł. podpada pod ten dekret, pomimo że na cele reformy rolnej zostało przeznaczonych mniej niż 100 ha gruntów tej nieruchomości,
n) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku powyższego zarzutu strony skarżącej, oraz poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania bez uwzględnienia zgłoszenia przez skarżącą tego zarzutu.
Uchybienia powyższym przepisom postępowania, miały w ocenie skarżącej, istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd we wskazaniach co do dalszego postępowania, polecił ustalić, jaką treść w istocie miało żądanie skarżącej, czy odnosiło się do przejętego majątku jako całości, czy też do poszczególnych jego części - podczas gdy strona skarżąca wyraźnie na rozprawie stwierdziła, że jej żądanie odnosi się do przejętego majątku jako całości.
Ponadto pełnomocnik zarzucił
o) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nierozstrzygnięcie zarzutów skargi, poza jednym, dotyczącym niezawiadomienia o postępowaniu administracyjnym wszystkich jego stron, i pozostawienie tych zarzutów do rozstrzygnięcia organowi orzekającemu, bez wskazań co do dalszego postępowania w zakresie tych zarzutów i bez podania podstawy prawnej ich rozstrzygnięcia, czy też pozostawienia bez rozstrzygnięcia.
Uchybienie temu przepisowi postępowania w powyższym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażający się tym, że Sąd nie sformułował wskazań co dalszego postępowania w zakresie tych zarzutów, a jedynie zobowiązał organ orzekający do ich rozpatrzenia, pozostawiając mu swobodę w tym zakresie, przez co nie jest wiadome, czy i w jaki sposób zarzuty skargi mają wpływać na dalszy tok postępowania.
Ponadto pełnomocnik zarzucił
p) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zalecenie we wskazaniach, co do dalszego postępowania, aby organ orzekający ustalił, czy żądanie strony odnosi się do poszczególnych części nieruchomości, czy do całości nieruchomości i uzależnienie od tego ustalenia rozstrzygnięcia przez organ orzekający zarzutów skargi, podczas gdy kwestia zakresu wniosku strony nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi, oraz pomimo tego, że z akt sprawy i ze skargi wyraźnie wynika, że wniosek strony dotyczył części nieruchomości, który pełnomocnik skarżącej zmodyfikował na rozprawie odnosząc go do całej nieruchomości, ze względu na to, że na cele reformy rolnej przeznaczono mniej niż 100 ha z tej nieruchomości.
Uchybienie temu przepisowi postępowania w powyższym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ niewłaściwe i błędne wskazania co do dalszego postępowania mają istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że niewłaściwie ukierunkowują dalszy tok postępowania. Ponadto błędne wskazania w niniejszej sprawie mają istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że ich konsekwencją jest nierozstrzygnięcie merytoryczne przez Sąd zarzutów skargi.
Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pogląd Sądu jest niezgodny z tezą zawartą w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego dnia 19 września 1990 r. (W 3/89, OTK 1990/1/260). Poza tym ani art. 2 ust. 1 dekretu, ani § 5 i § 6 wymienionego rozporządzenia nie posługują się pojęciem "majątek ziemski". Termin "majątek ziemski" występuje w innych przepisach rozporządzenia dla zaznaczenia, że w jego skład wchodzi również inwentarz i aktywa, ale nie grunty niebędące gruntem rolnym, np. § 10 rozporządzenia stanowi, że przejęcie majątków odbywa się przez protokolarny spis objętych nieruchomości wraz z inwentarzem, natomiast § 8, że majątki przejmuje się wraz ze wszelkimi aktywami. Rozszerzenie pojęcia "majątek ziemski" o grunty niebędące gruntami rolnymi jest niezgodne z art. 2 ust. 1 dekretu oraz § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego do niego.
Uznano, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jego konsekwencją dla właścicieli nieruchomości, w skład, których wchodziły grunty rolne o powierzchni przekraczającej normy określone w art. 2 ust. 1 lit. e. dekretu i grunty niebędące gruntem rolnym, byłoby bowiem skuteczne pozbawienie ich własności całych nieruchomości Zdaniem skarżącej jedynie słuszna i logiczna jest dotychczasowa linia orzecznictwa, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zakwestionował, iż z mocy prawa na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej przechodziły na własność Skarbu Państwa wyłącznie grunty będące nieruchomością ziemską czyli grunty rolne przeznaczone na cele reformy rolnej, nadające się do wykorzystania w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, iż Skarb Państwa z mocy prawa przejmował wszystkie grunty danej nieruchomości, a korygowanie ewentualnych błędów mogło odbywać się tylko na drodze cywilnej. Byłoby to bezprecedensowe rozwiązanie legislacyjne, z pogwałceniem praw właścicieli nieruchomości.
Niesłusznie WSA twierdzi, iż rozstrzyganie sporów o prawa rzeczowe do nieruchomości może odbywać się tylko w drodze procesu cywilnego. Przykładem tego, iż kwestia ta może być również przedmiotem postępowania administracyjnego jest art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stanowią, że starosta rozstrzyga decyzją żądania byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości o ich zwrot w związku z niewykorzystaniem ich na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu.
Decyzja o niepodpadaniu nieruchomości pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej daje stronie szersze spektrum możliwości działania, niż postępowania sądowe, wspomniane w uzasadnieniu wyroku WSA. Przede wszystkim, z uwagi na upływ czasu, strona może nie być zainteresowana tym, aby domagać się wpisania siebie do księgi wieczystej jako właściciela w powództwie o uzgodnienie księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, czy też domagać się wydania nieruchomości w powództwie windykacyjnym. Decyzja o niepodpadaniu nieruchomości lub jej części pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi przesłankę do wytoczenia tego rodzaju powództw, z której strona może nie skorzystać, lecz zażądać z powołaniem się na tę decyzję odszkodowania od Skarbu Państwa za bezprawne przejęcie i rozdysponowanie działkami wchodzącymi w skład nieruchomości. Poza tym, w przypadku działek, których własnością Skarb Państwa rozdysponował, strona nie mogłaby wystąpić z powództwem windykacyjnym lub o uzgodnienie treści księgi wieczystej, bowiem ich nabywcy mogliby bronić się zarzutem, że nabyli je w dobrej wierze od Skarbu Państwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom stawianym takiej skardze przez art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a.).
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się nie do kwestionowania trafności podjętego w sprawie wyroku Sądu I instancji uchylającego przecież decyzje organów obu instancji, ale do podważania motywów, które legły u podstaw tego wyroku i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej.
W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006, I OPS 2/ 06 przyjęto, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz.U. nr 10, poz. 51 ze zm.) daje podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy zespół pałacowo-parkowy wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. W uzasadnieniu tej uchwały uznano m.in., że rozporządzenie wykonawcze do dekretu nie może być interpretowane ani sprzecznie z dekretem, ani w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu. Z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w "art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu". Sąd uznał, że punkty a-c nie budzą wątpliwości, iż chodzi w nich o grunty rolne przeznaczone na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych, wątpliwości budzą jednak dwa następne punkty, jednak chodzi w nich o zarezerwowanie "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowanie "odpowiednich obiektów". To że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale z dnia 19 września 1990 r. W.3/99 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), która zachowuje soją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej przyjęto, iż pod pojęciem "nieruchomość ziemska" używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Sądu uznał, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w przepisie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Takie rozumienie tego przepisu określa jednocześnie zakres przedmiotowy orzekania przez organy administracji na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podzielając przedstawione przez powiększony skład Sądu poglądy prawne, uważa, że mają one zastosowanie nie tylko w odniesieniu do zespołów pałacowo-parkowych, ale do wszystkich nieruchomości o charakterze nierolniczym, takich jak np. w rozpoznawanej sprawie gorzelnia, zabudowania dworskie i park dworski, plaża, kąpielisko czy też las. Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego do dekretu jest więc ustalenie, czy dana nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że organy administracji muszą ustalić, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomość ziemskie o charakterze rolniczym oraz nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (por. np. wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., IV SA 2582/98, "Rejent" 2001, nr 12, s. 124, wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 20).
Wbrew więc stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku, obowiązkiem organów administracji było nie tylko zbadanie czy cała nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. l lit. e dekretu z uwagi na łączną wielkość jej areału, w tym użytków rolnych, ale także ustalenie czy pod dyspozycję tego przepisu podpadały wymienione przez skarżącą nieruchomości, niemające, jej zdaniem, charakteru rolniczego i niezwiązane funkcjonalnie z nieruchomością ziemską.
Uznać więc trzeba trafność podniesionych w skardze kasacyjnej zrzutów naruszenia prawa materialnego – art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1955 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zaskarżonym wyrokiem jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje organów obu instancji, ze względu na pominięcie w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów będących stronami tego postępowania, a także nieustalenie istoty żądania strony – czy dotyczyło ono niepodlegania pod przepisy dekretu całej nieruchomości ziemskiej, czy też wyłączenia spod jego przepisów niektórych składników tej nieruchomości - gorzelnia, zabudowania dworskie i park dworski, plaża, kąpielisko, stawy, las i nieużytki. W tej sytuacji przyjąć trzeba, że skoro w konsekwencji zaskarżonego wyroku organy administracji jeszcze raz muszą rozpoznać sprawę to zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie zgłoszonego na rozprawie zarzutu, że cała nieruchomość nie podpada pod przepisy dekretu. Rolą sądów administracyjnych jest bowiem kontrola legalności zaskarżonych do niego aktów lub czynności organów administracji publicznej. To nie Sąd, a organ administracji ma rozstrzygać sprawę administracyjną i orzec czy nieruchomość podlegała czy też nie pod przepisy dekretu. Ze względu na nietrafność tego zarzutu nie można uznać także zasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 2 p.p.s.a. bowiem ustalenie czy nieruchomość ziemska przekraczała swym obszarem 100 ha nie leży w kompetencjach sądu, a organów administracji.
Konsekwencją przyjętego przez Sąd I instancji poglądu, iż organy administracji mogły badać wyłącznie czy nieruchomość ziemska jako całość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt lit. e dekretu, z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski jest to, że za trafne uznać należy także zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane pod literami n – p skargi kasacyjnej.
Jednak, skoro wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.