I OSK 1235/22

I OSK 1235/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Bk 45/22 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2022-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 26 maja 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 45/22 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i orzeczenia o uiszczeniu opłaty z tytułu tego przekształcenia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu skargi S. J. (Skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (Kolegium) z [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i orzeczenia o uiszczeniu opłaty z tytułu tego przekształcenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza R. (Burmistrz) z [...] listopada 2021 r. i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy :
Skarżący złożył wniosek o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego działki o nr ewidencyjnym [...] o powierzchni 0,0650 ha, położonej w obrębie miasta R. przy ul. S., stanowiącej własność Gminy i Miasta R., będącej w jego wieczystym użytkowaniu, dla której Sąd Rejonowy w G. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], w prawo własności.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. Burmistrz przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki w prawo własności oraz zobowiązał Skarżącego do uiszczenia opłaty w kwocie 18.449 złotych.
W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, że za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314, dalej "ustawa z 2005 r.") wnioskodawca zobowiązany jest do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty, która ustalona została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i z którego wynikało, że wartość prawa własności nieruchomości wynosi: 59.475,00 zł, zaś wartość prawa użytkowania wieczystego wynosi 41.026,00 zł. Należna zatem opłata stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości a wartością prawa użytkowania wieczystego i wynosi 18.449,00 zł. Podkreślił, że Rada Miejska w R. nie udzieliła bonifikaty, gdyż po analizie wniosku Burmistrza zdecydowała o uchyleniu uchwały przyznającej bonifikaty. Rada uważała, że w interesie społecznym nie jest celowym udzielanie bonifikat, które prowadziły by do uszczuplenia budżetu gminy poprzez wnoszenie "symbolicznych - niewielkich" opłat.
Wydanie decyzji poprzedzone zostało zawieszeniem postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. do czasu zweryfikowania operatu szacunkowego.
W okresie zawieszenia postępowania Rada Miejska uchwałą z [...] września 2021 r. Nr [...] uchyliła obowiązującą do tego czasu swoją uchwałę z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. P. z dnia [...] kwietnia 2013, poz. [...]) o bonifikacie w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Uchwała ta została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. P. z dnia [...] października 2021, poz. [...] i weszła w życie [...] października 2021 r.
Rzeczoznawca zweryfikował operat szacunkowy i ustalił nową wartość prawa użytkowania wieczystego na dzień [...] października 2021 na kwotę 41.026 złotych. W wyniku ponownej wyceny wartość prawa użytkowania wieczystego nieruchomości została zwiększona prawie o 31 %, z kwoty 31.350 zł do kwoty 41.026 złotych. Postanowieniem z [...] października 2021 r. organ I instancji podjął postępowanie w tej sprawie i [...] października 2021 r. zawiadomił stronę o zapoznaniu się z aktami sprawy.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza wyjaśniając, że jak wynika z akt sprawy w trakcie postępowania organ I instancji wystąpił do Rady Miejskiej o zmianę zasady dotyczącej udzielenia 80 % bonifikat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchwalonej w 2013 r., a Rada uchyliła tę uchwałę. W związku z powyższym Burmistrz zaskarżoną decyzją przekształcił prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności bez udzielenia bonifikaty, ponieważ w dniu wydania decyzji ([...] listopada 2021 r.) obowiązywała już ogłoszona w dzienniku urzędowym (od dnia [...] października 2021 r.) uchwała o zniesieniu bonifikaty przy przekształceniu.
Kolegium stwierdziło, że Burmistrz nie przestrzegał zasad proceduralnych obowiązujących przy wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż został przekroczony okres dwumiesięczny przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. na wydanie decyzji. Od złożenia wniosku [...] lipca 2021 r. do wydania decyzji [...] listopada 2021 r. upłynął okres 2 miesięczny przewidziany w k.p.a., po odliczeniu okresów przeznaczonych na wykonanie operatu szacunkowego. Kolegium uznało również, że nie mogła być przyczyną zawieszenia postępowania konieczność weryfikacji wartości nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Takiej przyczyny zawieszenia postępowania nie przewidują przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdzie przewidziano, że postępowanie należy zawiesić, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rzeczoznawca majątkowy nie jest organem, a weryfikacja operatu szacunkowego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w powyższym przepisie. Właściwym w tym zakresie było ponowne przedłużenie postępowania w trybie art. 36 § 1 Kpa. Kwestia jednakże przewlekłości postępowania i wynikających z tego skutków może być przedmiotem odrębnego postępowania, oczywiście pod warunkiem złożenia przez skarżącego ponaglenia.
Wobec powyższych okoliczności – zdaniem Kolegium – opłata została ustalona zgodnie z przepisami ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Sąd Wojewódzki uchylił decyzje organów obu instancji uznając, że w sytuacji gdy całość postępowania wskazuje na błędy organu I instancji, przedłużanie postępowania oraz świadome działania organu I instancji zmierzające do zmiany obowiązujących regulacji na potrzeby danej sprawy, brak jest podstaw do uznania, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik postępowania. Niewątpliwie bowiem Skarżący na skutek działań organu I instancji nie uzyskał bonifikaty w wysokości 80% przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że spełniał warunki zawarte w § 1 i 2 uchwały z dnia 28 marca 2013 r., a działka zgodnie z wypisem z ksiąg wieczystych jest niezabudowana, ale przeznaczona pod zabudowę. Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie zawieszenie postępowania było niezgodne z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem tylko w sytuacji braku uchwały wskazanej w art. 4 ust. 11a ustawy z 2005 r., a dotyczącej określenia w szczególności warunków udzielenia bonifikat i wysokości stawek procentowych, byłyby podstawy do zawieszenia postępowania.
Sąd Wojewódzki przywołał stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. o sygn. I OPS 1/06 w której wskazano, że w sytuacji, gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły, mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69 i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). Poza tym, bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych, czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne w przypadku braku regulacji ustawowych, nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych"
W konsekwencji, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie działania podjęte przez Burmistrza, który celowo w toku postępowania wystąpił do Rady Miejskiej o zmianę przepisów, a ta uznając za sprzeczne z interesem społecznym udzielanie bonifikat zmieniła obowiązujące przepisy, były sprzeczne z zasadą zaufania do organów władzy (art. 8 k.p.a.) Wprawdzie Rada Miejska była uprawniona do podjęcia takiej uchwały zmieniającej, co wprost wynika z treści art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. jednakże w ocenie Sądu uchwała zmieniająca może mieć zastosowanie do zdarzeń mających miejsce po wejściu w jej życie tj. po 22 października 2021 r. W przedmiotowej sprawie na datę złożenia wniosku przez Skarżącego tj. 26 lipca 2021 r. spełnił on wszystkie przesłanki z art. 1 ustawy z 2005 r. i § 1 i 2 uchwały z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie udzielania bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., poz. [...]).
Sąd pierwszej instancji przywołał stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K.9/92, zgodnie z którym na bezpośrednie działanie ustawy nowej, do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K.9/92, OTK 1993, cz. I, s. 69i nast., K.14/92, OTK 1993, cz. II, s. 328i nast.). W ocenie Sądu taki ważny interes publiczny w sprawie nie wystąpił. Organ I instancji w tym zakresie nie wskazał, czy zmiana przepisów wynikała z dużej ilości wniosków, czy też był to przypadek jednostkowy. Bezpośrednie działanie prawa nowego w przedmiotowej sprawie, niewątpliwie uzasadnione z punktu widzenia interesów gminy, w praktyce naruszyło szereg zasad ogólnych jak: naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a), zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Dlatego też, to przepisy dotychczasowe (dotychczasowa uchwała w sprawie udzielenia bonifikaty) winna mieć zastosowanie do stosunku prawnego, którego treść w sposób wyczerpujący została ukształtowana przez ówcześnie obowiązującą uchwałą. Skoro zatem Skarżący w dacie składania wniosku, spełniał wszystkie kryteria do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, na zasadach również wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w R. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] i nie stwierdzono ważnego interesu publicznego bądź innej zasady konstytucyjnej wskazującej na konieczność zastosowania nowej uchwały obowiązującej od 23 października 2021 r., brak było podstaw do odmowy udzielenia bonifikaty.
Sąd zwrócił również uwagę, że organom obu instancji umknęło, czy w przedmiotowej sprawie nie zachodziła sytuacja wyłączająca konieczność sporządzenia operatu szacunkowego z uwagi na treść art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r., który stanowi, że jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1 (opłaty z tytułu przekształcenia), przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Przepis ten zawierając zapis "przyjmuje się" oznacza, że w tym zakresie ustawodawca nie pozostawił organowi żadnej dowolności, przy ustalaniu wartości nieruchomości, w sytuacji dokonania aktualizacji opłaty rocznej, w okresie ostatnich dwóch lat przed złożeniem wniosku. Z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, czy taka aktualizacja opłaty rocznej była przeprowadzana, w jakim okresie, a zatem nie sposób ustalić czy organ I instancji nakazując sporządzenie operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego, a co za tym idzie następczo również opłaty z tytułu przekształcenia miał ku temu podstawy. Być może sporządzenie operatu nie było koniecznego, co znacznie skróciłoby niniejsze postępowanie. Niewątpliwie okoliczność ta mogła mieć również wpływ na wynik sprawy tj. wysokość opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i wymaga ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Kolegium zaskarżyło powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :
naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt i ustawy p.p.s.a), to to jest :
art. 4 ust.1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019., poz. 1314, dalej “ustawa z 2005 r."), przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została w sposób nieprawidłowy określona i nieuwzględnienie, że w chwili orzekania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zmienił się stan prawny . i. Rada Miejska w R. uchwałą z dnia [...] września 2021 r. nr [...] uchyliła obowiązującą do tego czasu swoją uchwałę z dnia [...] marca 2013 r. [...] o bonifikacie w wysokości 80 % przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.(Dz. Urz. Woj. P.z [...] października 2021 r, p.oz. [...]),
art. 4 ust. 7 pkt 2 ustawy z 2005 r., poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że w sprawie zastosowanie będzie miała bonifikata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy w chwili orzekania przez Kolegium brak było uchwały Rady Miejskiej w R. udzielającej bonifikaty od opłaty. Obowiązywała wówczas uchwała Rady Miasta R. z dnia [...] września 2021 r., nr [...], uchylająca bonifikatę w wysokości 80 %,
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a):
art. 145 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w związku z art. 7 i 8 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn.zm- dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z 2005 r. przez błędne ustalenie, że w zaistniałej sytuacji zastosowanie będzie miała nieobowiązująca w chwili wydania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działki o nr [...], w prawo własności i zobowiązania do uiszczenia opłaty z tego tytułu, uchwała Rady Miejskiej w R. nr [...] o bonifikacie w wysokości 80 % przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności czyli naruszenie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa.
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a., w związku z art. 6, art. 8 k.p.a. i w związku z art. 4 ust. 1; ust. 7 pkt 2 i ust. 11a ustawy z 2005 r. poprzez nieuzasadnione uchylenie prawidłowej decyzji Kolegium w związku ze wskazaną przez Sąd koniecznością zastosowania obowiązującej na datę złożenia przez Skarżącego wniosku o przekształcenie przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki o nr ewidencyjnym [...] uchwały NR [...] o bonifikacie w wysokości 80 % przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, przy czym na dzień orzekania powyższa uchwała nie obowiązywała, ponieważ została uchylona Uchwałą Rady Miasta R. z dnia [...] września 2021 r. nr [...],
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) p.p.s.a w związku z art, 6 art. 7 i art. 80 k.p.a poprzez nieuwzględnienie, że organ administracji ma obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, dokonania ustaleń na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego oraz przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania bonifikaty na podstawie nie obowiązujących w dacie orzekania przez Burmistrza R. i Samorządowe Koiegium Odwoławcze w [...] przepisów uchwały, przy czym brak przepisów przejściowych w tym względzie oznacza założenie bezpośredniego stosowania nowego prawa, czyli uchwały Rady Miasta R. z dnia [...] września 2021 r. nr [...].
Kolegium na podstawie art. 185 § 1 i art, 188 oraz 203 pkt 1 p.p.s.a wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie ustawy z 2005 r. właściwa rada uchyliła swoją wcześniejszą uchwałę w sprawie bonifikaty od opłaty przewidzianej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ właściwy do wydania decyzji zobligowany jest do udzielenia bonifikaty na podstawie uchwały obowiązującej w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji na tak postawione pytanie udzielić należało odpowiedzi twierdzącej, przeciwnego zdania jest Kolegium.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia na wstępie, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w przywołanej przez Sąd Wojewódzki uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 oraz wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r. K 9/92 oraz 19 października 1993 r. KI 14/92. Odwołanie się do argumentacji wynikającej z powyższych orzeczeń nie może jednak pomijać ram prawnych, w jakich wydawana była zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Kolegium.
Organy obu instancji procesowały na podstawie ustawy z 2005 r.
Odmiennie niż ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 904), ustawa z 2005 r. nie przewidywała przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z mocy prawa. W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. osoba spełniająca przewidziane w nim warunki mogła wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. prawo użytkowania wieczystego ulegało przekształceniu w prawo własności z dniem, w którym decyzja o przekształceniu stała się ostateczna. Decyzja przekształceniowa wydawana na podstawie ustawy z 2005 r. miała zatem charakter konstytutywny.
Dla możliwości wydania decyzji przekształceniowej w trybie ustawy podstawowe znaczenie miał stan prawny istniejący 13 października 2005 r., to jest czy w tej dacie wnioskodawcy przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości opisanych w art. 1 ust. 1 ustawy. Jak wynika jednak z art. 3 ust. 2 ustawy z 2005 r. źródłem powstania prawa własności była ostateczna decyzja. Zatem to decyzja miała charakter prawotwórczy, kształtujący prawa i obowiązki osoby uprawnionej do wystąpienia z żądaniem przekształcenia nieruchomości.
Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że skoro Skarżący w dacie złożenia wniosku spełniał warunki do przyznania mu bonifikaty, to uchylenie aktu prawa miejscowego określającego warunki jej przyznawania pozostaje bez wpływu na jego uprawnienie do jej otrzymania.
Odnosząc się do tego argumentu wskazać zwrócić należy uwagę, że zawarta w ustawie z 2005 r. regulacja dotycząca możliwości udzielenia bonifikaty od opłaty przekształceniowej ulegała kolejnym zmianom.
Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 stycznia 2010 r. (sygn. K 9/08, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 4), zgodnie z pierwotną wersją ustawy z 2005 r. od opłat za przekształcenie możliwe było uzyskanie dwóch rodzajów bonifikat fakultatywnych, udzielanych za zgodą wojewody (nieruchomości państwowe) lub właściwej rady lub sejmiku (nieruchomości komunalne) w wysokości określonej przez te podmioty.
Pierwsza z nich została uregulowana w art. 4 ust. 3 ustawy z 2005 r. i mogła przysługiwać wyłącznie od opłat za przekształcenie nieruchomości rolnych. Druga zaś wynikała z odesłania do art. 68 ust. 1 u.g.n. zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r. i uzależniała skorzystanie z bonifikaty od spełnienia jednego z kilku alternatywnych kryteriów przedmiotowych (np. przeznaczenia nieruchomości na cele mieszkaniowe, infrastrukturalne czy inne cele publiczne), podmiotowych (np. prowadzenia przez użytkowników określonych rodzajów niezarobkowej działalności publicznej) lub ich kombinacji (np. przekształcania nieruchomości przejętej przed 5 grudnia 1990 r. na rzecz jej poprzedniego właściciela, będącego dotychczasowym użytkownikiem wieczystym, lub jego następcę prawnego).
Ustawa z 2005 r. była następnie kilka razy nowelizowana. Najważniejsze zmiany wprowadziła do niej ustawa z dnia 7 września 2007 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 191, poz. 1371; dalej: "nowelizacja z 2007 r."). Polegały one m.in. na:
- poszerzeniu prawa do bonifikaty fakultatywnej przez umożliwienie jej uzyskania także w wypadku uwłaszczeń na gruntach innych niż grunty rolne (nowy art. 4 ust. 7 ustawy o przekształceniu z 2005 r., który zastąpił dotychczasowy art. 4 ust. 3 tej ustawy); zgodnie ze znowelizowanym art. 4 ust. 7 ustawy organ właściwy do wydania decyzji mógł udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - za zgodą wojewody, zaś w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego - za zgodą właściwej rady lub sejmiku.
- likwidacji pozostałych rodzajów bonifikat fakultatywnych, przyznawanych dotychczas na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o przekształceniu z 2005 r. w związku z art. 68 ust. 1 u.g.n.;
- wprowadzeniu trzech nowych rodzajów bonifikat obligatoryjnych od opłat za przekształcenie w wysokości 50% lub 90% opłaty przyznawana przez organ właściwy do wydania decyzji przekształceniowej na wniosek użytkownika (art. 4 ust. 8-10 znowelizowanej ustawy o przekształceniu z 2005 r.); za zgodą wojewody (nieruchomości państwowe) lub właściwej rady, lub sejmiku (nieruchomości komunalne) możliwe było udzielenie bonifikat w wyższej wysokości (art. 4 ust. 11 tej ustawy); w razie zbiegu praw do tych bonifikat należy zastosować jedną bonifikatę, najkorzystniejszą dla użytkownika wieczystego (art. 4 ust. 12 tej ustawy);
- dodaniu nowych kategorii osób uprawnionych do żądania bezpłatnego przekształcenia; m.in. osób, które w dniu wejścia w życie tej ustawy były użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie art. 7 dekretu z 1945 r. lub w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed 5 grudnia 1990 r. (art. 1 ust. 1a w związku z art. 5 znowelizowanej ustawy o przekształceniu z 2005 r.).
Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 8 ustawy z 2005 r. nadanym nowelizacją z 2007 r.: "Osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na jej wniosek, 90% bonifikaty od opłaty (...), jeżeli nieruchomość jest zabudowana na cele mieszkaniowe albo przeznaczona pod tego rodzaju zabudowę." Natomiast stosownie do art. 4 ust. 9 ustawy z 2005 r. w brzmieniu nadanym nowelizacją ustawy o przekształceniu z 2007 r. : "Osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50% bonifikaty od opłaty (...)".
Przywołane przepisy zostały zaskarżone do Trybunału Konstytucyjnego wnioskami trzech organów samorządowych: Rady Miasta J. z [...] stycznia 2008 r., Rady Miasta R.z [...] maja 2008 r. oraz Rady Miejskiej w R. z [...] maja 2008 r. Po rozpoznaniu ich skargi, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 stycznia 2010 r. sygn. K 9/08 uznał, że art. 4 ust. 8 i 9 ustawy z 2005 r. w zakresie, w jakim wskazuje, że udzielenie bonifikaty jest obowiązkiem organu jednostki samorządu terytorialnego właściwego do wydania decyzji przekształceniowej, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny mechanizm przewidziany w art. 4 ust. 8 i ust. 9 ustawy z 2005 r. uznał za niedozwoloną ingerencję w prawo własności, przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego bezpośrednio na podstawie przepisów Konstytucji (art. 165). Pozbawiał bowiem te podmioty jakiejkolwiek kontroli nad nieruchomościami oddanymi w użytkowanie wieczyste, zmuszając je do automatycznego akceptowania każdego wniosku o udzielenie bonifikaty, bez względu na ocenę celowości przekształcenia danej nieruchomości.
Trybunał zwrócił również uwagę, że obowiązkowe udzielenie bonifikaty przy przekształceniu użytkowania wieczystego we własność powoduje zmniejszenie dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Pozbawia bowiem dotychczasowych właścicieli własności nieruchomości za cenę znacznie odbiegającą od wartości rynkowej nieruchomości (10% w wypadku art. 4 ust. 8 oraz 50% w wypadku art. 4 ust. 9 ustawy o z 2005 r.). Powoduje ono także utratę pożytków cywilnych w postaci opłat rocznych za użytkowanie wieczyste przekształcanych nieruchomości. Wskazał, że same w sobie niekorzystne skutki omawianych regulacji z punktu widzenia art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji nie stanowiłyby problemu, gdyby nie to, że obniżeniu dochodów nie towarzyszy ani zmniejszenie zadań samorządów, ani też jakakolwiek forma rekompensaty lub uzyskania dodatkowych źródeł dochodów (podatek od przekształconych nieruchomości w niewielkim tylko stopniu może zniwelować utracone środki). Tymczasem wskazany przepis Konstytucji wyraźnie wskazuje, że jednostkom samorządu publicznego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, a dochodami tymi mogą być m.in. dochody własne (w tym dochody z nieruchomości komunalnych).
Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, organ właściwy do wydania decyzji może udzielić bonifikaty od opłaty, o której mowa w ust. 1, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - na podstawie zarządzenia wojewody; jednostek samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Brzmienie to nadane zostało art. 4 ust. 7 z dniem 7 stycznia 2010 r. ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.09.206.1590).
Przywołana wyżej historia zmian przepisów ustawy z 2005 r. dotyczących zasad i warunków udzielania bonifikaty od opłaty przekształceniowej wskazuje, że sytuacja prawna podmiotów żądających przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zakresie możliwości uzyskania bonifikaty nie została ukształtowana jednorazowo i zależna jest od przepisów obowiązujących w dacie rozpoznawania ich wniosku. Co istotne, powiązanie możliwości udzielenia bonifikaty z uchwałą właściwej jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 7 ustawy z 2005 r. ), wprowadzone nowelizacją z 2010 r. wskazuje, że ustawodawca dostrzegł zasadność argumentacji Trybunału Konstytucyjnego, co do konieczności uwzględnienia nie tylko sytuacji podmiotu żądającego przekształcenia ale i jednostki samorządu terytorialnego, której majątek na skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zostaje uszczuplony.
Przywołana przez Sąd pierwszej instancji uchwała I OPS 1/06 dotyczyła sytuacji, w której zdarzenie, to jest przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia miało miejsce na wiele miesięcy przed wejściem w życie nowych przepisów i przed datą wydania decyzji orzekającej o karze pieniężnej za to naruszenie przepisów przez stronę. Zdarzenie to miało charakter jednorazowy, ograniczony czasowo i miejscowo.
W niniejszej sprawie, możliwość ubiegania się przez Skarżącego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności zaistniała na skutek spełnienia przez niego przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. Nie można jednak przyjąć, by kwestie uprawnień Skarżącego, co do możliwości ubiegania się o bonifikatę zostały skonkretyzowane już w dacie złożenia przez niego wniosku o przekształcenie. Skoro ustawodawca przewidział, iż decyzja przekształceniowa ma charakter konstytutywny a nie deklaratoryjny, dokonywał kolejnych zmian w zakresie ewentualnych bonifikat, przy czym przepisy nakładające na jednostki samorządu terytorialnego obowiązek udzielenia bonifikaty uznane zostały za niezgodne z Konstytucją przez Sąd konstytucyjny, istotny dla określenia zakresu uprawnień, co do wysokości opłaty i ewentualnej bonifikaty uznać należy stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji, w tym treść uchwały odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przed datą wydania decyzji nie dochodzi bowiem do skonkretyzowania uprawnień co do wysokości odpłatności za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.
Sąd pierwszej instancji uznał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że uchwała zmieniająca może mieć zastosowanie do zdarzeń mających miejsce po jej wejściu w życie. Zdarzeniem, które powoduje możliwość żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest przysługiwanie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości określonej w art. 1 ust. 1 ustawy z 2005 r. wskazanemu w niej podmiotowi. Co do zasady, przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma charakter odpłatny, z uwagi na pozbawienie dotychczasowego właściciela tego prawa. W świetle art. 4 ust. 7 w związku z art. 4 ust. 11a ustawy z 2005 r. to właściciel ma prawo do ukształtowania zasad przyznawania ewentualnej bonifikaty. Jego stanowisko, w brzmieniu obowiązującym na datę wydawania decyzji przekształceniowej jest obowiązujące dla organu.
Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że organ wydający decyzję o przekształceniu zobowiązany jest do stosowania aktu prawa miejscowego w brzmieniu innym, niż obowiązujące w dacie wydawania tejże decyzji.
Zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznać należało za zasadne.
Uznanie powyższych zarzutów za zasadnie nie oznacza jednak możliwości uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji bowiem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada on prawu.
Jak zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, uchylenie decyzji organów obu instancji spowodowane było nie tylko odmową udzielenia bonifikaty wynikającej z uchwały nie obowiązującej w dacie wydawania decyzji (którego to stanowiska Sąd kasacyjny nie podziela) ale również zaniechaniem wyjaśnienia przez organy, czy w sprawie nie zachodziła sytuacja wyłączająca konieczność sporządzenia operatu szacunkowego z uwagi na treść art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. W konsekwencji, Sąd nakazał nie tylko zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy bonifikaty wynikającej z uchwały z dnia [...] marca 2013 r. ale również ustosunkowanie się do regulacji art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. i w sposób jednoznaczny ustalenie, co będzie stanowiło podstawę do ustalenia wartości nieruchomości i wartości prawa wieczystego użytkowania i opłaty związanej z przekształceniem tego prawa. Ten ostatni pogląd Sądu nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, którą Naczelny Sąd Administracyjny jest związany.
W konsekwencji, rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do uwzględnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do konieczności wzięcia pod uwagę art. 4 ust. 13 ustawy z 2005 r. i ustalenia czy zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające jego zastosowanie. W zakresie dotyczącym udzielenia ewentualnej bonifikaty, organy zobligowane będą natomiast uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym wyroku, to jest zastosować się do uchwały jednostki samorządu terytorialnego obowiązującej w dacie wydania decyzji.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, bowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.