I OSK 1235/19

I OSK 1235/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 438/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-24
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 134 § 1 art 145 § 1 pkt 1 lit c art 153 art 155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7 art 8 § 1 art 15 art 77 art 107 § 1 i 3 art 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/18 w sprawie ze skargi J. G. i S. G. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2017 r. znak DZ.WPA-1.4241.190.2017.2.MC w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J. G. i S. G. solidarnie na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 października 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 438/18 uchylił zaskarżoną przez J. G. i S. G. decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 18 grudnia 2017 r. znak: DZ.WPA-1.4241.190.2017.2.MC w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, powoływany dalej również jako "GDDKiA", po rozpatrzeniu wniosku S. G. i J. G., decyzją z 18 grudnia 2017 r. znak: DZ.WPA-1.4241.190.2017.2.MC utrzymał w mocy własną decyzję z 16 października 2017 r. nr 134/ZP/17 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 31 lipca 2017 r. nr 107/ZP/17.
Wskazana decyzja z dnia 31 lipca 2017 r. zezwala na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] (powoływanej dalej również jako "[DK]") w m. X., gm. Y., do nieruchomości stanowiącej działkę nr [1]/7 obręb X., w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr: [1]/2, [1]/3, [1]/4 i [2], obręb X., w związku z planowaną na ich terenie budową zespołu [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz działki nr [1]/13 w związku z planowaną na jej terenie budową stacji transformatorowej [...] kV. Zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego we wnioskowanym zakresie zostało opatrzone dodatkowymi obowiązkami związanymi z przebudową [DK].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna.
Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organ drugiej instancji nie zbadał dostatecznie rzetelnie, a następnie nie rozpatrzył wszystkich okoliczności sprawy, a także nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska w istotnych kwestiach. Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez GDDKiA i zakończonym zarówno decyzją z 31 lipca 2017 r. (zezwalającą na lokalizację zjazdu), jak i decyzjami organu z 16 października 2017 r. oraz 18 grudnia 2017 r., doszło do naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Główny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wyjaśnił bowiem, jakie parametry techniczne powinny mieć określone w pierwszym warunku wyspy: "naprowadzająca" i "kryjąca". Organ nie wskazał także ani podstawy prawnej dla uznania, że takie wyspy są niezbędne jako elementy drogi krajowej [...], ani które przepisy powoływanego przez organ rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), powoływanego dalej jako "rozporządzenie", wskazują na obowiązek zbudowania takich wysp. Organ powinien wskazać, czy przebudowa przedmiotowego zjazdu wymaga utworzenia w [DK] skrzyżowania w rozumieniu przepisów ustawowych i przepisów technicznych. Zdaniem Sądu I instancji, ze zgromadzonych akt, jak również dostępnych źródeł publicznych nie wynika, aby w rejonie planowanego zjazdu publicznego występowało przejście dla pieszych, albo aby potrzeba takiego przejścia była wymagana w związku z przystankiem zorganizowanym dla linii tramwajowej przebiegającej równolegle do [DK].
Po drugie, Sąd I instancji uznał, że nieprecyzyjne jest także powołanie się przez organ na "parametry zjazdu" określone w § 77 i § 78 rozporządzenia. Wymagania organu wskazane w odniesieniu do parametrów zjazdu idą znacznie dalej niż przewidują to powołane przepisy i taka okoliczność powinna być szczegółowo wyjaśniona w uzasadnieniach przedmiotowych decyzji.
Po trzecie, uzasadnione wątpliwości budzi także obowiązek "wymiany nawierzchni drogi krajowej nr [...] (warstwa ścieralna) na całej jej szerokości", określony w treści drugiego warunku sformułowanego przez organ w decyzji z 31 lipca 2017 r. Jak podkreślił Sąd I instancji, organ nie wskazał podstawy prawnej nałożenia obowiązku zmiany nawierzchni [DK], ani też nie wskazał okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za takim rozwiązaniem.
Po czwarte, uzasadniając decyzję z 31 lipca 2017 r., a także kolejne dwie decyzje, GDDKiA nie odniósł się do okoliczności natężenia ruchu na [DK].
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również za zasadny zarzut skarżących dotyczący art. 155 K.p.a. Przepis ten wskazuje obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na wyważeniu dwóch istotnych interesów: interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Pominięcie tego wątku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiło zdaniem Sądu I instancji naruszenie zasady prowadzenia przez organ administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jeśli w rozpatrywanej sprawie doszło do zignorowania słusznego interesu strony, to należy uznać, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z art. 8 § 1 K.p.a.
Jednocześnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że nie kwestionuje ukształtowania decyzji wydawanych przez GDDKiA w sprawie zjazdów publicznych jako aktów zakładających znaczący stopień ich uznaniowości. Korzystanie przez organ administracji ze swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej) nie może jednak oznaczać, że rozstrzygnięcia w takich przypadkach podejmowane są całkowicie swobodnie lub po prostu arbitralnie. Argumentacja oparta na ocenie bezpieczeństwa ruchu nie może być całkowicie subiektywna. Musi uwzględniać wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozpatrywanej sprawy, takie jak rzeczywiste i sprawdzalne natężenie ruchu drogowego, odległość od skrzyżowań, przejść dla pieszych, typ istniejącej i planowanej zabudowy, a także wskazane wyżej interesy związane z prowadzonym postępowaniem: zarówno interes społeczny, jak i interes strony, w tym przesłanki uznania go za słuszny interes.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 155 w związku z art. 7 i 77 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie wyważył interesu społecznego oraz słusznego interesu stron w sytuacji, gdy wskazał w decyzji, że przytoczone przez niego przepisy prawa sprzeciwiają się uwzględnieniu wniosku skarżących;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8 § 1 i art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie dokonał wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu stron, co skutkowało naruszeniem zasady prowadzenia przez organ postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wskazał, że uwzględnienie wniosku skarżących stałoby w sprzeczności z przepisami prawa materialnego oraz interesem społecznym, co skutkowało odmową zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a.
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 155 K.p.a. przez przyjęcie, że organ naruszył przepisy w zakresie ustalenia stanu faktycznego, w sytuacji, gdy prawidłowo dokonał ustalenia stanu faktycznego w graniach określonych dyspozycją art. 155 K.p.a. i nie dokonywał merytorycznej weryfikacji ostatecznej decyzji z 31 lipca 2017 r. co było niedopuszczalne;
4. art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez przekroczenie przez Sąd I instancji w zaskarżonym rozstrzygnięciu granicy sprawy administracyjnej przez dokonanie przez ten Sąd weryfikacji ostatecznej decyzji z 31 lipca 2017 r., która nie była przedmiotem zaskarżenia;
5. art. 153 P.p.s.a. przez:
1. zobowiązanie organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do decyzji ostatecznej z 31 lipca 2017 r. niebędącej przedmiotem sprawy administracyjnej z uwagi na treść art. 155 K.p.a.;
2. odesłanie w wytycznych Sądu I instancji do skargi w sytuacji, gdy takie zobowiązanie Sądu nie spełnia przewidzianych w art. 153 P.p.s.a. warunków formułowania przez sąd wskazań co do dalszego postępowania przez organ w sprawie.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy. Opisał inwestycje realizowane na terenach bezpośrednio przylegających do [DK], jak również w jej otoczeniu, co wiąże się z przejęciem ich obsługi komunikacyjnej pośrednio bądź bezpośrednio przez [DK]. Podał natężenie ruchu w 2010 r. oraz z 2015 r., przy czym był to stan nieuwzględniający obecnie realizowanych i zamierzonych inwestycji przyległych oraz wokół [DK].
Z uwagi na charakter zagospodarowania terenu opisany w decyzji, organ zasadnie ustalił dostęp do [DK] przez nowy zjazd publiczny. Wyposażenie zjazdu w dodatkowy pas ruchu zostało również uzasadnione opisanymi względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dlatego też prawidłowo zastosowano § 78 ust. 2 pkt 3 i § 77 rozporządzenia. Żądania wnioskodawców stały w sprzeczności z powołanymi § 78 ust. 2 pkt 3 i § 77 rozporządzenia oraz słusznym interesem społecznym, który organ był obowiązany uwzględnić na podstawie art. 155 K.p.a.
Wnoszący skargę kasacyjną jako niesłuszne ocenił twierdzenie Sądu I instancji, że skoro w planowanych budynkach nie będzie prowadzona działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym, to brak jest podstaw do żądania dodatkowego pasa ruchu. Organ decyzją z 31 lipca 2017 r. wydał decyzję na lokalizację zjazdu publicznego do przedmiotowych działek. Dlatego też przedmiotem wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej był zjazd publiczny, do którego zastosowanie znajduje § 78 rozporządzenia, a nie zjazd indywidualny. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie miał uprawnień do dokonywania oceny, czy zjazd objęty ostateczną decyzją z 31 lipca 2017 r. miał w istocie charakter publiczny, czy też indywidualny.
Uzasadniając drugi zarzut skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną zwrócił uwagę, że zarzuty podnoszone przez skarżących sprowadzają się w istocie do ponownej oceny merytorycznej sprawy zakończonej ostateczną decyzją z 31 lipca 2017 r., co jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 K.p.a., będącego podstawą orzekania w niniejszej sprawie. Organ orzekał na podstawie trybu nadzwyczajnego, a nie zwykłego. Oznacza to, że dokonanie ustaleń faktycznych ograniczyło się jedynie do oceny przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, natomiast uzasadnienie prawne zawierało wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiadało ono zatem rygorom określonym w art. 107 § 1 K.p.a. Organ szczegółowo wyjaśnił przesłanki, którymi się kierował w sprawie i które spowodowały konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ odniósł się również szczegółowo do zarzutów i wniosków stron, wyjaśniając przy tym podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.
Uzasadniając trzeci zarzut, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, ale weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Organ przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe oraz stosownie do art. 80 K.p.a. ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dlatego też, przeprowadzone w sprawie postępowanie spełniało również normy art. 8 § 1 K.p.a.
W zakresie uwag Sądu I instancji odnoszących się do pomiaru ruchu, organ wyjaśnił, że generalne pomiary ruchu są prowadzone cyklicznie, co 5 lat według ujednoliconego systemu pomiarów. Generalny pomiar ruchu z 2015 r. został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych. Prawidłowo przyjęto, że natężenie ruchu określone dla przedmiotowego odcinka [DK] uzasadniało konieczność wyposażenia planowanego zjazdu publicznego w dodatkowy pas ruchu dla pojazdów skręcających w lewo, biorąc pod uwagę bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zmiana stanu faktycznego ostatecznej decyzji z 31 lipca 2017 r. nie może zostać dokonana w trybie nadzwyczajnym, określonym w art. 155 K.p.a. Strony inicjując postępowanie administracyjne wprost wskazały, że wnoszą o zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a.
Uzasadniając czwarty zarzut skargi kasacyjnej, wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że Sąd I instancji orzekał merytorycznie w stosunku do decyzji ostatecznej, która nie była objęta zakresem sądowego orzekania. Przedmiotem orzekania była decyzja z 18 grudnia 2017 r. Ponieważ decyzja z 31 lipca 2017 r. nie była obarczona wadami kwalifikowanymi, to zarówno organ, jak i Sąd I instancji nie mogli dokonać jej merytorycznej oceny z uwagi na jej ostateczność i prawomocność. Z tego względu Sąd I instancji przekroczył granicę sprawy, kontrolując decyzję z 18 grudnia 2017 r. pod kątem ewentualnego naruszenia przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Decyzją z 31 lipca 2017 r. organ wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego do przedmiotowych działek. Oznacza to, że przedmiotem wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej był właśnie zjazd publiczny a nie zjazd indywidualny.
Uzasadniając ostatni z zarzutów, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że wskazania sformułowane na podstawie art. 153 P.p.s.a. odnoszą się w istocie nie do uchylonej decyzji z 18 grudnia 2017 r., ale do ostatecznej decyzji z 31 lipca 2017 r. Tymczasem organ nie może w toku dalszego postępowania wykonać wytycznych dotyczących decyzji, która nie stanowi przedmiotu sprawy administracyjnej. Przepis art. 155 K.p.a. nie zezwala na modyfikowanie stanu faktycznego decyzji ostatecznej. W ocenie organu niedopuszczalne jest także odwoływanie się w wytycznych do skargi. Takie odesłanie nie spełnia wymogów konstruowania wskazań co do dalszego procedowania w sprawie.
Pismem z 26 marca 2020 r. skierowanym do GDDKiA, przesłanym przez organ do wiadomości Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący poinformowali że cofają wniosek, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją z 31 lipca 2017 r. i wnoszą o umorzenie postępowania. Jak poinformował następnie GDDKiA, pismem z 10 kwietnia 2020 r. skarżący doprecyzowali, że występują o uchylenie decyzji z 31 lipca 2017 r.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 25 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1235/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wszyscy uczestnicy postępowania wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 25 lipca 2022 r. sygn. akt I OSK 1235/19 skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczała się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Skarga kasacyjna jest zasadna. Trafnie skarżący kasacyjnie organ podniósł, że Sąd I instancji przekroczył granicę sprawy kontrolując decyzję z 18 grudnia 2017 r. pod kątem naruszenia przez organ art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., podczas gdy sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Tym samym zasadnie skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 i art. 155 K.p.a.
Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a.: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest zatem do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Tym niemniej ustawodawca, mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Taki pogląd jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie NSA. Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy czym, jak podkreśla J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Opublikowano: LexisNexis 2011 (SIP LEX), pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 P.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.).
Okolicznością bezsporną jest, że w niniejszej sprawie kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana na podstawie art. 155 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji przyjął, że przepis ten składał się na normatywną podstawę rozstrzygnięcia wyrażonego decyzją GDDKiA nr 134/ZP/17 z 16 października 2017 r. (odmawiającą zmiany decyzji ostatecznej nr 107/ZP/17 z 31 lipca 2017 r.), która została utrzymana w mocy decyzją z 18 grudnia 2017 r. znak DZ.WPA-1.4241.190.2017.2.MC.
Granice sprawy administracyjnej muszą być zatem ustalone z uwzględnieniem podstawy prawnej wydania decyzji, co z kolei musi znaleźć odzwierciedlenie w zakresie sądowej kontroli w odniesieniu do takiego aktu administracyjnego.
W myśl art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.
Przepis art. 155 K.p.a. jest więc jednym z tych przepisów kodeksowych, które regulują odwołalność decyzji ostatecznej. Analogicznie do przepisu art. 154, tak i art. 155 K.p.a. przewiduje nadzwyczajny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, z zagwarantowaniem zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W tym trybie również w każdym czasie, a więc bez ograniczeń czasowych, decyzja dotychczasowa może być uchylona lub zmieniona, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony (Wróbel Andrzej w: Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. System Informacji Prawnej LEX, 2022). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w nich przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Jednolicie przy tym podnosi się w orzecznictwie, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. nie zmierza do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej, zaś zmiana decyzji ostatecznej "może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy «pierwotnej», przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję «pierwotną» wydano". Wskazuje się, że w trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje niedotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Przepis ten nie może więc być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie w kolejnej instancji lub też podstawą do kontroli legalności zaskarżonej decyzji (wyrok NSA w Warszawie z 20 grudnia 1995 r. sygn. akt III SA 326/95, LEX nr 27376, wyrok NSA w Warszawie z 13 grudnia 1996 r. sygn. akt III SA 1207/95, LEX nr 27431, wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 586/06, czy wyrok NSA z 25 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1810/09, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, uznać należało, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wyszedł poza granice sprawy administracyjnej, która została rozpoznana przez organy administracyjne na podstawie prawnej określonej w art. 155 K.p.a. Trafnie bowiem wytknął skarżący kasacyjnie organ, że dokonana przez Sąd I instancji analiza braków, które znalazły się w zaskarżonej decyzji oraz wątpliwości, które ta decyzja wzbudziła, w istocie Sąd I instancji nie odniósł do zaskarżonej decyzji, ale do decyzji ostatecznej z 31 lipca 2017 r. nr 107/ZP/17 zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] w m. X., gm. Y. do nieruchomości stanowiącej działkę nr [1]/7 obręb X. w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej działek nr: [1]/2; [1]/3; [1]/4 i [1]/7 obręb X. w związku z planowaną na ich terenie budową zespołu [...] budynków mieszkalnych, jednorodzinnych w zabudowie szeregowej oraz działki nr [1]/13 w związku z planowaną na jej terenie budową stacji transformatorowej [...] kV. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jasno, że Sąd Wojewódzki zarzucił organowi brak wyjaśnienia kilku istotnych okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących zezwolenia na lokalizację ww. zjazdu publicznego, w szczególności dwóch warunków pod jakimi zezwolenie zostało wydane, a także zarzucił brak stanowiska organu odnoszącego się do tych warunków. Wytknięcia sformułowane przez Sąd I instancji dotyczyły braku wskazania podstawy prawnej dla uznania, że niezbędne są - jako elementy drogi krajowej [...] - wyspy "naprowadzająca" i "kryjąca", jakie parametry techniczne powinny mieć te wyspy, braku wskazania czy przebudowa przedmiotowego zjazdu wymaga utworzenia w [DK] skrzyżowania w rozumieniu przepisów ustawowych i przepisów technicznych, kolejno braku wskazania podstawy prawnej nałożenia obowiązku zmiany nawierzchni [DK] oraz okoliczności faktycznych, które przemawiałyby za takim rozwiązaniem oraz nie odniósł się do okoliczności natężenia ruchu na [DK]. Sąd I instancji zarzucił także, że nieprecyzyjne jest powołanie się przez organ na "parametry zjazdu" określone w § 77 i § 78 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
W rezultacie Sąd I instancji w sprawie ze skargi złożonej w kwestii legalności decyzji wydanych w trybie art. 155 K.p.a. dokonał oceny legalności ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Trafna przy tym pozostaje uwaga skarżącego kasacyjnie organu, że skoro decyzją z 31 lipca 2017 r. organ wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego do przedmiotowych działek, to przedmiotem wnioskowanej zmiany decyzji ostatecznej był właśnie zjazd publiczny a nie zjazd indywidualny.
Tymczasem uwzględniając regułę interpretacyjną zawartą w przepisie art. 16 § 1 zdanie drugie K.p.a., należy przyjąć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną. Tym samym ograniczenie się przez Sąd Wojewódzki przy kontrolowaniu sprawy rozpatrzonej w trybie art. 155 K.p.a. wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania sprawy w świetle przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji określonych w tym przepisie, stanowi naruszenie prawa.
Konsekwentnie narusza prawo zobowiązanie organu w wydanych przez Sąd I instancji, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wytycznych do przeprowadzenia postępowania dowodowego w odniesieniu do decyzji ostatecznej z 31 lipca 2017 r., skoro nie była ona przedmiotem sprawy administracyjnej z uwagi na treść art. 155 K.p.a.
Odniesienie się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 155 w związku z art. 7 i 77 K.p.a., a także w związku z art. 107 § 1 i 3 i art. 8 § 1 K.p.a. przez przyjęcie, że organ nie wyważył interesu społecznego oraz słusznego interesu stron oraz przez przyjęcie oraz naruszył przepisy w zakresie ustalenia stanu faktycznego, jest przedwczesne. Wymaga ono bowiem przede wszystkim prawidłowego określenia granic danej sprawy, jak nakazuje to przepis art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżących na rzecz organu kwotę 460 zł. Na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji (360 zł).