I OSK 1234/23

I OSK 1234/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1214/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 i art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/22 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 września 2022 r. nr WS-VI.7534.3.73.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od J.M. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1214/22, po rozpoznaniu skargi J.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 września 2022 r., nr WS-VI.7534.3.73.2022.BK, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz J.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Uzasadniając wyrok, Sąd I instancji wskazał, że kontroli poddana została legalność decyzji o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości, która – w ocenie organu II instancji – nie jest zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość ta, wywłaszczona pod budowę osiedla "[...]", stanowi teren porośnięty trawą, przez który przebiega infrastruktura techniczna (sieć energetyczna i gazowa). W ocenie organu odwoławczego infrastruktura ta została wybudowana na potrzeby osiedla mieszkaniowego i służy zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Cel wywłaszczenia został zatem zrealizowany. Dalej Sąd I instancji wskazał, że żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej. Sąd I instancji wyjaśnił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia), które dokonało się w latach 60. ubiegłego wieku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom, dlatego do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym nie można stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym to wiąże się niniejsze postępowanie, i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów oraz praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony, a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Sąd I instancji podkreślił, że często kwestie – co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym – określane były już po wywłaszczeniu, w planach realizacyjnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. W razie modyfikacji celu wywłaszczenia, tj. realizacji innego obiektu bądź innego urządzenia nieruchomości niż ten, jaki został opisany w decyzji jako cel wywłaszczenia – zwłaszcza w przypadku wywłaszczeń pod budowę kompleksów mieszkaniowych, np. osiedli – nie uzasadnia to przyjęcia, że do realizacji celu wywłaszczenia nie doszło. Sąd I instancji wskazał, że w przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. W ocenie Sądu I instancji nie można jednak uznać, iż pozostawienie nieruchomości bez konkretnego, celowego zagospodarowania stanowi realizację celu wywłaszczenia tylko dlatego, że nieruchomość znajduje się na obszarze osiedla, co czyni ją np. zielenią osiedlową. Wskazano, że zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości pod zieleń osiedlową mieści się w pojęciu realizacji celu wywłaszczenia dokonanego pod budowę osiedla mieszkaniowego, ale w ocenie sądu musi to być wynikiem działań dążących do uzyskania takiego właśnie celu. Załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze wykazują, że na przestrzeni lat od 1970 do 1998 stan zagospodarowania (a w zasadzie braku zagospodarowania) tej nieruchomości się nie zmienił. Na nieruchomości tej nie podjęto żadnych celowych działań, by można było uznać, że działka została zagospodarowana jako część miejskiej (osiedlowej) infrastruktury. W ocenie Sądu I instancji decyzja organu odwoławczego była zatem wadliwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzja ta wadliwa jest także z przyczyn formalnych. Mianowicie uchyla pkt 1–3 decyzji organu I instancji i odmawia zwrotu udziałów w nieruchomości. Tymczasem decyzja organu I instancji miała także pkt 4 oraz 5, co do których organ odwoławczy nie orzekł ani nie wypowiedział się w uzasadnieniu. Sąd I instancji wskazał, że odwołanie zostało co prawda złożone do pkt 1–3 decyzji organu I instancji, tym niemniej nie uprawniało to organu II instancji do nierozpoznania wszystkich punktów zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji wniesienie odwołania (choćby strona odwołująca nie kwestionowała wszystkich rozstrzygnięć, jakie w decyzji zostały zawarte) uruchamia proces ponownego rozpoznania sprawy w takim samym zakresie, w jakim orzekał organ I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Małopolski, zarzucając Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018.121 ze zm.), polegającą na niewłaściwej interpretacji przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
II. naruszenie przepisów postępowania stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną interpretację art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającą na uznaniu, że organ odwoławczy jest obowiązany do rozpoznania wszystkich punktów zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione przez stronę tylko, co do jej części.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych prawem. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.M. wniosła o uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1214/22, przez dodanie punktu 3 o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie okazały się w części uzasadnione.
Zasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – podnosząc, że skoro odwołanie wniesiono tylko, co do pkt 1–3 decyzji pierwszoinstancyjnej, to jedynie w tym zakresie organ II instancji miał prawo badać tę sprawę. Zwrócić należy uwagę, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego, którą to decyzją Wojewoda uchylił punkty 1–3 decyzji Starosty Krakowskiego z 24 marca 2022 r. (Starosta orzekł o zwrocie udziału w wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako dz. nr C – pkt 1, zobowiązał do zwrotu odszkodowania – pkt 2, wskazał datę wpłaty – pkt 3). Decyzja Wojewody została wydana na skutek odwołania Gminy Kraków, złożonego od punktów 1–3 decyzji pierwszoinstancyjnej, choć rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostało zawarte w pięciu punktach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uchylając zaskarżoną decyzję, niesłusznie zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów postępowania z tej przyczyny, że zaskarżona decyzja nie zawiera stanowiska, co do wszystkich punktów decyzji pierwszoinstancyjnej. Trafnie skarga kasacyjna podnosi, że organ odwoławczy jest związany granicami odwołania i nie może wydać rozstrzygnięcia, co do całości decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli w odwołaniu zaskarżono tylko część rozstrzygnięcia organu I instancji. To odwołujący się jest dysponentem złożonego żądania. Na dopuszczalność zaskarżenia części decyzji wskazuje się wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 3015/19, LEX nr 3058918; wyrok NSA z 25.06.2013 r., I OSK 309/12, LEX nr 1557304; wyrok NSA z 5.07.2017 r., II OSK 2746/15, LEX nr 2480395). Decyzja organu I instancji staje się wówczas ostateczna w pozostałym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy z obowiązku rozstrzygania całości sprawy (wyrok NSA z 30.11.2020 r., I OSK 2061/20, LEX nr 3089545) – P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie, co niesłusznie zakwestionował Sąd I instancji.
Jakkolwiek, zarzut naruszenia prawa materialnego podniesiony w skardze kasacyjnej nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu, bowiem został wadliwie sformułowany, to z uwagi na zasadność zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.
Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a Wojewoda Małopolski trafnie go ocenił w kontekście braku podstaw do zwrotu udziałów w nieruchomości oznaczonej jako działka nr C o pow. [...] ha. W sprawie bezsporne jest, że orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z dnia 29 lipca 1965 r., działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m.in. parcelę l. kat. A, obj. Lwh [...] cd. KW [...], b. gm. kat. [...], jako niezbędną pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...], wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 12 lipca 1962 r. Do wywłaszczenia spornej nieruchomości doszło w 1965 r., na cele budowy osiedla mieszkaniowego. Do realizacji tego celu, tj. osiedla mieszkaniowego, bezspornie doszło. Trafnie zatem Wojewoda ocenił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zieleń osiedlowa ma do spełnienia – poza funkcją wypoczynkową – także funkcję izolacyjną, co w żadnej mierze nie wiąże się z obowiązkiem specjalnego zagospodarowania tej przestrzeni w sytuacji, gdy – jak ma to miejsce w analizowanej sprawie – nie istnieją żadne wytyczne i projekty jej urządzenia (por. wyrok NSA z 9 marca 2023 r., I OSK 205/22). A zatem nawet pozostawienie na tym obszarze zieleni nieurządzonej nie może w analizowanej sytuacji uzasadniać uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. Trafnie zatem, wziąwszy pod uwagę uwarunkowania badanej sprawy, zasadność wniosku zwrotowego ocenił Wojewoda. Sąd I instancji niesłusznie ocenę tę zakwestionował.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.