I OSK 1233/21

I OSK 1233/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1042/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2021-02-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 28, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, M. sp. z o.o. w R., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1042/20, w sprawie ze skargi Gminy Boguchwała, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, z dnia 27 lipca 2020 r. nr SKO.4160.18.1373.2020, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę,, zasądza od Gminy Boguchwała na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem, zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego,, zasądza od Gminy Boguchwała na rzecz M. sp. z o.o. w R. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, kasacyjnego.,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 25 lutego 2021 r. o sygn. akt II SA/Rz 1042/20, po rozpoznaniu skargi Gminy B. (dalej w skrócie: "Gmina") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO" lub "Kolegium" ) z dnia 27 lipca 2020 r. nr SKO.4160.18.1373.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji: uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz strony skarżącej Gminy B. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krośnie decyzją z 17 czerwca 2020 r. nr SKO.4160.7.345.2029, po rozpoznaniu wniosku M. Sp. z o.o. w R. (dalej: "M." lub "Przedsiębiorstwo"), stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z 5 kwietnia 2004 r. nr UGI-GN-72240/7/04, w sprawie nabycia z mocy prawa przez M. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w Z, tj. działek nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4 i [...]5 oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń wraz z rozliczeniami z tym związanymi oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących działkę o nr [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, [...]10, [...]11, [...]12, [...]13, [...]14, [...]15, [...]16, [...]17 i [...]18 w Z..
SKO uznało, iż skoro decyzja komunalizacyjna Wojewody Rzeszowskiego z 31 października 1996 r., którą Gmina B. nabyła własności ww. nieruchomości, została wyeliminowana z obrotu prawnego w skutek stwierdzenia jej nieważności, to zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpoznaniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia 27 lipca 2020 r. nr SKO.4160.18.1373.2020, wydaną na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 158 k.p.a. Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdziwszy, że po stronie Gminy brak jest legitymacji do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Wójta tej Gminy, którego umocowanie do wydania decyzji dotyczących nabycia prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy wynikało z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543, - dalej: "u.g.n.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium zauważyło, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Stwierdzenie to rozciąga się również na postępowanie w trybach nadzwyczajnych przewiedzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest, podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego, weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji.
Burmistrz B., jako organ (wcześniej Wójt Gminy B.), który wydał decyzję w sprawie, nie jest uprawniony do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w przedmiocie stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Nie jest on zatem także uprawniony do dokonania tych czynności procesowych jako organ Gminy. Zasadne jest zatem stwierdzenie, iż Gminie (czy Burmistrzowi), nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu nadzwyczajnym, co uzasadnia umorzenie postępowania zainicjowanego wnioskiem tego podmiotu z 6 lipca 2020 r. Stan ten uniemożliwia ocenę merytoryczną zarzutów wnioskodawcy.
Skargę na powyższą decyzję Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podnosząc, że postępowanie przed Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy z 5 kwietnia 2004 r. w sposób oczywisty dotyczy interesu prawnego Gminy, chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, albowiem dotyczy szeregu nieruchomości, oraz znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń, wraz z wielomilionowymi rozliczeniami z tym związanymi pomiędzy Gminą i innymi podmiotami prawa, czego najdobitniej dowodzą dokumenty zalegające w aktach przedmiotowego postępowania (sama cena za odpłatne nabycie własności budynków, budowli i urządzeń została ustalona w powyższej decyzji Wójta z 2004 r. na kwotę [...] zł z terminem zapłaty na dzień 4 maja 2004 r.) oraz żaden organ Gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie wyżej opisanego postępowania nieważnościowego, a co więcej przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte nie przez Gminę, ale inną stronę - tj. legitymowany podmiot w postaci M. i dlatego też art. 28 k.p.a. ma pełne odniesienie do Gminy, która powinna zostać uznana za stronę tego postępowania nadzwyczajnego.
W uzasadnieniu opisanego wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej w skrócie: "WSA" lub "Sąd I instancji") wskazał, że co do zasady Sąd ten nie kwestionuje poprawności stanowiska SKO, które byłoby aktualne w "standardowej" konfiguracji procesowej. Kontrolowana sprawa ma jednak szczególny charakter, który nie pozwala na automatyczne zastosowanie reguły stanowiącej, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość powoływania się przez tę jednostkę na jej interes prawny tak w toku administracyjnego postępowania zwyczajnego i nadzwyczajnego.
Zauważono, że działki oddane w użytkowanie wieczyste decyzją Wójta Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2004 r., objęte były wcześniejszą decyzją Wojewody Rzeszowskiego z dnia 31 października 1996 r. nr L.G.III.7016/501/96, wydaną w trybie art. 18 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm.), którą to decyzją Gmina B. nabyła prawa własności tych działek położonych w obrębie Z., wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami trwale związanymi z gruntem. Decyzja Wojewody Rzeszowskiego z dnia 31 października 1996 r. dotycząca komunalizacji przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy B. wyeliminowana została jednak z obrotu prawnego, gdyż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr 648 z dnia 1 września 2009 r. stwierdził jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zauważając, iż stwierdzenie nieważności decyzji ma ten skutek prawny, że decyzja traci swą moc obowiązującą od dnia jej wydania, tj. powstaje skutek prawny z mocą wsteczną. Ww. decyzja Ministra utrzymana została w mocy decyzją nr 664 Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 19 grudnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 994/14, oddalił skargę Gminy B. na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1919/15, oddalił skargę kasacyjną tej Gminy. Skoro więc na postawie ww. przepisu art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Wójt Gminy B. był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego jedynie nieruchomości stanowiących własność Gminy B., to stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Rzeszowskiego z dnia 31 października 1996 r., mające skutek ex tunc, oznaczało, iż późniejsze działanie Wójta dotyczące wadliwie skomunalizowanych nieruchomości dokonane w formie decyzji administracyjnej, dotknięte było kwalifikowaną wadą prawną istniejącą od daty jej wydania. Tak więc jeżeli decyzja Wójta Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2004 r. o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste była decyzją przedmiotowo zależną, a tak należy przyjąć, to w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Rzeszowskiego z dnia 31 października 1996 r., zaistniała podstawa do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta, na postawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.
WSA zauważył jednocześnie, iż w wyroku z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1919/15 NSA przesądził, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody było nieomówienie przezeń przesłanek z art. 49 k.c. Na datę wyrokowania Sąd I instancji nie zna wyniku postępowania komunalizacyjnego przed Wojewodą Podkarpackim. Zdaniem WSA w sytuacji, w której postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej byłoby w toku, jego wynik stanowiłby oczywiste prejudicium dla niniejszego postępowania. Bez ustalenia, czy i w jaki sposób zakończyło się ostatecznie i prawomocnie postępowanie komunalizacyjne nie można zasadnie twierdzić o zaistnieniu przesłanki pozwalającej na prowadzenie postępowania nieważnościowego co do decyzji Wójta Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2004 r. Samo wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej z 1996 r. jest niewystarczające.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że nieruchomości będące przedmiotem decyzji Wójta Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2004 r. położone są w Z. Rozporządzeniem z dnia 26 lipca 2005 r. w sprawie ustalenia i zmiany granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowości statusu miasta (Dz.U. Nr 141, poz. 1185 ze zm.) Rada Ministrów dokonała zmiany granic miast na prawach powiatu R. oraz gminy B., w taki sposób, że z dniem 1 stycznia 2008 r. do dotychczasowego obszaru miasta na prawach powiatu R. włączono obszar obrębu ewidencyjnego Z. z gminy B. Ponadto Prezes Rady Ministrów 20 lutego 2009 r. wydał decyzję nr RCL 1602-205/08 w przedmiocie przekazania prawa własności nieruchomości przysługujących Gminie B. Miastu R.. Zdaniem WSA utrata kompetencji do wydania decyzji na skutek zmiany granic Gminy B. oraz przejście własności przedmiotowych nieruchomości na rzecz Gminy Miasta R. pozwalają na uznanie Gminy B. za stronę postępowania nieważnościowego mimo że decyzję będącą jej przedmiotem wydał ówczesny jej organ – Wójt Gminy B. W sytuacji tej nie dochodzi do łączenia przez Burmistrza Gminy B. dwóch ról: organu administracji i podmiotu prawa, szukającego ochrony dla swoich interesów majątkowych. Zauważono, że przedmiot decyzji badanej określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie "nieważnościowym". Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie zatem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji, lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Stroną niniejszego postępowania jest Gmina jako osoba prawna gdyż rozstrzygnięcie będzie dotyczyło jej praw i obowiązków majątkowych — co w niniejszej sprawie jest oczywiste. Postępowanie to związane jest bowiem z prawami do szeregu nieruchomości, oraz znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń, wraz z wielomilionowymi rozliczeniami z tym związanymi pomiędzy Gminą B. i innymi podmiotami prawa, natomiast Gminie B. w razie niekorzystnego dla niej rozstrzygnięcia w w/w sprawie może grozić min. zwrot wielomilionowych opłat. Z ww. uprawnień majątkowych, precyzowanych regulacjami Kodeksu cywilnego, wypływa interes prawny Gminy do udziału w postępowaniu nieważnościowym. Według Sądu I instancji rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ II instancji powinien był ocenić interes prawny Gminy, tak jak go przedstawiła, a nie jako organu wydającego rozstrzygnięcie w trybie zwykłym.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Krośnie oraz M. Sp. z o.o. w R..
Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 z późn. zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w związku z wadliwym przyjęciem, iż w rozpatrywanym przypadku pozycja Gminy B. jako strony skarżącej, odbiega od "standardowej" konfiguracji procesowej i w powiązaniu z innymi wskazanymi przez Sąd okolicznościami powinna być ona potraktowana w sprawie jako strona postępowania mająca swój interes prawny, podczas gdy wskazane przez Sąd okoliczności mają charakter irrelewantny dla sprawy niniejszej i nie mogą doprowadzić do odejścia od ugruntowanej już linii orzeczniczej dotyczącej oceny pozycji procesowej gminy, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest rozstrzygniecie wydane przez jej organ;
a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy, w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd II instancji , iż w sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego tj. prowadzenie przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania dotyczącego komunalizacji nieruchomości objętych wyeliminowaną decyzją i wpływu tego stanu na rozpoznanie sprawy niniejszej, podczas gdy związku takiego nie można wykazać. Powyższa kwestia nie może być uznana za zagadnienie prejudycjalne, od rozpatrzenia którego uzależnione jest prowadzenia zgodnego z prawem postępowania nieważnościowego, gdyż taki związek nie występuje.
1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegająca za uznaniu, iż Gminie B. w niniejszym postępowaniu przysługuje przymiot strony z pełnym zakresem uprawnień procesowych zastrzeżonych dla tego uczestnika procesu, podczas gdy wydanie decyzji przez organ wykonawczy tej Gminy, uniemożliwia uznanie jej za stronę toczącego się postępowania prowadzonego na prawach nieważności, jak też każdego innego postępowania administracyjnego, za którego przedmiot możnaby przyjąć decyzję wydaną przez Wójta Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2004r. znak: UGI-GN-72240/7/04.
Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi,
1. zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
SKO oświadczyło jednocześnie, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zauważono, że konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Wbrew stanowisku Sądu wyrażonemu w zakwestionowanym wyroku, bez orzeczenia Wojewody w sprawie komunalizacji, prowadzone postępowanie nieważnościowe może się toczyć i zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej. Te dwie kwestie nie wykazują takiej zbieżności, aby uznać wystąpienie między nimi bezpośredniego związku przyczynowego, a tylko wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
SKO zaznaczyło, że w orzecznictwie sądowym, jak też literaturze przedmiotu, ugruntowane jest stanowisko, iż ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Zdaniem sądów ww. stwierdzenie rozciąga się również na postępowanie w trybach nadzwyczajnych przewiedzianych w k.p.a., albowiem ich celem jest - podobnie jak to ma miejsce w przypadku postępowania odwoławczego - weryfikacja decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji. Jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Bez względu więc na przedmiot sprawy gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy, ponieważ nie jest możliwe jednoczesne występowanie w tej sprawie jako strona kierująca się własnym interesem prawnym i organ prowadzący postępowanie. Nie ulega wątpliwości, iż stwierdzenie nieważności decyzji objętej niniejszym postępowaniem nieważnościowym wywołuje określone skutki prawnorzeczowe, finansowe dla strony Skarżącej, lecz na skutek jej pozycji ustrojowej nie można uznać, iż ma ona prawną możliwość dochodzenia swych uprawnień/roszczeń w toku postępowań prowadzonych w trybach nadzwyczajnych.
M. Sp. z o.o. w R.
również zaskarżyło powyższy wyrok w całości zarzucający:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 28 k.p.a, poprzez ich niewłaściwą interpretację i bezzasadne przyjęcie, że w sprawie Gmina B. posiada prawo odbiegające od zwyczajnej pozycji procesowej strony i bezzasadne przyjęcie że skarżąca powinna być w sprawie traktowana jako strona mająca interes prawny;
a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania z uwagi na prowadzenie przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania w przedmiocie komunalizacji nieruchomości objętych badaną przez Sąd decyzją i wpływu tego postępowania wynik niniejszej sprawy, w sytuacji gdy związek takie nie występuje a także zaniechanie ustalenia czy takie postępowanie w ogóle toczy się;
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające przyznaniu skarżącej przymiotu strony postępowania, z uznaniem "szczególnego" charakteru strony postępowania w sytuacji gdy decyzja organu wykonawczego skarżącej uniemożliwia uznanie skarżącej za postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia 5 kwietnia 2004r. znak: UGI-GN-72240/7/04.
Mając na uwadze powyższe, Przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej wyłączony jest z dochodzenia przez ten podmiot ochrony jej interesu prawnego na drodze tak postępowania sądowego, jak i administracyjnego. Dotyczy to wszystkich rodzajów postępowań. Celem postępowania w sprawie nieważności jest weryfikacja decyzji podjętej przez organ. Jednostka samorządu terytorialnego nie może wnosić skarg na decyzje administracyjne w sprawach, w których jej organy wydawały decyzje administracyjne w pierwszej instancji. Nie istnieje także podstawa do uznania, że jednostka samorządu terytorialnego może być uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie ma znaczenia czy decyzja objęta postępowaniem nieważnościowym wywoła albo może wywołać skutki cywilnoprawne dla jednostki samorządu terytorialnego. Gmina nie może być stroną w postępowaniu w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydaje wójt albo burmistrz tej gminy. Niedopuszczalnym jest bowiem sytuacja w której w sprawie występuje w tej samej sprawie z rożnymi uprawnieniami, tak strona mająca interes prawny i jednocześnie jej organ jako prowadzący postępowanie.
Sam fakt, że skarżąca jest jednostką samorządu terytorialnego nie może uprawniać jak uczynił to Sąd do przyznania temu podmiotowi nadzwyczajnej pozycji strony w postępowaniu. Zmiana granic administracyjnych jednostek samorządu terytorialnego i spowodowana tym utrata statusu organu uprawnionego do wydawana decyzji w sprawie, ani też przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasta R., nie pozwala uznać Gminę B. za stronę prowadzonego postępowania nieważnościowego. W tym względzie stanowisko Sądu przyznające prawo strony Gminie B. uznać należy za nieuzasadnione.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej Decyzja SKO w Krośnie nie naruszyła art. 28 k.p.a., albowiem jednostka samorządu terytorialnego, w sprawach, w których wykonuje zadanie publiczne poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, nie ma własnych praw, ani prawnie chronionych interesów. Gmina B. nie ma zatem własnych praw, ani prawnie chronionych interesów w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast to że takie skutki mogą powstać w przyszłości stanowi realizację prawa sprawiedliwości społecznej.
Przedsiębiorstwo zauważyło też, że brak jest konieczności sprawdzenia, czy prowadzone jest przez Wojewodę Podkarpackiego postępowanie w sprawie komunalizacji nieruchomości, objętych decyzją SKO w Krośnie. Postępowanie komunalizacyjne nie ma bezpośredniego związku z niniejszą sprawą. Nie wiadomo nawet czy postępowanie takie w ogóle jest prowadzone i co jest jego przedmiotem. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Sąd I instancji przyjął istnienie bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem komunalizacyjnym, a prowadzonym postępowaniem nieważnościowym, opierając się jedynie na hipotezie, że takie postępowanie może być prowadzone. Zdaniem skarżącej kasacyjnie związek taki w ogóle nie zachodzi.
Pismami z dnia 1 czerwca 2021 r oraz z 21 czerwca 2021r Gmina B. złożyła odpowiedzi na skargi kasacyjne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie oraz M. Sp. z o.o. w R. wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych, rozpoznanie skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie i zasądzenie od Kolegium oraz Przedsiębiorstwa na rzecz skarżącej Gminy kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu obu odpowiedzi na skargi kasacyjne zauważono, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej. W niniejszej sprawie nieważnościowej Burmistrz Gminy B. nie występował jako organ administracji (nie przysługuje mu władztwo administracyjne) ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. A zatem w żadnym momencie nie miał on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Stąd zaprezentowane w uzasadnieniach wywiedzionych skarg kasacyjnych poglądy - w tym orzecznictwo sądów administracyjnych - nie mogą być prawidłowo odniesione do niniejszej sprawy. Tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku.
Zauważono, że postępowanie przed SKO w Krośnie znak: SK0.4160.7.345.2020 w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy B. z dnia 5 kwietnia 2004r. znak: UGI-GN-72240/7/04 w sposób oczywisty dotyczy interesu prawnego Gminy B. chronionego przepisami prawa, a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, albowiem dotyczy szeregu nieruchomości, oraz znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń, wraz z wielomilionowymi rozliczeniami z tym związanymi pomiędzy Gminą B. i innymi podmiotami prawa, czego najdobitniej dowodzą dokumenty zalegające w aktach przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego. Żaden organ Gminy B. nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie wyżej opisanego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przedmiotowe postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte nie przez Gminę B., ale inną stronę - tj. legitymowany podmiot w postaci M. Sp. z o.o. w R. i dlatego art. 28 k.p.a. ma pełne odniesienie do Gminy B., która prawidłowo została uznana za stronę tego postępowania nadzwyczajnego na gruncie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie słusznie zakwestionowali stanowisko Sądu I instancji, podnosząc, iż Gmina B. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z 5 kwietnia 2004 r. nr UGI-GN-72240/7/04, w sprawie nabycia z mocy prawa przez M. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości w Z., tj. działek nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4 i [...]5 oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń wraz z rozliczeniami z tym związanymi oraz o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących działkę o nr [...]6, [...]7, [...]8, [...]9, [...]10, [...]11, [...]12, [...]13, [...]14, [...]15, [...]16, [...]17 i [...]18 w Z..
Kwestia legitymacji procesowej gminy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji, w postępowaniu zwykłym, przez organ wykonawczy gminy, była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach 24 listopada 2020 r. o sygn. akt I OSK 1378/20, I OSK 1448/20, I OSK 1450/20, I OSK 1451/20, I OSK 1452/20, I OSK 1491/20, I OSK 1964/20 oraz postanowieniu z tej samej daty I OSK 1668/20, w wyroku z dnia 11 lutego 2022 r. o sygn. akt I OSK 992/21 oraz w wyroku z dnia 25 maja 2022 r. o sygn. akt I OSK 1108/21 - wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażone tam poglądy i zajęte stanowisko i przyjmuje je za swoje.
W wyrokach tych zauważono, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny (w wyroku z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (uchwała składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15) niedopuszczalne jest kwestionowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego rozstrzygnięć wydanych przez organ tej jednostki przy wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej, jak również rozstrzygnięć organów odwoławczych mających za przedmiot sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji przez organ tej jednostki. Nieprzysługiwanie gminie legitymacji strony w postępowaniu, w którym jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji, nawet, jeżeli efekt tego postępowania kształtuje sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego, wynika z pozbawienia tej jednostki jakiegokolwiek oddziaływania na swój organ i tym bardziej na organ odwoławczy w ustalaniu treści podejmowanych przez te organy rozstrzygnięć. Oddziaływanie na rozstrzygnięcie wydawane przez organ jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej instancji może bowiem polegać na kierowaniu się przez ten organ przede wszystkim ochroną interesu tej jednostki z powodu, że jest jej organem wykonawczym i przez to ustrojowo zobowiązanym do jej reprezentacji, wykonywania jej zadań oraz działania w jej imieniu i na jej rzecz. Oddziaływanie jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy polegałoby zaś w istocie na kwestionowaniu rozstrzygnięcia dotyczącego bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji będącego organem tej jednostki. Mogłoby to również służyć organowi tej jednostki - który wydał rozstrzygnięcie w pierwszej instancji - do kwestionowania, jako procesowy reprezentant tej jednostki, rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Byłoby to zaprzeczenie instancyjnej struktury rozstrzygania sprawy z zakresu administracji publicznej, w której organ pierwszej instancji nie może w jakikolwiek sposób procesowy kwestionować rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Status bycia organem pierwszej instancji w procedurze administracyjnej wyklucza dopuszczalność korzystania z ustrojowych uprawnień do reprezentowania interesu prawnego swojej jednostki samorządu terytorialnego wobec organu odwoławczego.
Z tego powodu nie ma więc prawnego znaczenia, czy decyzja organu jednostki samorządu terytorialnego jest poddawana kontroli przez organ odwoławczy w zwykłym toku instancji i następnie przez sąd administracyjny, czy też decyzja ta jest poddawana kontroli w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym prowadzonym np. na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. W obu bowiem postępowaniach, tj. w zwykłym postępowaniu odwoławczym (instancyjnym), mogącym być następnie poddanym kontroli sądowoadministracyjnej, oraz w postępowaniu nadzorczym, skutek prawny wydanych rozstrzygnięć dotyczy bytu prawnego decyzji organu pierwszej instancji. Zasadniczą różnicą tych postępowań jest tylko zakres i kryteria dokonywanej oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, gdy przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja organu pierwszej instancji. Procesowa odrębność tych postępowań dla ich stron nie zmienia zakresu uprawnień tych stron w popieraniu lub kwestionowaniu rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tych postępowań. Przyznanie więc jednostce samorządu terytorialnego legitymacji strony w obu tych postępowaniach, jako konsekwencja przysługującego interesu prawnego, skutkowałoby dopuszczalnością kwestionowania lub popierania przez tę jednostkę decyzji wydanej przez jej organ wykonawczy, tj. procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji, której wydanie i byt prawny ma być determinowany wyłącznie przepisami obowiązującego prawa - zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a, bez względu na sposób i zakres oddziaływania tej decyzji na interes prawny wszystkich stron zawartego w niej rozstrzygnięcia.
Procesowa odrębność postępowania nadzorczego i brak występowania w nim organu jednostki samorządu terytorialnego w roli organu pierwszej instancji (lub szerzej - w roli organu uczestniczącego w wydawaniu decyzji w tym postępowaniu) nie zmienia więc zakresu uprawnień jednostki samorządu terytorialnego wynikających z przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu wobec uprawnień wynikających z przyznania jej legitymacji do występowania, jako strona, w zwykłym postępowaniu instancyjnym, w którym organ tej jednostki wydaje decyzję w pierwszej instancji.
Należy podkreślić, że jednostka samorządu terytorialnego, nie mogąc bowiem oddziaływać na sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ wykonawczy tej jednostki oraz przez organ odwoławczy działający w zwykłym toku instancji, mogłaby po zakończeniu zwykłego postępowania administracyjnego, powołując się na swój interes prawny i wynikającą z tego legitymację bycia stroną w odrębnym postępowaniu nadzorczym, wnioskować o wszczęcie i przeprowadzenie takiego postępowania w celu skontrolowania zarówno ostatecznej decyzji swojego organu, jak również ostatecznej decyzji organu odwoławczego, jeżeli sprawa zostałaby ostatecznie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy. W ten sposób jednostka ta mogłaby wejść w polemikę prawną nie tylko z rozstrzygnięciem swojego organu, ale mogłaby również w ten sposób kwestionować rozstrzygnięcie organu odwoławczego zwłaszcza wtedy, gdy rozstrzygnięcie organu odwoławczego byłoby odmienne od rozstrzygnięcia organu tej jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie nie ma znaczenia okoliczność, że Gmina nie jest podmiotem, którego wniosek wszczął postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. Przysługiwanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, obejmuje bowiem zarówno udział w nim w charakterze strony, jak i wnioskowanie o wszczęcie takiego postępowania, jeżeli przepisy szczególne nie zawężają kręgu wnioskodawców wszczęcia tego postępowania. Wszczęcie postępowania nadzorczego wobec decyzji o nabyciu z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności położnych na niej budynków, nie zostało zaś przez ustawodawcę ograniczone do wybranych podmiotów, dlatego postępowanie to wszczynane jest na zasadach ogólnych określonych w art. 157 § 2 K.p.a., który stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przysługiwanie przymiotu strony oznacza więc nie tylko udział w postępowaniu, ale także uprawnienie do wnioskowania o jego wszczęcie. Nie ma bowiem żadnych względów prawnych, przy braku w tym zakresie stosownych przepisów prawa, aby podmiot legitymowany do bycia stroną postępowania administracyjnego, miał być pozbawiony uprawnienia do wnioskowania o jego wszczęcie.
Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że uznanie w niniejszej sprawie przysługiwania Gminie B. legitymacji strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny legalności tej decyzji, oznaczałoby uznanie za dopuszczalne zarówno kwestionowanie przez Gminę decyzji wydanej przez jej organ, jak i popieranie jej przez Gminę, tj. procesowe oddziaływanie na byt prawny tej decyzji. Takie działanie byłoby jednak sprzeczne z przyjętym rozumieniem konstytucyjnej roli jednostki samorządu terytorialnego i jej organu wykonawczego realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, który w wykonywaniu tych zadań ma zachować autonomię wobec swojej jednostki samorządu terytorialnego i jej interesów prawnych.
Biorąc pod uwagę ww. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że nie ma różnicy w skutkach prawnych pomiędzy brakiem samodzielnego uprawnienia gminy w kwestionowaniu lub popieraniu decyzji swojego organu wykonawczego w ramach postępowania odwoławczego od tej decyzji i następnie postępowania sądowoadministracyjnego, a brakiem takiego samego uprawnienia gminy w procesowo odrębnym postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. W obu bowiem przypadkach byt prawny decyzji organu wykonawczego gminy w żaden sposób nie może zależeć od procesowych działań tej gminy także w sytuacji, gdy w działaniach tych gmina eksponowałaby przede wszystkim własny interes. Konkludując, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 24 maja 2023 r o sygn. akt II OSK 711/23).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe wyłączenie ma również miejsce w okolicznościach rozpoznanej sprawy. Wtórna zmiana właściwości miejscowej organu właściwego w sprawie wydania decyzji w sprawie nabycia z mocy prawa, prawa użytkowania wieczystego do opisanych wyżej nieruchomości położonych w Z. oraz prawa własności znajdujących się tam budynków, budowli i urządzeń wraz z rozliczeniami z tym związanymi, nie zmienia faktu, iż w dacie wydania decyzji z 5 kwietnia 2004 r. nr UGI-GN-72240/7/04 Wójt Gminy B. był organem właściwym w tym przedmiocie. Tym samym Gmina B. nie posiadała i nie posiada uprawnienia do procesowego oddziaływania na byt prawny tej decyzji. Przyznanie jej takiego uprawnienia stałoby w sprzeczności z ustrojowymi zadaniami jednostek samorządu terytorialnego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej wyżej uchwale I OPS 2/15 w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Z tych też przyczyn jako zasadne należy uznać zarzuty naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., jak też w konsekwencji art. 127 § 3 i art 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a
Słusznie także zarzucono, iż wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjne wielokrotnie wyjaśniano, pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny, niż prowadzący sprawę, organ administracji bądź sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. m.in. wyroki NSA z 24 stycznia 2024 r. o sygn. akt I OSK 1064/21, z dnia 18 stycznia 2024 r. o sygn. akt II OSK 2093/22, z 26 sierpnia 2022 r. o sygn. akt I OSK 1116/21, z 5 kwietnia 2022 r., o sygn. akt II OSK 897/19, z 10 stycznia 2017r. o sygn. akt I OSK 2522/16).
W skargach kasacyjnych słusznie podniesiono, iż bez orzeczenia Wojewody w sprawie komunalizacji opisanych wyżej nieruchomości położonych w Z., prowadzone postępowanie nieważnościowe może się toczyć i zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej. Skoro decyzją komunalizacyjną Wojewody Rzeszowskiego z 31 października 1996 r. Nr L.G.III.7016/501/96 Gmina B. nabyła prawa własności opisanych wyżej działek, położonych w obrębie Z., wraz z budynkami, budowlami i urządzeniami i trwale związanymi z gruntem, a Wójt B. na postawie ww. przepisu art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, był uprawniony do stwierdzenia nabycia przez Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego jedynie nieruchomości stanowiących własność Gminy to niewątpliwie decyzja Wójta Gminy z 5 kwietnia 2004 r. nr UGI-GN-72240/7/04 była decyzją przedmiotowo zależną od tej decyzji komunalizacyjnej. Ostateczne i prawomocne wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji Wojewody Rzeszowskiego z 31 października 1996 r. ze skutkiem ex tunc dawało podstawy do ustalania, czy późniejsza, zależna decyzja Wójta Gminy z 5 kwietnia 2004 r. obarczona jest wadą prawną - dotyczyła wadliwie skomunalizowanej nieruchomości. Skoro zatem okoliczność kwalifikowanej wadliwości decyzji komunalizacyjnej została ostatecznie i prawomocnie stwierdzona, to zaistniały przesłanki do oceny - w trybie nadzwyczajnym - prawidłowości decyzji zależnej: decyzji Wójta Gminy z 5 kwietnia 2004 r. Dokonanie oceny prawnej, czy w odniesieniu do tej drugiej decyzji wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 k.p.a. nie wymaga natomiast uprzedniego ustalenia, czy wydana została kolejna decyzja komunalizacyjna. Brak decyzji komunalizacyjnej nie stanowi przeszkody uniemożliwiającej wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z 5 kwietnia 2004 r.
W tym stanie sprawy, uznając skargi kasacyjne za zasadne oraz, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę Gminy B. jako bezzasadną.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art 205 § 2 oraz § 14 § ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) i 14 § ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).