I OSK 1233/11

I OSK 1233/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
I OSK 2333/11 - Postanowienie NSA z 2011-12-29
II SA/Wa 198/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-05-20
II SA/Bd 766/11 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy z 2011-09-19
Skarżony organ
Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 44 par. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 41 par. 2, art. 7, 77
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 198/11 w sprawie ze skargi B. P. na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. P. na rzecz Dowódcy Wojsk Lądowych kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 198/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] w B. z dnia [...] września 2008 r., nr [...] oddalił skargę.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że zapadł on w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Dowódca Wojsk Lądowych postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 144 w związku z art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez B. P. odwołania od decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w B. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką.
W uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji stwierdził, że w trakcie analizy przedłożonych dowodów nie zostały spełnione wymogi określone art. 129 § 2 k.p.a., a tym samym odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Z tego też powodu organ odwoławczy nie mógł przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz co do zasady ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Organ podał, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 27 stycznia 2009 r., po doręczeniu decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 13 stycznia 2009 r., na wskazany przez B. P. adres zamieszkania. Od tej daty rozpoczął się czternastodniowy bieg terminu do złożenia odwołania, w trakcie którego odwołanie takie nie zostało wniesione.
Organ wskazał też, że B. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc odwołanie nie dołączył wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zatem organ zobligowany był do stwierdzenia, w drodze postanowienia, uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnioną następnie pismem z dnia 14 grudnia 2010r. wniósł B. P., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organowi zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący odebrał decyzję z dnia [...] września 2008 r. w dniu 13 stycznia 2009 r., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że skarżący uchybił terminu do wniesienia odwołania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie dostrzegł, iż doręczenie zastępcze nie mogło nastąpić w sposób prawidłowy i skuteczny, gdyż doręczenie decyzji tylko wówczas można uznać za dokonane jeśli decyzję przesłano na prawidłowy adres strony. Decyzja została przesłana na adres, pod którym skarżący nie zamieszkiwał w chwili jej rzekomego doręczenia. Organ miał pełną świadomość, iż przesyła decyzję pod niewłaściwy adres, albowiem skarżący poinformował organ I instancji o zmianie adresu jeszcze podczas postępowania administracyjnego, które doprowadziło do uchylenia pierwszej decyzji tego organu w tej sprawie przez Dowódcę Wojsk Lądowych. W sytuacji gdy przesyłka została błędnie zaadresowana i organ znał prawidłowy adres skarżącego, to nie mogło być mowy o zastosowaniu trybu doręczenia zastępczego, w tym także art. 44 § 4 k.p.a.
Do skargi skarżący dołączył dokumenty wskazujące jego zdaniem, że informował o zmianie swojego adresu WSA w Warszawie w toku pierwszego postępowania, a tym samym pośrednio organ II instancji, który winien zachować te dokumenty w aktach administracyjnych i przekazać je organowi I instancji. W piśmie uzupełniającym skargę pełnomocnik skarżącego podkreślił, że o zmianie adresu poinformował WSA w Warszawie w trakcie toczącego się postępowania, a to oznacza, że organ wiedział o zmianie adresu skarżącego na Kluczbork.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia ogłoszenia stronie.
Procedurę doręczeń decyzji administracyjnych regulują przepisy rozdziału 8 k.p.a. Zasadą jest, iż doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 § 1, § 2 i § 3 k.p.a.). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zdanie pierwsze k.p.a.). W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pocztę, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 kpa doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Dlatego też zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Dowódca [...] Brygady Saperów w B. zobowiązał B. P. do zwrotu zwaloryzowanej równowartości kosztów poniesionych w związku z jego nauką i utrzymaniem w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie.
Od tej decyzji skarżący odwołał się do Dowódcy Wojsk Lądowych, który decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powyższa decyzja Dowódcy Wojsk Lądowych stała się przedmiotem skargi B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 715/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dowódcy [...] Brygady Saperów w B.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dowódca [...] Brygady Saperów w B. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] ponownie zobowiązał B. P. do zwrotu kosztów utrzymania i nauki w Wojskowej Akademii Technicznej w Warszawie w oznaczonej wysokości. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja ta wysłana została na adres, pod którym organ I instancji prowadził z nim korespondencję, tj. W., ul. [...] i w dniu 13 stycznia 2009 r., w trybie art. 44 § 4 k.p.a. organ uznał decyzję za doręczoną. Analiza koperty oraz zwrotnego potwierdzenia odbioru wskazuje, iż doręczyciel powiadomił adresata o pozostawieniu przesyłki w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Przesyłka była awizowana dwukrotnie: w dniu 30 grudnia 2008 r. i 6 stycznia 2009 r., z pozostawionym w skrzynce pocztowej zawiadomieniem o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej. Przesyłka ta przechowywana była zatem w urzędzie pocztowym 14 dni. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 14 stycznia 2009r., a więc po upływie terminu, o jakim mowa w art. 44 § 4 k.p.a. Od 14 stycznia 2009r. należało zatem liczyć termin do złożenia odwołania, a zatem upłynął on 28 stycznia 2009r. Organ ponownie podjął próbę doręczenia tej decyzji 22 stycznia 2009 r. W toku postępowania egzekucyjnego Dowódca [...] Brygady Saperów w B. ustalił aktualny adres zamieszkania B. P., tj. K. ulica [...] (karta 29 akt administracyjnych) i wysyłając mu upomnienie z dnia [...] października 2010r. nr [...] dołączył do korespondencji decyzję z dnia [...] września 2008 r. Pełnomocnik skarżącego wniósł od tej decyzji odwołanie uznając, że została ona doręczona skarżącemu w dniu 11 października 2010 r.
W ocenie Sądu, prawidłowe było stanowisko organu uznające, że decyzja z dnia [...] września 2008r. została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 § 4 k.p.a. w dniu 13 stycznia 2009r. i że od tej daty należało liczyć termin do złożenia odwołania. Fakt przesłania decyzji z dnia [...] września 2008r. ponownie, pozostaje bez wpływu na ustalenie terminu do wniesienia odwołania, bowiem skuteczne doręczenie miało miejsce w dniu 13 stycznia 2009r.
Skarżący pismo zawierające informację o zmianie jego adresu zamieszkania z W. na K. skierował do WSA w Warszawie, jednakże pismo to nie mogło już wywołać żadnych skutków prawnych dla organu, bowiem sprawa o sygn. akt II SA/Wa 715/07 została rozstrzygnięta w dniu 15 listopada 2007 r., a wraz z pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. akta sprawy z odpisem prawomocnego wyroku zwrócone zostały Dowódcy Wojsk Lądowych. Oznacza to zatem, że WSA w Warszawie otrzymał pismo skarżącego o zmianie miejsca jego zamieszkania już po zakończeniu postępowania sądowego i po zwrocie do organu akt, a zatem w okresie, gdy nie prowadzona już była żadna korespondencja Sądu z organem. Art. 134 k.p.a. jest normą bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, że organ w przypadku złożenia odwołania z uchybieniem 14-dniowego terminu, nie ma innej możliwości jak właśnie stwierdzenie uchybienia terminowi do dokonania takiej czynności.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości.
Wyrokowi sądu I instancji zarzucił naruszenie prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) oraz naruszenie norm prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 44 § 4 k.p.a. , polegające na przyjęciu, iż doręczenie zastępcze jest skuteczne nawet w sytuacji skierowania pisma przez organ administracji pod niewłaściwy adres, w sytuacji gdy skarżący poinformował o zmianie adresu Sąd przed którym wcześniej toczyła się sprawa co do decyzji, którą Sąd ten uchylił i w następstwie czego postępowanie administracyjne toczyło się ponownie.
W uzasadnieniu wskazano, iż doręczenie zastępcze w niniejszej sprawie, nie może być traktowane jako dokonane, albowiem decyzja została przesłana pod adres, pod którym skarżący nie zamieszkiwał ani w chwili przesłania przesyłki, ani w chwili rzekomego doręczenia. W ocenie skarżącego organ rozpoznający sprawę powinien był ustalić prawidłowy adres strony, nie zaś przyjmować, iż adres, którym legitymował się skarżący w innym postępowaniu administracyjnym nadal zachował swoja aktualność. Istnieją bowiem możliwości, dopuszczalne w świetle przepisów o ochronie danych osobowych, które pozwalają na uzyskanie informacji, choćby o adresie zameldowania strony. Co więcej organ miał pełną świadomość tego, iż przesyła decyzję pod niewłaściwy adres, albowiem pozostałą korespondencję w tej sprawie kierował na adres ul. [...] K. Także upomnienie i decyzję, którą przesłał kolejny raz (tak przynajmniej twierdzi) skierował pod ten właśnie adres, nie zaś pod adres rzekomego doręczenia w styczniu 2009 r. Skarżący poinformował organ I instancji o zmianie adresu jeszcze podczas postępowania administracyjnego, które doprowadziło do uchylenia pierwszej decyzji tego organu w tej sprawie przez Dowódcę Wojsk Lądowych. Zdaniem skarżącego, jeśli przesyłka została błędnie zaadresowana i organ znał prawidłowy adres, nie może być mowy o zastosowaniu trybu doręczenia zastępczego, a w tym także art. 44 § 4 kpa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), cytowanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej.
Przepis art. 44 § 4 k.p.a. powołany przez stronę skarżącą jako podstawa kasacyjna łącznie z art. 145§1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1 (okres 14 dni przechowywania pisma w placówce pocztowej), a pismo pozostawia się w aktach sprawy.
Przepis ten ma charakter techniczny i służy jedynie określeniu terminu, w jakim pismo może zostać uznane za doręczone. Nie określa on w szczególności przesłanki warunkującej możliwość zastosowania doręczenia zastępczego. Przesłankę taką określa natomiast przepis art. 41 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 – czyli zawiadomienia organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny.
Aby zatem zarzucić Sądowi I instancji wadliwą ocenę tego, czy skarżący zawiadomił należycie organ administracji o zmianie swego adresu skarga kasacyjna musiałaby opierać się na zarzutach naruszenia art. 41 § 2 k.p.a., ewentualnie wadliwego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy - art. 7 i 77 k.p.a. – powiązanych z art. 145§1 pkt 1 lit c lub 151 p.p.s.a. Zarzutów takich w skardze kasacyjnej jednak nie podniesiono, co uniemożliwia rozważenie tego, czy sąd I instancji zgodnie z prawem uznał za spełnione warunki zastosowania przepisów k.p.a. o doręczeniu zastępczym.
Skarżący powołał natomiast zarzut naruszenia technicznego w istocie przepisu art. 44 § 4 k.p.a. Zarzut ten w ocenie Sądu uznać należy za całkowicie niezasadny. Zarówno organy administracyjne jak i Sąd I instancji prawidłowo ustaliły, że decyzja organu I instancji z dnia [...] września 2008 r. była awizowana pod adresem, na który była kierowana dla skarżącego dwukrotnie: w dniu 30 grudnia 2008r. i 6 stycznia 2009r., z pozostawionym w skrzynce zawiadomieniem o możliwości jej odbioru w terminie 7 dni w placówce pocztowej. Przesyłka ta przechowywana była w urzędzie pocztowym przez wymagany okres 14 dni. Zwrot przesyłki do nadawcy nastąpił dopiero w dniu 14 stycznia 2009 r. Termin 14 dni liczony od daty pierwszego awizowania w dniu 30 grudnia 2008r. upłynął dnia 13 stycznia 2009r., a zatem prawidłowo ustalono datę od której należało liczyć termin do złożenia odwołania na dzień 14 stycznia 2009r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem dnia 28 stycznia 2009r. Fakt przesłania decyzji ponownie stronie, której dokonano już skutecznego doręczenia zastępczego, pozostaje bez wpływu na upływ terminu do wniesienia odwołania, bowiem skuteczne doręczenie miało miejsce w dniu 13 stycznia 2009 r. Nie można bowiem z takim powtórnym doręczeniem wiązać odrębnych skutków prawnych dla adresata decyzji, a w szczególności nie można traktować takiego doręczenia jako stworzenia nowej możliwości wniesienia odwołania.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. – wobec oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego od wyroku Sądu I instancji oddalający skargę.