I OSK 123/21

I OSK 123/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Karol Kiczka /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Bk 629/19 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2019-10-24
Skarżony organ
Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 134 § 1 art 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 629/19 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku z dnia 10 lipca 2019 r. nr 8/2019 w przedmiocie nakazów weterynaryjnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 629/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę [...] na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku z dnia 10 lipca 2019r. nr 8/2019 w przedmiocie nakazów weterynaryjnych
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną do Sądu decyzją Podlaski Wojewódzki Lekarz Weterynarii w Białymstoku (dalej: PWLW) uchylił w całości decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] (dalej: PLW) z dnia 15 kwietnia 2019 r. nakazującą [...] wykonanie obowiązków weterynaryjnych i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji, który w swojej decyzji: 1. nakazał [...] zawiadamianie Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] o załadunku i wyładunku zwierząt co najmniej na 24 godziny przed planowanym terminem ich załadunku i wyładunku w punkcie skupu zwierząt w miejscowości [...] (WNI 20096129), 2. nakazał wykonanie ww. czynności w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja staje się ostateczna, 3. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał rację odwołującemu, że obowiązek zawiadamiania określony został de iure w art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. 2018 r. poz. 1967, dalej: ustawa, ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt) i powinien być przez stronę bezwzględnie realizowany. PWLW wskazał, że dostrzega wątpliwość interpretacyjną na tle przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, jednakże indywidualne rozstrzygnięcie zależy od okoliczności konkretnej sprawy i charakteru obowiązku, jakiemu uchybiła strona. W tym konkretnym przypadku sposób konkretyzacji obowiązku strony w postaci złożenia stosownego zawiadomienia i określenie go przez organ pierwszej instancji na przyszłość, w formie działań powtarzających się, uniemożliwia wydanie decyzji nakazującej usunięcie uchybień powstałych w czasie przeszłym. Wydawanie decyzji stanowiącej powielenie normy prawnej wynikającej z przepisu rangi ustawowej, jest zbędne. Należało zatem, zdaniem organu odwoławczego, uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie. Wystąpiła bowiem trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na powyższą decyzję wniósł [...].
Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. W ocenie Sądu, przedmiotem skargi jest nie rozstrzygnięcie, a uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z wadą uzasadnienia decyzji uzasadniającą eliminację decyzji z obrotu prawnego. Nie mamy zatem do czynienia z wadą relewantną dla legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy bez naruszenia prawa przesądził pierwszy punkt sporu stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji nakazującej zawiadamianie o załadunku i wyładunku w przyszłości – z uwagi na wynikanie obowiązku z mocy prawa, tj. z art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy. Trafnie również PWLW wskazał, że wydanie w takiej sytuacji jak w sprawie niniejszej tj. w przypadku możliwości cyklicznego lub nieregularnego wykonywania załadunku i wyładunku, decyzji zobowiązującej na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z zakreśleniem terminu usunięcia uchybień nie znajduje racji bytu. Nie można nakazać w określonym terminie wykonania obowiązku mającego być wykonywanym z mocy prawa w stosunku do czynności, które mogą ale nie muszą zaistnieć. W konsekwencji, nie mogło się toczyć odnośnie tak scharakteryzowanego przedmiotu postępowanie administracyjne zakończone decyzją administracyjną.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na uzasadnienie zaskarżonej decyzji i nieuzasadnione przyjęcie, że:
- niedopuszczalna jest eliminacja fragmentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji albowiem fragmenty te dla rozstrzygnięcia sprawy mają charakter irrelewantny podczas, gdy uznanie czy ustawodawca używając w art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. 2018 r. poz. 1967) liczby pojedynczej przesądził o tym, że przepis ten wymaga każdorazowego zawiadomienia powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce i wyładunku zwierząt o załadunku i wyładunku zwierząt , czy też nie, ma kluczowe znaczenie dla działalności nadzorowanej prowadzonej przez skarżącego;
- w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wadą uzasadnienia decyzji uzasadniającą eliminację decyzji z obrotu prawnego, w sytuacji gdy Podlaski Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonał błędnej, a przy tym wykraczającej poza literalne brzmienie, wykładni art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt, tj. uznał, że ustawodawca używając w ww. przepisie liczby pojedynczej przesądził o tym, że przepis ten wymaga każdorazowego zawiadomienia powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce i wyładunku zwierząt o załadunku i wyładunku zwierząt, albowiem "Zaplanowanie nadzoru (...) musi być pewne, a nie abstrakcyjne, a postulowane zawiadamianie przez stronę z góry, o kilkunastu terminach, które nie dają pewności, że owy załadunek i wyładunek zwierząt będzie miał w ogóle miejsce może mieć katastrofalne skutki dla pracy organu nadzoru" (strona 6 decyzji nr 8/2019) - w sytuacji gdzie prawidłowa wykładnia winna prowadzić do wniosku, iż z uwagi na to, że art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nie posługuje się terminem "każdorazowego zawiadomienia", a jedynie wskazuje moment końcowy do którego zawiadomienie do właściwego powiatowego lekarza weterynarii należy wystosować każde wysłanie ww. informacji z zachowaniem (końcowego) terminu, o którym mowa powyżej (nawet z rocznym wyprzedzeniem) będzie spełnieniem obowiązku z art. 5 ust 8 pkt 2 tej ustawy;
2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu prawnych aspektów sprawy, w szczególności poprzez stwierdzenie, że "Wypowiedzenie się przez sąd w sprawie niniejszej odnośnie tego, czy skarżący te ustawowe obowiązki realizuje lub nie i w jaki ewentualnie sposób powinien te obowiązki realizować, byłoby wkroczeniem w materię zastrzeżoną dla sprawy innej kategorii", podczas gdy "Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. uzasadnienie jest częścią składową decyzji". Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływ na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcję wewnętrzną, uwidaczniającą się szczególnie w decyzjach kasacyjnych wydanych w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczalne jest zaskarżenie samego uzasadnienia w trybie administracyjnym, jak również dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97).
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi do WSA była ostateczna decyzja Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku (PWLW) z dnia 10 lipca 2019 r. nr 8/2019 – w przedmiocie uchylenia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii (PLW) w [...] z dnia 15 kwietnia 2019 r. oraz umorzenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość – zaakceptowana przez Sąd I instancji. Kontrolowana w sprawie przez Sąd wojewódzki ostateczna decyzja administracyjna dotyczyła postępowania w sprawie obowiązku wykonania nakazów weterynaryjnych.
W ramach realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny – sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej – ustaleniu zatem podlega czy zasadnie PWLW uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył w całości postępowanie przed PLW.
Stosownie do art. 5 ust. 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych podmioty prowadzące działalność nadzorowaną, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a-c ustawy są obowiązane w związku z wykonywaną działalnością odpowiednio zawiadamiać, w terminach wskazanych w ustawie, powiatowego lekarza weterynarii właściwego ze względu na miejsce organizowania targów, wystaw, pokazów lub konkursów oraz załadunku i wyładunku zwierząt.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że sprawowany w ważnym interesie publicznym (ochrona zdrowia publicznego) przez organy Inspekcji Weterynaryjnej nad działalnością podmiotów nadzór zapobiegawczy oraz nadzór bieżący jest unormowany właściwymi przepisami prawa (Zob. A. Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym, [w:] A. Borkowski, A. Chełmoński, M. Guziński, K. Kiczka, L. Kieres, T. Kocowski, M. Szydło, Administracyjne prawo gospodarcze, Wrocław 2009, s. 515–526. Por. np. wyroki NSA z dnia: 3 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1864/13, 20 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 728/16, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Co istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy, w myśl art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy, o załadunku i wyładunku zwierząt podmiot obowiązany jest zawiadomić powiatowego lekarza weterynarii co najmniej na 24 godziny przed planowanym terminem ich załadunku i wyładunku.
Z ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych wynika zatem wprost obowiązek zawiadomienia przez wskazane tam podmioty wykonujące działalność nadzorowaną o określonych czynnościach właściwego lekarza weterynarii. Nigdzie w ustawie nie ma jednak mowy o konieczności wydana decyzji administracyjnych w takiej sytuacji. Z samej ekonomiki postępowania administracyjnego wynikałoby wiele utrudnień dla prowadzenia działalności organów Inspekcji Weterynaryjnej. Trudno bowiem sobie wyobrazić i oczekiwać zarówno od prowadzących działalność nadzorowaną w zakresie obrotu zwierzętami, jak i od organów - wydawania każdorazowo decyzji, zwłaszcza gdyby miało to dotyczyć czynności powtarzających się codziennie lub bardzo często. Podmiot prowadzący działalność nadzorowaną w zakresie obrotu zwierzętami jest zobowiązany do określonych czynności wprost z mocy art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt i dla realizacji tej normy nie jest wymagane doręczanie (komunikowanie) temu podmiotowi decyzji administracyjnej formułującej konieczność realizacji przedmiotowego obowiązku (zob. teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 24 października 2019 r. II SA/Bk 629/19, LEX nr 2741902). Zarówno więc Sąd wojewódzki, jak i Podlaski Wojewódzki Lekarz Weterynarii dokonali prawidłowej wykładni art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. I OSK 904/19; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2022r. sygn. I OSK 2207/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., Sąd I instancji prawidłowo bowiem w świetle przedstawionej wykładni omówionego przepisu oddalił skargę (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Komentarz, [w]: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser i M. Wierzbowski. Warszawa 2021, s. 778–780).
Dokonanie powyższych ustaleń prowadzi zaś Naczelny Sąd Administracyjny do konkluzji, że nie doszło również do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu prawnych aspektów sprawy. W świetle przywołanej analizy art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt [...] uznać należy, że Sąd wojewódzki nie miał obowiązku analizować niczego ponad to czy PWLW prawidłowo uchylił decyzje organu I instancji oraz umorzył w całości postępowanie przed PLW (por. T. Woś, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 778–797). Skoro decyzja formułująca konieczność realizacji obowiązku weterynaryjnego nigdy nie powinna była być wydana w oparciu o ten przepis, to jedyną kwestią z punktu widzenia Sądu I instancji było ustalenie czy decyzja ta winna była zapaść czy też nie. Z kolei, konkluzja prowadząca do odpowiedzi negatywnej przesądza o braku konieczności analizowania przez Sąd wojewódzki sprawy oraz zajęcia stanowiska w kwestii "czy skarżący ustawowe obowiązki realizuje lub nie, i w jaki ewentualnie sposób powinien te obowiązki realizować", czyli zajęcia stanowiska, którego domaga się skarżący kasacyjnie. Zaskarżone rozstrzygnięcie byłoby prawidłowe niezależnie od tego, czy organ odwoławczy wypowiedziałby się czy też nie odnośnie sposobu (formy) urzeczywistniania obowiązku zawiadomienia powiatowego lekarza weterynarii na podstawie art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy.
Jeszcze raz podkreślenia wymaga, w zaistniałej sytuacji jedynym obowiązkiem Sądu wojewódzkiego było ocenić czy w oparciu o art. 5 ust. 8 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt [...] organy mają obowiązek wydawać każdorazowo decyzje czy z samego przepisu wynika wprost obowiązek nie wymagający potwierdzania decyzją, co prawidłowo Sąd I instancji ocenił.
Z omówionych powodów uznać należało, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a podniesione w niej zarzuty pozostawały nieuzasadnionymi.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.