I OSK 123/08

I OSK 123/08 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-02-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łukaszewska - Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Barbara Adamiak
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 538/06 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-08-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138, art. 16
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska – Macioch (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 538/06 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od R. B. na rzecz Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 538/06 na skutek skargi R. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2005 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) orzekł o zwrocie na rzecz R. B. działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków o pow. [...] ha objętej KW nr [...], w granicach wywłaszczonej części działki nr [...] obr. [...] P. oraz zobowiązał R. B. do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty [...] zł odpowiadającej zwaloryzowanemu odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji podano, że pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa wyłączył się od udziału w załatwieniu sprawy, a Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 26 § 2 kpa, wyznaczył do jej załatwienia Starostę Krakowskiego, powołując się w uzasadnieniu na stanowisko zajęte w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03.
W kwestiach merytorycznych wskazano, że zarządzeniem nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-P. z dnia [...] grudnia 1975 r. o ustaleniu terenu budowy osiedla "[...]" i jego podziale na działki budowlane objęta została działka nr [...] obr. [...] P., o pow. [...] ha, stanowiącą własność J. B. W wyniku dokonanego podziału działka ta zmieniła swe oznaczenie i konfigurację w taki sposób, że wydzielona została działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę jednorodzinną, a pozostała jej część o pow. [...] m2 włączona została do nowopowstałej działki nr [...] przeznaczonej na drogę wewnątrzosiedlową. Ta część działki nr [...] została wywłaszczona w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, w związku z czym decyzją Zastępcy Naczelnika Dzielnicy Kraków – P. nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. przyznano J. B. odszkodowanie za grunt w wysokości
[...] zł.
Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-P. z dnia [...] czerwca 1992 r. sygn. akt [...] spadek po zmarłej J. B. nabył w całości jej syn R. B.
Na skutek wniosku K. B., L. B., G. O., R. B. oraz R. N. działającego w imieniu H. N. Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. nr [...], na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), odmówił zwrotu części działki nr [...] w granicach części działek nr [...] i nr [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia [...] kwietnia 1996r. nr [...], zaś wyrokiem z dnia 24 kwietnia 1997r. sygn. akt II SA/Kr 842/96 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę K. B. na tę decyzję.
Pismem z dnia [...] czerwca 2003 r. R. B. wystąpił z ponownym wnioskiem o zwrot części działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. P. m. Kraków odpowiadającej części przejętej na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] obr. [...] P.
Starosta Krakowski rozpatrując wniosek wziął pod uwagę, że z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), w której art. 137 po raz pierwszy zdefiniowano pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uwagi na fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawierała odpowiednika tego przepisu, organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie ze względu na zmianę podstawy prawnej nie występuje powaga rzeczy osądzonej. Takie stanowisko odpowiada bowiem poglądowi wyrażonemu w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2001r. sygn. akt III RN 16/01.
Organ uznał, że w sprawie zostały spełnione dwie pierwsze przesłanki zwrotu określone w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem wnioskodawcą jest spadkobierca poprzedniego właściciela, a wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miasta i osiedlach, wymienionej w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W oparciu o treść załącznika graficznego do zarządzenia Naczelnika Dzielnicy Kraków-P. ustalono, że wywłaszczoną część działki nr [...] obr. [...] P. włączono do nowopowstałej działki nr [...] przeznaczonej na drogę wewnątrzosiedlową. Ponadto, w trakcie rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu dnia [...] sierpnia 2001 r. ustalono, że część działki nr [...] obr. [...] P., w granicach działki nr [...], stanowi w terenie fragment ogrodu (pas o szer. około 1.5 m) znajdujący się przy budynku nr [...] usytuowanym przy ul. [...]. Od strony północno - zachodniej nieruchomość jest ogrodzona murem żelbetowym o wysokości około 1,40 m nad powierzchnią drogi. Na murze znajduje się ogrodzenie. Różnica poziomu pomiędzy ulicą [...], a ogródkiem wynosi około 1,40 m. Według oświadczenia wnioskodawcy, wynika ona z nadsypania ziemią celem zabezpieczenia stabilności konstrukcji budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...].
Stwierdzono, że w terminie 7 lat od dnia 9 marca 1976r., w którym zarządzenie nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków – P. z dnia [...] grudnia 1975 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej Miasta Krakowa, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, ani też cel wywłaszczenia będący podstawą przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie został osiągnięty w terminie zakreślonym w punkcie 2 ust. 1 art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. 10 lat od daty wywłaszczenia. Zwrócono także uwagę, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż od 1980 roku prowadzone było postępowanie w sprawie dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego przez właścicieli działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] ogrodzenia usytuowanego na terenie działki nr [...]. Prawomocnymi wyrokami: z dnia [...].07.2002r.sygn. akt [...] oraz z dnia [...].01.2003r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla Krakowa-P. w Krakowie nakazał E. N., L. B. i R. B. przywrócenie działki nr [...] do stanu pierwotnego przez rozbiórkę grodzenia wybudowanego od strony drogi dojazdowej do działki nr [...] oraz wydanie jej Gminie Kraków. W wykonaniu wyroków pismami z dnia [...].12.2002r. nr [...] oraz z dnia [...].03.2003r. nr [...] organ wzywał te osoby do wydania nieruchomości, jednak odmówiły one opuszczenia i wydania tego terenu. Zdaniem organu, okoliczności te mogły mieć wpływ na niezagospodarowanie działki nr [...] jako drogi dojazdowej do działki nr [...], wydzielonej w wyniku podziału dokonanego w oparciu o zarządzenie Naczelnika Dzielnicy Kraków – P. z dnia [...] grudnia 1975 r., jednak ustawodawca w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dał podstaw do badania przez organ, co było powodem niezrealizowania celu wywłaszczenia. Uznając zatem nieruchomość za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 Starosta Krakowski orzekł o jej zwrocie przyjmując zgodnie z projektem podziału nieruchomości zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...].02.2005 r. nr [...], że teren będący przedmiotem zwrotu odpowiada w aktualnym operacie ewidencji gruntów działce nr [...] o pow. [...] ha, obrębu [...] jedn. ewid. K.. Równocześnie na podstawie art. 140 w zw. z art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczono o obowiązku zwrotu przyznanego właścicielce zwaloryzowanego odszkodowania za grunt w kwocie [...] zł.
Od decyzji Starosty Krakowskiego odwołała się Gmina Miasto Kraków podnosząc, że Starosta Krakowski orzekając o zwrocie nie uwzględnił faktu, iż przyczyną niemożności wykonania drogi było wybudowanie na granicy byłej działki nr [...] muru oporowego i ogrodzenia posesji. Wnioskodawca winien był wyburzyć ogrodzenie po przejęciu części pgr. l. kat. [...] na rzecz Skarbu Państwa, tj. po dniu [...] grudnia 1975r., aby umożliwić wybudowanie drogi dojazdowej zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania osiedla "[...]". Zabudowa nie została jednak przez poprzedniego właściciela usunięta, pomimo wydania przez Urząd Dzielnicowy Kraków-P. decyzji z [...] grudnia 1980r. znak [...] o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia, a także pomimo wyroków Sądu Rejonowego dla Krakowa-P. z dnia [...] .07.2002r. sygn. akt. [...] oraz z dnia [...] stycznia 2003r. sygn. akt [...] zobowiązujących poprzednich właścicieli do przywrócenia stanu pierwotnego działki nr[...] poprzez rozbiórkę ogrodzenia. Osoby te odmówiły wydania nieruchomości Gminie Kraków. Niewybudowanie drogi, a zatem niezrealizowanie celu, na jaki została przejęta część działki nr [...], nie skutkuje jej zbędnością w myśl art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można bowiem uznać za zbędną nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia nie mógł być zrealizowany z winy poprzedniego właściciela. Skarżąca Gmina wskazała również, że niezrealizowanie celu ze względu na przedmiotową zabudowę nie jest jednoznaczne ze zbędnością także z tego względu, że osiedle "[...]" zostało utworzone i zabudowane domami mieszkalnymi, a w skład osiedli mieszkaniowych wchodzą także drogi dojazdowe do domów mieszkalnych. Na prawidłowość tego stanowiska wskazuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2004r. sygn. akt II S.A./Kr 1495/02, wydany w wyniku rozpoznania skargi w sprawie dotyczącej zwrotu części sąsiedniej działki nr [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...].
Ustosunkowując się do złożonego odwołania R. B. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2005r. wskazał, że decyzja Urzędu Dzielnicowego Kraków-P. z dnia [...] grudnia 1980r. znak [...] o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego od strony drogi dojazdowej ogrodzenia została wydana niesłusznie, gdyż mur istniał już na granicy działki nr [...] przed wydaniem zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-P. o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa, a jest on niezbędny dla zabezpieczenia stabilności budynku znajdującego się na działce nr [...] i stanowi niwelację różnicy terenu z ulicą [...].
Decyzją z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Krakowskiego w całości i umorzył postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji za decydujący dla jej rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał fakt, że zwrot części działki nr [...] poprzednio stanowiącej część działek nr [...] i nr [...] na rzecz spadkobiercy poprzedniej właścicielki był już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sądu administracyjnego. Kierownik Urzędu Rejonowego w Krakowie wydał bowiem w dniu [...] stycznia 1996r. decyzję o odmowie zwrotu powyższej nieruchomości na rzecz K. B., L. B., G. O., R. B. oraz H. N. Decyzję tę Wojewoda Krakowski utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 1996r. nr [...], a skarga K. B. na decyzję Wojewody Krakowskiego została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 kwietnia 1997r. sygn. akt. II SA/Kr 842/96. Sprawa zwrotu przedmiotowej nieruchomości została już zatem ostatecznie rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem ponowne orzekanie w tej sprawie jest niedopuszczalne. Nie ma na to wpływu fakt, że nie obowiązuje już ustawa z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na podstawie której orzeczono w przedmiocie zwrotu. Zdaniem Wojewody, zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez decyzję mocy wiążącej tylko wtedy, gdy nowe przepisy tak stanowią. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żadnych przepisów odnoszących się do wydanych przed jej wejściem w życie i istniejących w obrocie prawnym rozstrzygnięć indywidualnych. Należy zatem stwierdzić, że ostateczna decyzja w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydana pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zachowała moc wiążącą również po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można też przyjąć, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami kreują nowe sprawy administracyjne, inne od tych, które zostały już rozstrzygnięte i że nie zachodzi tożsamość spraw. Roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przewidziane w art. 69 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są roszczeniami różnymi. Wszystkie istotne elementy konstrukcyjne tego roszczenia są identyczne. W szczególności identyczna jest w obu tych przepisach podstawa materialnoprawna, a mianowicie "zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". W art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca jedynie sformułował legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a więc zdefiniował pojęcie nieostre, którego treść pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ustalało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryna.
Z powyższego - zdaniem Wojewody - wynika, że postępowanie w sprawie zwrotu części działki nr [...], wszczęte ponownym wnioskiem R. B. powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, gdyż wydana w tym postępowaniu ponowna merytoryczna decyzja naruszałaby zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego R. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając:
- naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że sprawa niniejsza jest tożsama ze sprawą, rozstrzygniętą decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Krakowie z dnia [...] stycznia 1996 r. i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1997r. sygn. II SA/Kr 842/96, a w związku z tym zachodzi powaga rzeczy osądzonej, konsekwencją czego jest bezprzedmiotowość postępowania;
- naruszenie art. 6, 7 i 77 kpa przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, niewyjaśnienie wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz sprzeczność dokonanych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności, że istotne znaczenie ma fakt, iż poprzedni właściciel nie rozebrał muru oporowego, który uniemożliwiał zagospodarowanie wywłaszczonej nieruchomości.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący wskazał, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, w sprawie nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, co skutkowałoby umorzeniem postępowania. Kwestia dopuszczalności orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sytuacji, gdy pod rządem poprzedniej ustawy z 1985 roku wydano w tej sprawie decyzję odmowną, została już przesądzona w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych, które jednolicie przyjmuje dopuszczalność ponownego orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący przytoczył poglądy prezentowane w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 sygn. akt III RN 116/00 (OSNP 2001/22/656), powoływał zgodny z tym stanowiskiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2001r., który został wydany w sprawie tej samej działki, o jaką chodzi w przedmiotowym postępowaniu. Wskazał na analogiczne stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2003 sygn. akt I SA 2568/02 (LEX nr 156372), przytaczając prezentowaną w nim wykładnię pojęcia "tożsamość sprawy", gdzie nawiązano też do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyrokach z dnia 20 stycznia 1999r. sygn. akt III SA 6434/97 (LEX nr 37852), z dnia 29 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 1061/96 ( LEX nr 45166) oraz postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 29 czerwca 2001r. sygn. akt III CZP 20/01 (Prok. i Pr. 2001/12/36). Zdaniem skarżącego, zarzuty zawarte w zaskarżonej decyzji do tej linii orzecznictwa są chybione, a nadto stanowią proste powielenie tez zawartych w krytycznej glosie autorstwa T. Kiełkowskiego i T. Wosia, publikowanej w Samorządzie Terytorialnym nr 2005/9/59 t. l., do powołanego powyżej wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001r. Skarżący uważa za bezsporne, że zebrane w sprawie materiały dowodowe pozwalają stwierdzić, iż mur oporowy i ogrodzenie posesji istniały na nieruchomości przed wydaniem zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy Kraków-P. o przejęciu działek na rzecz Skarbu Państwa i zarzucił, że organy obu instancji - zwłaszcza Wojewoda Krakowski - nie zadały sobie trudu analizy konsekwencji prawnych tego stanu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2007r. sygn. akt II SA/Kr 538/06 wskazał w uzasadnieniu wyroku, że mimo bezzasadności zarzutów skargi, dokonana z urzędu przez Sąd kontrola nakazuje eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006r., bowiem dotknięta jest ona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W szczególności, jak zauważył Sąd, istota sprawy naprowadza na problematykę statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione przez ustawodawcę do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych. Widoczne w doktrynie i orzecznictwie kontrowersje odnoszą się do dwu ściśle związanych ze sobą kwestii, z których pierwsza dotyczy ustalenia, czy określona jednostka samorządu terytorialnego może być w takiej sytuacji stroną postępowania administracyjnego, zaś druga do rozstrzygnięcia, czy ich organy, właściwe do rozpatrywania określonych kategorii spraw bezpośrednio na podstawie ogólnych norm ustawowych lub na podstawie zawartych porozumień, nie tracą tej właściwości w sytuacji, kiedy gmina ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu administracyjnym w konkretnej sprawie.
Sąd wskazał, że zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Sąd podzielił wyrażony w uzasadnieniu uchwały pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego, w związku z czym może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Jednak powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych, ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego; uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Jest to następstwem celowego działania ustawodawcy. Jako przykład takiego wyraźnego ograniczenia praw gmin, jako stron postępowania administracyjnego jest art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.). Tego rodzaju rozwiązania prawne nie powinny budzić wątpliwości, tym bardziej że prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego zostało im przyznane w celu realizacji postawionych przed nimi zadań z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega licznym ograniczeniom, płynącym z przepisów prawa publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela jednak poglądów wyrażonych w dalszej części uzasadnienia uchwały, gdzie przyjmuje się, że w sprawach o zwrot nieruchomości powołane zasady nie mają zastosowania i że gmina jest stroną postępowania, gdy żądanie zwrotu dotyczy nieruchomości będących jej własnością, bowiem rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W konsekwencji prowadzi to do uznania, że prezydent miasta sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w tej sprawie, zatem z uwzględnieniem regulacji ustrojowych i zakresu prawa pracy podlega on wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co wyłącza też możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta.
Nie podzielając powyższego poglądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraził opinię, że także w sprawach o zwrot nieruchomości trafnym jest stanowisko wyrażone na wstępie analizowanej uchwały oraz w podjętej już po wprowadzeniu wieloszczeblowego samorządu terytorialnego uchwale składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 października 2000r. OPK 14/00 (ONSA 2001/1/17), w której przyjmuje się, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty. Nie istnieją bowiem względy natury materialoprawnej lub formalnoprawnej, czy ustrojowej, uzasadniające odmienne niż prezentowane wyżej jako zasada podejście do statusu prawnego gmin i ich organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które zostały ukształtowane przez ustawodawcę analogicznie, jak w innych wypadkach, gdy gminy posiadają wywodzony z prawa materialnego - w tym własności nieruchomości, interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, a realizują go w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Takie podejście odpowiada ukształtowanej w art. 163 Konstytucji RP pozycji samorządu terytorialnego, do którego należy wykonywanie zadań publicznych niezastrzeżonych w ustawach do kompetencji innych organów i jest zgodne z ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz ustawą z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. ), które nie wprowadzają w tym wypadku żadnych zastrzeżeń lub wyjątków, jak również odpowiada wymogom spójności systemu, założeniu racjonalnego działania ustawodawcy oraz względom celowości.
Zdaniem Sądu, procedura zastosowana w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przez organ wyższego stopnia, polegająca na wyznaczeniu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 26 § 2 w związku z art. 26 § 3 kpa Starosty Krakowskiego stanowi próbę niwelacji owych negatywnych skutków, jakie pociąga za sobą praktyka zgodna z uchwałą składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, powodując w istocie powrót do właściwości rzeczowej i miejscowej wynikającej z przepisów ogólnych zawartych w regulacjach ustrojowych i materialnoprawnych. Kwestia braku legitymacji Gminy Miasta Krakowa do uczestniczenia w charakterze strony w niniejszym postępowaniu wiąże się z zagadnieniem dopuszczalności wniesionego przez nią odwołania, co winno podlegać badaniu przez organ odwoławczy w fazie wstępnej, przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Sąd wskazał na niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych, co wynika pośrednio z art. 127 § 1 kpa, wobec wniesienia tego środka zaskarżenia przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie winno skutkować stwierdzeniem jego niedopuszczalności na podstawie art. 134 kpa. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem przy obowiązującej zasadzie skargowości postępowania przed organem drugiej instancji prowadzi do weryfikacji decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej, która niezaskarżona skutecznie jest decyzją ostateczną i korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 kpa.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, iż przy braku negatywnych przesłanek, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie art. 138 kpa i art. 16 kpa.
Działając w granicach wyznaczonych przez art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał kontroli decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] i stwierdził, że decyzja ta również jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa (tzw. res iudicata). Orzekając merytorycznie w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji błędnie uznał, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 1998r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zmianę stanu prawnego tego rodzaju, że nie występuje powaga rzeczy osądzonej w stosunku do spraw rozstrzyganych na gruncie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kpa, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zdaniem Sądu, zmiana stanu prawnego wywołania wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1998r. ustawy o gospodarce nieruchomościami została dokonana z zachowaniem zasady ciągłości regulacji prawnej; stąd ostateczne decyzje w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydane pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiążą również po wejściu w życie nowych regulacji. Do takiego wniosku prowadzi zachowanie w ustawie o gospodarce nieruchomościami wszystkich istotnych elementów konstrukcyjnych dotychczasowego roszczenia o zwrot nieruchomości, w tym pozostawienie jako materialnoprawnej jego podstawy przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Poza tożsamością konstrukcji i przedmiotu roszczenia, a także użyciem w nowej ustawie dla określenia podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości terminologii obowiązującej w poprzednim stanie prawnym, dodatkową okolicznością świadczącą o ciągłości regulacji jest brak w tej ustawie jakichkolwiek przepisów odnoszących się do decyzji wydanych na gruncie poprzedniego stanu prawnego.
Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że uprzednie prawomocne osądzenie sprawy czyniło niedopuszczalnym jej ponowne rozstrzyganie, a wydana w takich warunkach decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2005r. znak [...] dotknięta jest wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że przy braku negatywnych przesłanek orzekania o nieważności aktu administracyjnego, o których mowa w art. 156 § 2 kpa w postaci wywołania przez niego nieodwracalnych skutków prawnych, w sprawie niniejszej zachodzą podstawy do zastosowania art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. i stwierdzenia nieważności także decyzji organu pierwszej instancji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Krakowa podnosząc zarzuty:
- naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., które powstało poprzez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa i art. 19 kpa oraz przyjęcie, że decyzja Wojewody Małopolskiego naruszała prawo procesowe, tj. art. 26 § 2 i 3 kpa i art. 127 § 1 kpa i wydana została z rażącym naruszeniem prawa,
- naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 25 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że jednostka samorządu terytorialnego, która posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa nie posiadała przymiotu strony w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania,
- naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 43, art. 45 i art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez pominięcie, że Gmina Miejska Kraków jest podmiotem prawa własności mienia i odmówienie jej prawa do jego ochrony oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 165 ust. 2, poprzez odmówienie Gminie Miasta Kraków, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Krakowa, prawa do sądu.
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Natomiast stronami w tym postępowaniu są właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości, to tej gminie została wyznaczona rola strony. Ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, ze wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta wykonuje zadania starosty. Miasto na prawach powiatu nie może więc być pozbawione statusu strony tylko dlatego, że prezydent tego miasta będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie. Prezydent sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę. Sposób rozwiązania tego problemu wskazuje uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. stanowiąc, iż podstawę do wyłączenia prezydenta mogą stanowić przepisy zawarte w art. 24 kpa, ponieważ prezydent jest pracownikiem sprawującym równocześnie funkcje organu gminy (miasta). Jako organ staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 kpa). Sprawa zgodnie z art. 26 § 2 kpa będzie więc podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, w tym wypadku przez wojewodę, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Kierując się tymi przesłankami Prezydent Miasta Krakowa zwrócił się do Wojewody Małopolskiego o wyznaczenie innego organu do załatwienia sprawy dotyczącej nieruchomości należącej do Gminy Miejskiej Kraków. Wyłączenie się od rozpatrywania sprawy stanowi więc, odmiennie od oceny Sądu, skuteczne wyeliminowanie negatywnych skutków stosowania uchwały, przyznając prezydentowi miasta prawo do bycia stroną postępowania, ze wszystkimi wypływającymi z tego faktu skutkami, takimi jak legitymacja w postępowaniach odwoławczym i sądowoadministracyjnym. Właściwym rzeczowo i miejscowo według ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest nadal starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) kierujący powiatem, na którego terenie położona jest objęta roszczeniem nieruchomość.
Celem wyłączenia prezydenta miasta od rozpatrywania spraw zwrotu nieruchomości, będących w dniu orzekania własnością tej gminy, jest dążenie do zapewnienia bezstronnego postępowania oraz ochrona kodeksowych zasad prawdy obiektywnej i zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Przyjęta w powołanej uchwale konstrukcja pozwala na skuteczne usunięcie podwójnej roli, w jakiej - zgodnie z art. 142 w związku z art. 4 pkt 9b ustawy o gospodarce nieruchomościami - występuje prezydent miasta na prawach powiatu. Jako organ administracji wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej był zobowiązany do obiektywnego i bezstronnego rozpatrzenia sprawy, kierując się wyłącznie przepisami prawa, natomiast jako organ wykonawczy gminy zobowiązany był do ochrony majątku komunalnego.
Także ustalone orzecznictwo Sądu Najwyższego (postanowienia z dnia 3.10.2002 r. sygn. akt III RN 172/01, z dnia 9.12.2002 r. sygn. akt III RN 90/02 i z dnia 8.10.2002 r. sygn. akt III RN 177/01) wskazuje, że z przepisów obowiązującego prawa nie wynika, że miasto na prawach powiatu, którego prezydent wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną, działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, traci prawo do wystąpienia ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, która w sposób oczywisty dotyczy interesów majątkowych takiego miasta jako właściciela nieruchomości. Zdaniem Sądu Najwyższego trzeba rozdzielić w odniesieniu do jednostki samorządu terytorialnego jej funkcję organu orzekającego i strony. Żadna gmina jako jednostka mająca osobowość prawną, której przysługują prawa własności nie może być bowiem pozbawiona przymiotu strony i prawa do sądu.
Powyższe uwagi, zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa analogicznie odnieść należy do składania odwołań od decyzji administracyjnych organów I instancji. Przyjęty przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pogląd, że w sytuacji, gdy ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 kpa, wyłączona jest możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego, stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa, w tym także praw gminy jako podmiotu prawa cywilnego. Naruszono zatem przepisy Konstytucji: art. 45 ust. 1 gwarantujący każdemu prawo do sądu oraz art. 165 ust. 2 głoszący samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlegającą ochronie sądowej.
Gminie, zgodnie z art. 43, art. 45 i art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przysługuje prawo własności do mienia komunalnego, którym samodzielnie gospodaruje i którym zobowiązana jest rozporządzać z zachowaniem należytej staranności. Jak każdy właściciel gmina ma prawo chronić swój interes prawny, korzystając z gwarancji procesowych, przyznanych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem za błędne należy uznać stanowisko Sądu, że gmina w przedmiotowej sprawie nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie przysługują jej wynikające z tego statusu uprawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. Wobec tego, że w tym przypadku nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określona w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zarzuty skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. wskazując na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy oraz na naruszenie prawa materialnego. Mimo iż wskazano, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarża się w całości, treść zarzutów skargi kasacyjnej jak i jej uzasadnienie obejmują wyłącznie tę część zawartego w nim rozstrzygnięcia, która odnosi się do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje ta część rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku, która odnosi się do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Związanie granicami skargi kasacyjnej ogranicza tym samym zakres rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko do zarzutów w niej sformułowanych.
Rozpoznając podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że stosownie do tego przepisu stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje wówczas, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach.
Stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia jest szczególną formą rozstrzygnięcia obligującą sąd do jej zastosowania w każdym przypadku ustalenia przez sąd, że zachodzi przyczyna określona w art. 156 kpa. Ze względu na skutki takiego rozstrzygnięcia, dalej idące niż uchylenie przez sąd zaskarżonego aktu ze względu na przyczyny określone w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., wymaga bezwzględnie ustalenia w sposób wykluczający jakiekolwiek wątpliwości, że zaskarżony akt jest obarczony wadą dającą podstawę do wyeliminowania go z obrotu prawnego.
W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie, podkreśla się, że stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest obarczona ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). (por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 699).
Zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zarzucił rażące naruszenie art. 138 i art. 16 kpa przejawiające się w tym, że została ona wydana w wyniku rozpoznania odwołania Gminy Miejskiej Kraków, tj. podmiotu nie posiadającego - w ocenie Sądu - przymiotu strony. Powyższą ocenę prawną, jak wynika z uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął - z jednej strony akceptując ustalenia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 w części, w której uchwała stwierdza, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego, z drugiej zaś polemizując z pozostałą treścią uchwały wskazującą na sposób rozwiązania tej sytuacji poprzez instytucję wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy, która dotyczy interesu prawnego tego miasta. Potwierdzeniem braku przymiotu strony u Gminy Miasta Krakowa w przedmiotowej sprawie jest także, jak wywiódł Sąd, uchwała składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00, z której wynika, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, choćby miała w tym interes prawny, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy. Sąd powołał się także na krytyczną glosę T. Wosia do uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (Sam. Teryt. 2004/12/70).
Z powyższego wynika, że ocena prawna będąca podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego jest wynikiem opowiedzenia się przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za jednym z poglądów ukształtowanych w orzecznictwie oraz piśmiennictwie w kwestii legitymacji miasta na prawach powiatu do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń wydanych w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością tego miasta. Tymczasem w doktrynie jak i judykaturze przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem objętym decyzją a treścią obowiązującej normy prawnej i gdy pozostawanie kwestionowanej decyzji w obrocie prawnym nie jest do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Rażące naruszenie prawa może zatem dotyczyć tylko naruszenia normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z nich nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 13.06.2007 r. sygn. akt 996/06 Lex nr 354687, a także wyrok NSA z dnia 12.12.2006 r. sygn. akt II OSK 28/06 Lex nr 317191).
W kwestii legitymacji miasta na prawach powiatu do realizacji swego interesu prawnego w postępowaniach, w których prezydent tego miasta pełniący jednocześnie funkcje starosty jest organem właściwym do wydania decyzji zarysowały się rozbieżne poglądy tak w judykaturze (np. postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 9.11.2001 r. sygn. akt III RN 189/01 OSNP 2002/8/177 i z dnia 19.12.2002 r. sygn. akt III RN 90/02 Wokanda 2003/6/24, wyrok NSA z dnia 27.06.2005 r. sygn. akt OSK 1555/04 niepublik., wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 888/05 Lex nr 236577,wyrok NSA z dnia 8.10.2007 r. sygn. akt I OSK 529/07 niepublik., postanowienie NSA z dnia 14.04.2005 r. sygn. akt OSK 1382/04 niepublik., postanowienie NSA z dnia 14.10.2008 r. sygn. akt I OSK 898/08 niepublik., postanowienie NSA z dnia 23.10.2008 r. sygn. akt I OSK 1286/08 niepublik.) jak i w piśmiennictwie (T. Woś glosa do uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03 Samorząd Terytorialny 2004/12/70, W. Chruścielewski "Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ" Państwo i Prawo 2003/4/32).
Nie wdając się w ocenę prawidłowości poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kwestii legitymacji Gminy Miasta Krakowa do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego w przedmiocie zwrotu nieruchomości (wszak w następstwie niniejszego wyroku sprawa będzie rozpoznawana ponownie przez Sąd i instancji) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności decyzji organu odwoławczego, znajdujące oparcie w jednej z możliwych interpretacji prawnych podstaw legitymacji gminy do bycia stroną postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości stanowiącej jej własność, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. ze względu na rażące naruszenie prawa. W takim stanie rzeczy, choć autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł tego aspektu sprawy, a argumentację zarzutu oparł wyłącznie na merytorycznej polemice ze stanowiskiem przyjętym przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a. za zasadny. Z tego powodu Sąd zaskarżony wyrok uchylił w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.
Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należy ocenić jako nietrafne. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 25 § 1 P.p.s.a. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę, że każda osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność sądową. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie kwestionował zdolności sądowej Gminy Miasta Krakowa czyli zdolności do występowania Gminy jako osoby prawnej przed jakimkolwiek sądem w charakterze strony. Trudno nawet ocenić zasadność tego zarzutu, jak i związanego z nim zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do tego zarzutu nie nawiązano.
Chybiony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43, 45 i 50 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na to, że Sąd I instancji przepisów tych nie stosował, ani nie dokonywał ich wykładni. Sąd nie zajmował się ani interpretacją pojęcia "mienie komunalne" zdefiniowanego w art. 43 ani sposobem gospodarowania tym mieniem określonym w art. 45 i 50 ustawy gminnej. Jeśli zamiarem autora skargi kasacyjnej było wywiedzenie z powołanych przepisów ustawy gminnej, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej oceny posiadania przez Gminę Miasta Krakowa przymiotu strony, to winien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 28 kpa.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 P.p.s.a. oraz na podstawie art. 207 § 2 tej ustawy.