I OSK 1228/20

I OSK 1228/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Skiba
Mariola Kowalska
Piotr Przybysz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2956/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-21
I OZ 157/20 - Postanowienie NSA z 2020-02-28
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 1949 nr 27 poz 197
art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 20, art. 30 ust. 4
Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Dominik Więckowski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. W. i M. W. oraz N. S., G. G., B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2956/18 w sprawie ze skarg A. W. i M. W. oraz M. C., E. P., L. M., N. S. i G. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr DO-4-6613-495-MG/16 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek uczestnika postępowania K. Spółdzielni N. "[...]" w K. o zwrot kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg A. W., M. W., M. C., E. P., L. M., N. S. i G. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 22 sierpnia 2018 r., nr DO-4-6613-495-MG/16, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z 21 maja 2019 r., sprostowanym postanowieniem z 23 maja 2019 r., oddalił skargi.
A. W. i M. W., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w części, w której Sąd I instancji oddalił skargi wyżej wymienionych.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r, o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31 ze zm.; dalej: "dekret") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że zostały zapewnione środki na nabycie wywłaszczanej nieruchomości ponieważ każdorazowo obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennej spoczywał na Skarbie Państwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązek zapewnienia środków na nabycie wywłaszczanej nieruchomości musi być skonkretyzowany, a zatem wyrażony w konkretnie zaoferowanej nieruchomości zamiennej, której K. J. nigdy nie otrzymała;
2) art. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że zostały zapewnione środki na nabycie nieruchomości K. J. w sytuacji, gdy Organ stwierdził nieważność decyzji o przyznaniu K. J. odszkodowania w postaci nieruchomości zamiennej ze względu na brak jej skonkretyzowania, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że skoro została stwierdzona nieważność decyzji o przyznaniu nieruchomości zamiennej, to w konsekwencji dokonano wywłaszczenia nieruchomości K. J. bez odszkodowania;
3) art. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4 ust. 1-2, art. 5 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez:
a. błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na wywłaszczenie niezależnie od treści tego dokumentu, świadczy o tym, że nieruchomość objęta tym zezwoleniem jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że tylko wydanie zezwolenia na wywłaszczenie zawierające wyraźne i bezwarunkowe stwierdzenie, że wywłaszczana nieruchomość jest niezbędna dla realizowania narodowych planów gospodarczych, wraz z uzasadnieniem tego stanowiska, świadczy o legalności wywłaszczenia, a w niniejszej sprawie treść wydanego zezwolenia wyraźnie zastrzega, że wnioskowany przez K. Spółdzielnię N. obszar pod wywłaszczenie był przyjęty na wyrost i nie miał żadnego odzwierciedlenia w realnych potrzebach tego podmiotu;
b. niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że nieruchomość K. J. była niezbędna dla realizowania konkretnego narodowego planu gospodarczego (planu inwestycyjnego), podczas gdy z zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydanego w dniu 29 października 1956 r., znak: lN6/C-2/964/1034/56, expressis verbis wynika, że zdaniem Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wnioskowany przez K. Spółdzielnię N. obszar pod wywłaszczenie był przyjęty na wyrost i nie miał żadnego odzwierciedlenia w realnych potrzebach K. Spółdzielnia N., a w konsekwencji że dokonywane wywłaszczenie nie jest niezbędne dla realizowania narodowych planów gospodarczych, a zatem prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymagało wydania decyzji odmawiającej wywłaszczenia nieruchomości K. J.;
c. błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez WSA, że w realizowaniu narodowych planów gospodarczych mieści się również realizowanie celów użyteczności publicznej, którymi są budowa internatu oraz zagospodarowanie terenu pod ogród, podczas gdy prawidłowa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że budowa internatu oraz zagospodarowanie terenu pod ogród realizuje cele użyteczności publicznej, które nie mieszczą się w celu realizowania narodowych planów gospodarczych;
d. niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA, że dopuszczalne jest wywłaszczenie nieruchomości w celu realizowania narodowych planów gospodarczych na budowę internatu oraz ogrodu, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów nie pozwalało na dokonanie wywłaszczenia nieruchomości K. J. ponieważ wywłaszczenie realizowało na cele użyteczności publicznej jakim są budowa internatu oraz ogrodu, które nie mieszczą się w celu wykonywania narodowych planów gospodarczych;
4) art. 30 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że K. J. nie przysługiwało prawo do otrzymania nieruchomości zamiennej pomimo, że wywłaszczana nieruchomość – jak ustalił WSA – była w istocie wykorzystywana na cele ogrodnicze, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że skoro nieruchomość była wykorzystywana na cele ogrodnicze, to była nieruchomością uprzywilejowaną, a zatem przed wszczęciem postepowania wywłaszczeniowego K. J. należało zaoferować nieruchomość zamienną w zamian za wywłaszczaną nieruchomość;
5) art. 1 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym (Dz. U. z 1955 r., Nr 23, poz. 143 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez WSA, że nieruchomość K. J. nie stanowiła gospodarstwa rolnego, ponieważ nie była objęta wspólną gospodarką, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tej normy prowadzi do wniosku, że skoro – co wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego – współwłaściciele wywłaszczanej nieruchomości wspólnie wykorzystywali wywłaszczaną nieruchomość do produkcji rolnej, to tym samym wywłaszczana nieruchomość była objęta ich wspólną gospodarką, a w konsekwencji stanowiła gospodarstwo rolne, tj. nieruchomość uprzywilejowaną, uprawniającą do uzyskania nieruchomości zamiennej w zamian za dokonane wywłaszczenie;
6) art. 30 ust. 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA, że dostarczenie nieruchomości zamiennej jest obowiązkowe, jeśli wywłaszczeniu podlega wyłącznie cale gospodarstwo rolne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu oznacza, że lege non distinguente również w przypadku wywłaszczenia przeważającej części gospodarstwa rolnego należało wywłaszczanemu właścicielowi zapewnić nieruchomość zamienną;
7) niewłaściwe niezastosowanie art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 4 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ze względu na zastosowanie przez WSA wyłącznie przepisu art. 8 ust. 1 dekretu wymagającego skierowania do właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, do odstąpienia nieruchomości, wezwania do jej odstąpienia za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej podczas gdy zastosowanie tych przepisów wymagało skierowania przez K. Spółdzielnię N. wezwania do K. J. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, które zawierałoby również oświadczenie o gotowości przekazania konkretnej nieruchomości zamiennej, a to ze względu na to, że wywłaszczana nieruchomość była nieruchomością uprzywilejowaną, tj. gospodarstwem rolnym lub gospodarstwem ogrodniczym;
8) § 6 ust. 1 lit. d zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów (Mon. Pol. Nr A-89, poz. 1084 ze zm.) w zw. z art. 8 ust. 3 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe niezastosowanie tego przepisu polegające na uznaniu przez WSA, że wezwanie K. Spółdzielni N. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości spełniało wszelkie wymagane prawem warunki, w tym wskazywało w przybliżeniu granice wywłaszczanej nieruchomości, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tej normy prowadzi do wniosku odmiennego, gdyż K. Spółdzielnia N. w wezwaniu skierowanym do K. J. do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości miała obowiązek wskazania granic wywłaszczanej nieruchomości, czego nie uczyniła;
9) art. 21 ust. 1 dekretu poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodziły podstawy do dokonania wywłaszczenia, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisu wymagało odmowy wywłaszczenia, ponieważ nieruchomość nie była niezbędna na cele wykonywania narodowych planów gospodarczych oraz K. J. nie zaoferowano przed wszczęciem postępowania nieruchomości zamiennej;
10) art. 165 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA, że skierowanie przez K. Spółdzielnię N. wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, które nie zawierało: (1) propozycji konkretnej ceny za odstąpienie nieruchomości, (2) informacji o zatwierdzeniu ceny przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, jak również (3) informacji, że wojewódzka rada narodowa zatwierdziła warunki zapłaty tej ceny, nie stanowi raniącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że niezaproponowanie konkretnej ceny za odstąpienie nieruchomości, informacji o zatwierdzeniu ceny przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, jak również informacji, że wojewódzka rada narodowa zatwierdziła warunki zapłaty tej ceny, stanowi o rażącym naruszeniu tych norm, bowiem ich treść nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a ich naruszenie czyni iluzorycznym uprzednie negocjacje z wywłaszczanym właścicielem, których przeprowadzenie było wymagane przepisami dekretu;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2108 ze zm.; dalej jako "p.u.s.a."), art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte wykonanie przez WSA kontroli decyzji Organu i oddalenie skarg A. i M. W. z powołaniem się na znaczny upływ czasu, który upłynął od wydania decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwia kontrolę prawidłowości takiej decyzji administracyjnej praktycznie w każdym czasie – nawet w drodze stwierdzenia nieważności – nawet po kilkunastu czy kilkudziesięciu latach od jej wydania, natomiast konstytucyjna zasada praworządności i trwałości decyzji administracyjnych nie może służyć ugruntowaniu w obrocie prawnym decyzji organów państwa wydanych z rażącym naruszeniem prawa, godzących w prawo własności i niezapewniających należnego odszkodowania na podstawie przepisów wymienionego dekretu, które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej wydanej z raniącym naruszeniem prawa;
2) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA kontroli decyzji Organu i oddalenie skarg A. i M. W. pomimo, że organ naruszył przepisy prawa bezpodstawnie uznając, że wywłaszczenie nieruchomości było niezbędne dla realizowania narodowych planów gospodarczych w sytuacji, gdy brak było podstaw do dokonania wywłaszczenia, bowiem planowana przez K. Spółdzielnię N. inwestycja spełniała przede wszystkim cele użyteczności publicznej, a zatem nie była niezbędna dla realizowania narodowych planów gospodarczych (naruszenia art. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 4 ust. 1-2 dekretu), co stanowi naruszenie prawa o rażącym charakterze, które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
3) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA kontroli decyzji Organu i oddalenie skarg A. i M. W., pomimo, że Organ naruszył przepisy dekretu bezpodstawnie uznając, że K. Spółdzielnia N. nie miała obowiązku oferować K. J. nieruchomości zamiennej oraz wskazywać granic wywłaszczanej nieruchomości (naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 1951 r. o podatku gruntowym, art. 8 ust. 1 i 2 dekretu, art. 30 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 4 dekretu, a także § 6 ust. 1 lit. d zarządzenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji tychże planów w zw. z art. 8 dekretu), co stanowi naruszenie prawa o rażącym charakterze, które to naruszenie doprowadziło w konsekwencji do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
4) art. 1 § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie przez WSA kontroli decyzji Organu i oddalenie skarg A. i M. W., pomimo że Organ naruszył przepisy postępowania mającego wpływ na treść zaskarżonego wyroku, w tym Organ zaniechał podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszył obowiązek zebrania całego materiału dowodowego, jak również naruszył zasadę swobodnej oceny dowodu w postaci zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydanego w dniu 29 października 1956 r., znak: lN6/C-2/964/1034/56, ponieważ uznał ten dowód jako jedyny i wystarczający środek dowodowy na okoliczność ustalenia niezbędności wywłaszczenia na potrzeby realizowania narodowych planów gospodarczych, jak również uznał, że z treści tego zezwolenia wynika, że nieruchomość była niezbędna do realizowania narodowych planów gospodarczych, pomimo, że z tego zezwolenia wynika wniosek odmienny (uchybienie treści art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.), które to naruszenie doprowadziło do w konsekwencji pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wywłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa;
5) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku:
a. niezawierającego jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego WSA przyjął, że zostały zapewnione środki na nabycie wywłaszczanej nieruchomości, skoro K. J. w rzeczywistości nigdy nie została przyznana nieruchomość zamienna;
b. niezawierającego jakiegokolwiek wyjaśnienia, na jakiej podstawie WSA przyjął, że K. J. nie uczestniczyła w prowadzeniu wspólnej gospodarki, co czyni to ustalenie arbitralnym, niepopartym żadnymi dowodami, pomimo że ma istotne znaczenie dla oceny, czy K. J. przysługiwało prawo do uzyskania nieruchomości zamiennej;
c. niezawierającego jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego przepis art. 30 ust. 1 dekretu nie znajduje zastosowania do wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego pomimo, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie został wyrażony pogląd, z którego wynika, że obowiązek zaoferowania nieruchomości zamiennej na podstawie art. 30 ust. 1 dekretu dotyczył również wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego, a jego naruszenie stanowi o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 5 1 pkt 2 k.p.a.;
d. zapożyczenie (skopiowanie) stanowiska Uczestnika K. Spółdzielni N. "[..]" w K. poprzez zacytowanie fragmentu pisma Uczestnika z 12 marca 2019 r., w którym Uczestnik odwołuje się do treści pism K. Spółdzielni N. z 1965 r., uzasadniających zdaniem Uczestnika spełnienie celu wywłaszczenia, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego WSA uznał to stanowisko za trafne, przez co uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia przyczyn przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska;
6) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez WSA ustaleń faktycznych na podstawie pism K. Spółdzielni N. z 1965 r. pomimo braku przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów, a w związku z tym WSA dokonał ustaleń faktycznych sprzecznie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym;
7) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skarg A. i M. W., mimo istnienia przesłanek do uwzględniania skarg A. i M. W. i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wniesiono o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, w której WSA oddalił skargi A. i M. W., a także o przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
3) zasądzenie od Organu na rzecz skarżących A. i M. W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstw procesowego według norm przepisanych.
M. C., Ewa P., L. M., B. K., G. G. i N. S., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
I. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a to naruszenie zasady legalności, zasady podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasady załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, przeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
2) art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo okoliczności faktycznych, dokonując wybiórczego i niekorzystnego dla strony wyboru materiału dowodowego.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31; dalej: "dekret") w zw. z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 lutego 1949 r. o zmianie organizacji naczelnych władz gospodarki narodowej (Dz. U. 1949 Nr 7, poz. 43) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że wydane w niniejszej sprawie przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenie na nabycie nieruchomości jest zgodne z powołanym przepisem, gdyż zastępcy przewodniczącego posiadali uprawnienia ministra, podczas gdy przepis art. 5 ust. 1 dekretu (także w brzmieniu tekstu pierwotnego) jednoznacznie określał, iż organem uprawnionym do wydania zezwolenia był Przewodniczący Komisji, a przedmiotowa ustawa z dnia 10 lutego 1949 r. nadawała jedynie stanowiskom jego dwóch zastępców rangę równorzędną stanowiskom ministrów, co jednakże nie jest tożsame z delegowaniem na zastępców przewodniczącego uprawnień (legitymacji materialnej) w zakresie wydawania decyzji i innych aktów administracyjnych, w tym zezwoleń, określonych w art. 5 dekretu, zastrzeżonych do kompetencji Przewodniczącego;
2. art. 8 ust. 1 dekretu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że wezwanie do odstąpienia nieruchomości nie zawierające konkretnie określonej ceny, zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust I ww. dekretu;
3. art. 8 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że brak zatwierdzenia przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej ceny nie stanowi naruszenia art. 8 ust 1 ww. dekretu;
4. art. 8 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu przez bezpodstawne uznanie, iż dokonane w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym wezwanie właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia i zawarcia umowy sprzedaży, bez podania ceny nabycia przy jednocześnie wadliwym wskazaniu sposobu jej określenia, a także bez zaoferowania nieruchomości zmiennej, nie stanowiło rażącego naruszenia przedmiotowego przepisu;
5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię przepisu prowadzącą do uznania, że osoba biorąca udział w postępowaniu administracyjnym, jako jedna ze stron postępowania, nie będąca jednocześnie wnioskodawcą w danej sprawie jest tylko adresatem decyzji, a zatem wydanie decyzji po jej śmierci i skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
6. art. 30 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że stroną postępowania i adresatem decyzji może być osoba nie posiadająca zdolności prawnej;
7. art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 10 ww. rozporządzenia poprzez przyjęcie, że osoba zmarła może być stroną postępowania;
8. art. 62 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że objęcie oceną dokonaną przez Ministra Budownictwa decyzji wywłaszczeniowych również w części dotyczącej parceli nr 732/1 lwh 490 stanowiło wydanie orzeczenia bez wniosku uprawnionej strony;
9. art. 20 dekretu poprzez przyjęcie, iż strony postępowania prawidłowo zawiadomione o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej, podczas gdy od dnia 20 lutego 1957 r. do dnia 25 lutego 1957 r. upłynęło mniej niż 7 dni, a zgodnie z treścią art. 20 dekretu o rozprawie właściciele nieruchomości winni zostać powiadomieni co najmniej 7 dni naprzód;
10. art. 21 ust. 2 pkt 2 dekretu poprzez uznanie, że organ prawidłowo opisał przedmiot wywłaszczenia, pomimo, że jako jedną z współwłaścicielek nieruchomości organ wskazał osobę nieżyjącą;
11. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym poprzez uznanie, że wydanie decyzji tylko przez jednego członka organu kolegialnego, a nie przez ten organ kolegialny, nie należy zakwalifikować jako działanie z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych, pozostawiając rozstrzygnięcie o tych kosztach Sądowi I instancji. Ponadto skarżący złożyli wniosek o rozpoznaniu sprawy na rozprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 września 2019 r., na podstawie art. 178 p.p.s.a. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), odrzucił skargę kasacyjną M. C., E. P. i L. M., z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi kasacyjnej. Złożone przez wyżej wymienionych zażalenie na powyższe postanowienie zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 28 lutego 2020 r. o sygn. akt I OZ 157/20.
Uczestnik postępowania K. Spółdzielnia N. "[...]" w K., pismami z 17 września 2019 r. i 27 marca 2020 r., złożył odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne, w których wniósł o oddalenie każdej ze skarg kasacyjnych w całości, rozpoznanie skarg kasacyjnych po przeprowadzeniu rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
M. C., E. P., L. M., B. K., G. G., N. S., reprezentowani przez adwokata, pismem z dnia 20 maja 2020 r. ustosunkowali się do odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw i dlatego zostały oddalone.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Pierwszą podstawę kasacyjną, której dotyczy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., stanowi naruszenie prawa materialnego. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., II GSK 1211/13), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.
W art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zawarta została druga podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ta podstawa kasacyjna służy przede wszystkim zakwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie będącej przedmiotem sądowej kontroli.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 200 4r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Naruszenie prawa może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa zawsze powinno łączyć się z wykazaniem, na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie, to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie.
Ponadto dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym orzeczeniem sądu administracyjnego, który to związek przyczynowy mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną jest więc obowiązany uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia, ponieważ gdyby do tych uchybień nie doszło, wyrok sądu administracyjnego mógłby być inny (zob. np. wyrok NSA z 5 listopada 2019 r., II FSK 3864/17).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 - art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
W obu skargach kasacyjnych postawiono wiele zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Zarzuty obu skarg, pomimo multiplikacji zarzutów, dotyczą zbliżonych problemów prawnych, dlatego obie skargi kasacyjne zostaną rozpatrzone łącznie.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że Sąd I instancji przedstawił wywód na temat znaczenia upływu czasu dla możności rzetelnej oceny wszystkich okoliczności mających znaczenie dla oceny okoliczności wydania decyzji, której prawidłowość po kilkudziesięciu latach jest przedmiotem postępowania nadzorczego. Należy podkreślić, że akta administracyjne sprawy rozstrzyganej kilkadziesiąt lat temu mogą być i często są niekompletne. Brak określonych dokumentów nie może być zaś okolicznością przesądzającą o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji w postępowaniu zwyczajnym. Należy mianowicie przyjmować domniemanie prawidłowości decyzji badanej w postępowaniu nadzorczym. Domniemanie to może być obalone jedynie w przypadku, gdy z akt sprawy wynika jednoznacznie, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.
Tak więc przeprowadzana w postępowaniu nieważnościowym weryfikacja ostatecznej decyzji administracyjnej, będąca jednym z wyjątków od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej i służąca ocenie, czy decyzja ta dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., tylko wówczas może prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdy w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykazane zostanie wystąpienie jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Sąd I instancji wskazując na specyfikę postępowania w sprawie nieważności decyzji wydanej kilkadziesiąt lat wcześniej nie twierdził, że upływ czasu stanowi wystarczającą przesłankę odmowy uznania decyzji wydanych w 1957 r. za rażąco naruszające prawo. Przeciwnie, Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji i uznał za prawidłowe stanowisko organu co do istnienia podstaw do:
a) stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 4 kwietnia 1957 r. nr L.SA.V/1/170/57, w części dotyczącej wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w K. przy ul. [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. 2176 m2, objętej Iwh 155 stanowiących współwłasność hipoteczną W. C., P. C., K. J. oraz W. z K. C. (pkt 4 orzeczenia) oraz część parceli nr [...] o pow. 2120 m2, objętej Iwh 490 stanowiącej własność tabularną W. C. (pkt 5 orzeczenia), orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 11 czerwca 1957 r. nr L.SA. V/1/170/57 o przyznaniu odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej za ww. wywłaszczoną nieruchomość oraz decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia 20 grudnia 1957 r. nr O.K.W.Ew.29/57 utrzymującej w mocy ww. orzeczenia;
b) odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20 grudnia 1957 r. nr O.K.W.Ew.29/57 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 4 kwietnia 1957 r. nr L.SA.V/1/170/57 - w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej m. K. przy ul. [...], ozn. jako część parceli nr [...] o pow. 2176 m2, objętej Iwh 155;
c) stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20 grudnia 1957 r., nr O.K.W.Ew.29/57, oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 11 czerwca 1957 r., nr L.SA.V/1/170/57, w części dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej w ramach odszkodowania za nieruchomość ozn. jako część parceli nr [...], o pow. 2176 m2, objętą Iwh 155, wywłaszczoną orzeczeniem z 4 kwietnia 1957 r. nr L.SA.V/1/170/57;
d) umorzenia postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20 grudnia 1957 r. nr O.K.W.Ew.28/57 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 4 kwietnia 1957 r. nr L.SA.V/1/170/57 w części dot. wywłaszczenia części parceli nr [...], o pow. 2120 m2, objętej Iwh. 490.
Instytucja stwierdzenia nieważności jest kompromisem dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. "Rażące naruszenie prawa", jako jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, że jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa, gdyż nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować z uwagi na wywołane skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i zasad demokratycznego państwa (wyroki NSA z 18 października 2016 r., I OSK 1923/15; z 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92; z 17 września 1997 r., III SA 1425/96; z 9 marca 1999 r. V S.A. 1970/98). Bezprawie takie ma miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść rozstrzygnięcia stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 729-730).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że co do zasady, instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności, a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18).
Jak słusznie zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 21 kwietnia 2008 r. (sygn. I OPS 2/08) - stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny. Warto również w tym miejscu zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. uchwały z 21 kwietnia 2008 r., analizując dekret i kolejne ustawy regulujące wywłaszczenie nieruchomości wskazał, iż ocena decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości musi uwzględniać cały tok postępowania, w tym także postępowanie poprzedzające postępowanie wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu. Należy zatem oceniać, czy uchybienia mające miejsce na wcześniejszym etapie procedury wywłaszczeniowej stanowią takie naruszenie przepisu prawa, które wpływałoby na ważność decyzji wywłaszczeniowej.
Skuteczność badanych skarg kasacyjnych wymagała przedstawienia takich zarzutów, które wykazywałyby błędy popełnione przez Sąd I instancji w trakcie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Zauważenia wymaga, że Sąd nie dokonywał bezpośrednio kontroli rozstrzygnięć z 1957 r., lecz sprawdzał, czy Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji w sposób prawidłowy dokonał oceny rozstrzygnięć z 1957 r. pod kątem wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie B. K., G. G. i N. S. zarzucają Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania przyjmując, że organy w rozpoznawanej powinny działać zgodnie z zasadą legalności, zasadą podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zasadą załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela, oraz przeprowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
Skarżący kasacyjnie formułując powyższe zarzuty nie dostrzegają, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie rozpoznaje się sprawy co do istoty – stosując przywołane zasady ogólne, ale jedynie bada się, czy badana decyzja jest obarczona wadami stanowiącymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Ocena taka jest dokonywana na podstawie akt administracyjnych sprawy i nie ma potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Z kolei skarżący kasacyjnie A. i M. W. przywołują wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., II OSK 692/17, na uzasadnienie swego poglądu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i nie mógł opierać się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym przed wydaniem spornej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wyraził następujący pogląd: "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie stwierdzenie, że decyzja objęta żądaniem stwierdzenia nieważności jest dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością. Tylko w razie gdy zapisany w normie prawa materialnego hipotetyczny stan faktyczny nie wystąpi w sprawie, do której zastosowano konsekwencje prawne wyprowadzone z tej normy prawa materialnego można prowadzić postępowanie wyjaśniające. W skardze kasacyjnej nie podważono ustalonego stanu faktycznego, a domaganie się w stanie faktycznym ustalonym na podstawie akt sprawy, postępowania dowodowego w tym trybie postępowania nie jest dopuszczalne."
Skarżący kasacyjnie A. i M. W. twierdzą, że podważyli cel wywłaszczenia oraz jego zakres, co ich zdaniem otwiera możność przeprowadzenia postępowania dowodowego w postępowaniu nadzorczym.
Sąd I instancji wskazał, że na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. ocena, czy nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych miała charakter sformalizowany. Na potwierdzenie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 stycznia 2003 r., sygn. akt I SA 2788/01, w którym stwierdzono: "w ramach postępowania prowadzonego przez Państwową Komisję Planowania Gospodarczego, koniecznym było ustalenie, że dla realizacji planu gospodarczego konkretna inwestycja może zostać zrealizowana tylko na nieruchomości objętej treścią postępowania o wydanie zezwolenia (...). Wydane przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia, dawały więc podstawę do przyjęcia, że nieruchomość (...) była niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego". Sąd I instancji wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zezwolenie Przewodniczącego PKPG zostało wydane, co urzędowo potwierdza zarówno niezbędność tej nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i umieszczenie planowanej inwestycji w planie gospodarczym, bez czego jej finansowanie nie byłoby dopuszczalne.
Skarżący kasacyjnie nie wykazali błędności stanowiska Sądu I instancji, że sam fakt wydania zezwolenia Przewodniczącego PKPG stanowi urzędowe potwierdzenie zarówno niezbędności nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jak i umieszczenia planowanej inwestycji w planie gospodarczym. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły zatem odnieść skutku.
Zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 dekretu nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Zgodnie z kolei z tym przepisem: Wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości.
Gramatyczna wykładnia tego przepisu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że wykonawca narodowych planów gospodarczych przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego zobowiązany był zaproponować właścicielowi nieruchomości konkretnie ustaloną cenę i nie wystarczyło w tym zakresie odesłanie jedynie do treści art. 28 dekretu. Zaproponowana cena powinna spełniać wymagania określone rozporządzeniem wydanym na podstawie art. 28 dekretu i musiała być zatwierdzona przez określony organ, który był przy tym zobligowany także do jednoczesnego ustalenia warunków zapłaty. Podobny wniosek znajduje także uzasadnienie w wykładni systemowej. Treść art. 8 ust. 1 w zestawieniu z art. 9 ust. 1 i 2 dekretu wskazuje bowiem, że wezwanie, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 omawianego aktu prawnego, stanowiło ofertę nabycia konkretnej nieruchomości za określoną cenę. Skoro cena stanowiła istotny element umowy między wykonawcą narodowych planów gospodarczych a właścicielem nieruchomości, to nie może ulegać wątpliwości, iż wykonawca ten zobowiązany był do wskazania konkretnej ceny nieruchomości, której odstąpienia żądał od właściciela. Okoliczność ta jednak nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający późniejsze orzeczenie o wywłaszczeniu. Jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08 (ONSAiWSA 2008 r., Nr 5, poz. 76), którą podjęto na skutek rozbieżności w orzecznictwie na tym tle: 2. określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, przez odesłanie do art. 28 tego dekretu nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stanowisko to podziela również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, zaznaczając jednocześnie, że ujawnienie się ww. rozbieżności interpretacyjnych w orzecznictwie oznacza, że nie można uznać, by stan prawny w tym zakresie był wystarczająco jasny, a tym samym by istniały przesłanki rażącego naruszenia prawa (por. także wyrok Naczelnego Sądu z 11 października 2017 r. sygn. akt I OSK 1443/16). Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążące i jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma również podstaw do twierdzenia, że z art. 8 ust. 1 zd. trzecie dekretu wynika w jednoznaczny sposób, że Centralny Związek Spółdzielczości Pracy nie może być uznany za władzę naczelną, o której mowa w tym przepisie. Jak wskazał Sąd I instancji, Centralny Związek Spółdzielczości Pracy na mocy uchwały Rady Ministrów z dnia 26 października 1954 r. nr 710 w sprawie nadzoru nad gospodarczą działalnością spółdzielczości pracy oraz zasad współdziałania Centralnego Związku Spółdzielczości Pracy z organami administracji państwowej (M.P. z 1954 r. Nr 107, poz.1421) sprawował bezpośredni nadzór nad gospodarczą działalnością spółdzielni pracy. Organ ten przejął uprawnienia Ministrów: Przemysłu Drobnego i Rzemiosła, Transportu Drogowego i Lotniczego oraz Żeglugi. Mając na uwadze wypowiadane ówcześnie poglądy o strukturze administracji państwowej można przyjąć, że Centralny Związek Spółdzielczości Pracy był wówczas władzą naczelną w rozumieniu omawianego przepisu.
Sąd I instancji przyjął, że zgodnie z art. 30 ust. 4 dekretu jeżeli wywłaszczający nie posiada własnych nieruchomości, które mogłyby służyć jako nieruchomości zamienne na odszkodowanie przewidziane w ust. 1, lub do zamiany, przewidzianej w art. 8 ust. 2, obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych przechodzi na Skarb Państwa. Skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wywłaszczający nie dysponował nieruchomością, którą mógłby zaoferować właścicielom w zamian za wywłaszczane nieruchomości, to nie mógł wskazać konkretnej nieruchomości, bowiem wkroczyłby w kompetencje Skarbu Państwa. W tym stanie rzeczy nie można mówić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z tym, że wnioskujący o wywłaszczenie nie zaoferował K. J. przed wywłaszczeniem nieruchomości zamiennej. Notabene Sąd I instancji odnotował, że "w odniesieniu do poprzedników prawnych skarżących oraz właścicieli pozostałych wywłaszczonych nieruchomości problemem nie było dostarczenie odpowiednich obszarowo nieruchomości rolnych, lecz dostarczenie nieruchomości położonych w K., czego uporczywie domagali się właściciele, z góry odrzucając – jak wynika z zachowanej korespondencji – nieruchomości położone dalej od K."
Nie można było również podzielić argumentacji wskazującej na kwalifikowaną wadliwość badanego w sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie wywłaszczenia z uwagi na wydanie zezwolenia z 29 października 1956 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. I choć zgodnie z art. 5 dekretu zezwolenie na nabycie nieruchomości udziela Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, to jednak działanie Zastępcy Przewodniczącego w takiej sytuacji jest działaniem z upoważnienia. Przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, że do wydania zezwolenia uprawiony jest wyłącznie i osobiście piastun organu. Kompetencja ta leży po stronie organu jako całości, a więc również w ramach jego wewnętrznej struktury, w tym podmiotów uprawnionych do załatwiania określonych kategorii spraw i działających na podstawie udzielonego pełnomocnictwo. Ewentualny brak umocowania Zastępcy Przewodniczącego Komisji do działania w imieniu Przewodniczącego nie podważa legalności wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 5 dekretu, a tym samym nie wskazuje na wydanie ww. orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa. Brak takiego umocowania czy też samowolność w działaniu pracownika organu wymagałby wyraźnego wykazania tym bardziej w warunkach działania w ramach jednego organu oraz wobec braków materiału dowodowego spowodowanych znacznym upływem czasu. Odmienne twierdzenia są natomiast jedynie nieuprawnioną polemiką z zakończonym ostatecznie postępowaniem.
Należy również zauważyć, że zgodnie z art. 101 ust. 2 rozporządzenia z 1928 r. uchylenie decyzji z powodu wydania jej przez władzę oczywiście niewłaściwą może nastąpić tylko przed upływem lat 3 od daty jej uprawomocnienia się. Gdyby zatem nawet przyjąć, że Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego był oczywiście niewłaściwy do wydania zezwolenia na nabycie przedmiotowej nieruchomości, to i tak nie byłoby dopuszczalne stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Z tych też względów zarzuty dotyczące ww. okoliczności nie mogły odnieść pożądanego skutku.
Istotna część argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej A. W. i M. W. jest oparta na tezie, że K. J. przysługiwało prawo do uzyskania nieruchomości zamiennej.
Sąd I instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragment pisma K. J. z 18 grudnia 1956 r. do K. Spółdzielni N., w którym K. J. oświadczyła: "Ponieważ posiadana przezemnie nieruchomość jest jedyną moją działką, przeznaczoną pod budowę domku jednorodzinnego - przeto zgodnie z art. 30 dekretu wywłaszczeniowego przysługuje mi nieruchomość zamienna o takim samym lub podobnym charakterze". Następnie Sąd I instancji wskazał, że uprawnienia do ubiegania się o działkę zamienną wnioskodawczyni nie upatrywała w fakcie, że wywłaszczeniu podlega gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, lecz w tym, że wywłaszczana nieruchomość stanowi jej jedyną działkę przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego. K. J. nie posiadała jednak samodzielnej działki, którą mogłaby przeznaczyć pod zabudowę, a jedynie udział wynoszący 9/48 w działce oznaczonej nr [...] lwh 155, w dodatku przeznaczonej i użytkowanej do chwili wywłaszczenia przez Z. C. na cele ogrodnicze. Sąd I instancji wskazał również, dlaczego należało uznać, że K. J. nie uczestniczyła w prowadzeniu "wspólnej gospodarki", jak wymagał tego dekret o podatku gruntowym. Zaznaczył przy tym, że w dniu orzekania o wywłaszczeniu brak było przepisów precyzujących pojęcie gospodarstwa rolnego, hodowlanego i ogrodniczego, a brak definicji gospodarstwa ogrodniczego powoduje, że nie można przyjąć, że wywłaszczona część nieruchomości stanowiła zorganizowane gospodarstwo rolne. Decyzja nie mogła zatem w sposób rażący naruszać prawa, skoro pojęcie gospodarstwa ogrodniczego nie było zawarte w przepisie, który mógłby być w rażący sposób naruszony przez organ.
Z tych powodów Sąd I instancji uznał, że nie było podstaw do przyznania K. J. działki zamiennej, a zatem niezłożenie jej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego propozycji przyznania działki zamiennej nie naruszało art. 30 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 dekretu.
Skarżący kasacyjnie nie wykazali błędności stanowiska Sądu I instancji co do powyższych okoliczności, zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść skutku.
Nie było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 9 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wskazał, że od samego początku procedury wywłaszczeniowej, tj. wezwania właścicieli do sprzedaży nieruchomości, w miejsce zmarłej Wiktorii C. działali jej spadkobiercy, wykazani w lwh jako współwłaściciele. Skoro decyzja wywłaszczeniowa została skierowana również do spadkobierców po zmarłej stronie postępowania, to w takiej sytuacji wysłanie decyzji do osoby zmarłej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaszła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko Sądu I instancji. Znajduje ono oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, notabene przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od dotychczasowej linii orzecznictwa w tego rodzaju sprawach. Należy również zauważyć, że wskazywanie zmarłego właściciela nieruchomości w ramach postępowania wywłaszczeniowego jako strony postępowania służyło w przeszłości dookreśleniu wywłaszczanej nieruchomości, zwłaszcza jeżeli następcy prawni zmarłego właściciela nie byli znani. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że fakt zgonu strony przed wszczęciem postępowania nie ma w takiej sytuacji istotnego znaczenia w kontekście istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.
Nie było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji wskazał na przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 maja 1952 r. w sprawie składu, organizacji i trybu postępowania odwoławczych komisji wywłaszczeniowych (Dz. U. Nr 23, poz. 151), który stanowił, że "Orzeczenia podpisuje przewodniczący składu orzekającego". Przepis ten obowiązywał do 5 kwietnia 1958 r. i jako lex specialis w stosunku do art. 75 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem precyzował, przez kogo składany ma być "podpis władzy" w imieniu Odwoławczych Komisji Wywłaszczeniowych. Uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 75 rozporządzenia z 1928 r. wymagałoby zatem wykazania, że ww. przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 maja 1952 r. nie mógł mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie, czego jednak nie uczyniono.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zostać uznany za zasadny.
O naruszeniu art. 3 ust. 1 p.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r., II OSK 2690/21). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z 13 października 2010 r., II FSK 1479/09). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przy tym Sąd I instancji wskazał, jaki stan został przez niego przyjęty za podstawę orzekania. Uzasadnienie powyższego zarzutu zmierza natomiast do wykazania nieprawidłowości ocen wyrażonych przez Sąd I instancji, co nie może spowodować uwzględnienia tego zarzutu.
Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. został postawiony w związku z konstatacją Sądu I instancji, że nie można zgodzić się z twierdzeniem, że wywłaszczona nieruchomość "jedynie w niewielkiej części" została przeznaczona na cel wskazany w toku wywłaszczenia. Należy wskazać, że ocena tego, w jakiej części wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona na cel wskazany w wywłaszczeniu, nie rzutuje na ocenę decyzji w kontekście wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Nie można zatem przyjąć, że Sąd I instancji formułując ww. ocenę naruszył przepisy postępowania w taki sposób, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być zatem uznany za zasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20 dekretu należy w pierwszej kolejności zauważyć, że zarzut ten został niestarannie sformułowany, ponieważ przepis ten jest podzielony na pięć ustępów.
W sytuacji, gdy określona jednostka redakcyjna aktu prawnego (np. artykuł) dzieli się na kilka mniejszych jednostek (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997 nr 6-7, poz. 96; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06; wyrok NSA z 10 maja 2011 r., II OSK 2520/10).
Z uzasadnienia powyższego zarzutu można wywnioskować, że autor kasacji miał na myśli art. 20 ust. 2 dekretu, stanowiący, że O miejscu i terminie rozprawy prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadomi co najmniej na 7 dni naprzód wykonawcę narodowych planów gospodarczych, który zgłosił wniosek o wywłaszczenie, właściciela nieruchomości oraz inne osoby zainteresowane, o których powzięło wiadomość ze zgłoszonych wniosków lub sprzeciwów albo z urzędu. Przepis ten jest przepisem postępowania, zatem naruszenia tego przepisu nie można uznać za coś więcej jak tylko za naruszenie przepisów postępowania, a więc taką wadę, której charakter nie przesądza o kwalifikowanej wadliwości samej decyzji wywłaszczeniowej. Zatem nawet potwierdzenie się tego zarzutu byłoby niewystarczające do uznania, że kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wobec powyższego nie można było uznać zarzutu naruszenia art. 20 dekretu za zasadny.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 62 k.p.a. należy wskazać, że A. W. oraz M. W. występujący jako następcy prawni P. C. i W. C. posiadają interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji z 4 kwietnia 1957 r. jedynie w takim zakresie, w jakim decyzja ta rozstrzygała o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność ich poprzedników prawnych. Nie ma zatem znaczenia, że domagali się oni stwierdzenia nieważności ww. decyzji w całości. Interes prawny strony nie wynika bowiem z jej żądania – przeciwnie, zakres żądania wszczęcia postępowania jest determinowany przez interes strony. Skoro zatem część parceli nr [...], o pow. 2120 m2, objęta Iwh 490, nie należała do poprzedników prawnych A. W. i M. W., to konieczne stało się umorzenie w tym zakresie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Odwoławczej Komisji do Spraw Wywłaszczenia przy Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 20 grudnia 1957 r. nr O.K.W.Ew.28/57 oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 4 kwietnia 1957 r.
Reasumując, należy stwierdzić, że wyrok Sądu I instancji, wbrew stanowisku autorów skarg kasacyjnych, nie narusza przepisów prawa. Z tych przyczyn na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) skargi kasacyjne należało oddalić.
Sąd oddalił też wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).