I OSK 1227/24

I OSK 1227/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński
Marek Stojanowski
Marian Wolanin /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 569/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 18 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 569/23 w sprawie ze skargi O. T. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 22 czerwca 2023 r. Nr 861/R/2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 stycznia 2024 r., VIII SA/Wa 569/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę O. T. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Wojewody Mazowieckiego Nr 861/R/2023 z 22 czerwca 2023 r. (dalej: zaskarżona decyzja), którą w punkcie 1: uchylono w pkt 1 decyzję Starosty Grójeckiego Nr 12/2023 z 24 kwietnia 2023 r., znak: GK.6853.33.2022 i w tym zakresie orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w obrębie Nr [...], jedn. ewid. [...], oznaczonej jako działka nr [...], będącej własnością małżonków O. T. oraz M. P. (dalej: sporna nieruchomość, sporna działka), poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L., w imieniu której na podstawie udzielonego pełnomocnictwa inwestycyjnego substytucyjnego z dnia 29 września 2021 r., Nr 1492/OSK/IP/2021 występuje pełnomocnik S. R., reprezentujący firmę G. Sp. z o.o. ul. [...], [...] R. (dawny Zakład W. Sp. z o.o.), zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej; w punkcie 2: w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.
Skargą kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku pełnomocnik skarżącej zakwestionował to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. (1) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. polegającym na zaniechaniu uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy (i) postepowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek (i prowadzone z jego udziałem) Oddziału S. spółki P. S.A. nieposiadającego osobowości prawnej, niebędącego odrębną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej i niebędącego podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz (ii) gdy decyzja organu II instancji udziela zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej bez doprecyzowania, czy wskazane czynności dotyczą istniejącej na gruncie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV; (2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia (faktycznego i prawnego), mogącego być przedmiotem kontroli kasacyjnej w szczególności brak merytorycznego odniesienia się do części twierdzeń i zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami planu miejscowego.
W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy rozbudowa istniejącej linii napowietrznej przez nieruchomość skarżącej nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Grójec z 20 stycznia 2014 r., który (i) w § 13 ust. 7 pkt 3 dopuszcza możliwość przebudowy wyłącznie istniejącej linii napowietrznej 15 kV; (ii) w § 13 ust. 7 pkt 6 nakazuje zachowanie istniejącej napowietrznej linii 110 kV z możliwością jej skablowania, a tym samym nie wskazuje na możliwość przeprowadzenia rozbudowy (zmiany linii jednotorowej na linię dwutorową) linii napowietrznej 110 kV przebiegającej przez nieruchomość objętą wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji pod kątem zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, z dokumentów zawartych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek i prowadzone z udziałem inwestora – P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L., a nie oddziału tej Spółki. Wniosek stanowiący podstawę do wszczęcia postępowania pochodził od Spółki, a z analizy akt postępowania administracyjnego (m.in. z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pisma inwestora z 31.01.2023 r., zawiadomienia z 17.03.2023 r.) wynika, że organ I instancji miał świadomość, że stroną postępowania jest Spółka, a nie jej oddział. Tak też prawidłowo przyjął Wojewoda Mazowiecki, korygując w tym zakresie decyzję organu I instancji, który wadliwie określił adresata decyzji jako P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L., Oddział S.
Niezasadny jest zarzut, jakoby zaskarżoną decyzją udzielono zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej bez doprecyzowania, czy wskazane czynności dotyczą istniejącej na gruncie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzega, że tego rodzaju doprecyzowanie zawiera punkt 2 decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją uchylono jedynie punkt 1 orzeczenia Starosty Grójeckiego, zaś w zakresie punktu 2 i 3 decyzja ta została utrzymana w mocy.
Także ostatni z zarzutów proceduralnych jest chybiony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku posiada wymagane elementy, określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec czego możliwa jest jego kontrola instancyjna i prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, w tym poznanie przesłanek, które stały się podstawą oddalenia skargi z uwagi na zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. W motywach wyroku Sąd I instancji logicznie i rzeczowo ustosunkował się do zasadniczych zarzutów skargi. Nawet jeśli uzasadnienie to nie spełnia oczekiwań skarżącej kasacyjnie co do jego szczegółowości i wnikliwości, to jednak należy uznać je za wystarczające do wykazania prawidłowego rozstrzygnięcia skargi przez ten Sąd.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej zakwestionowano zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar części Miasta Grójca, przyjętym przez Radę Miejską w Grójcu uchwałą nr XLVIII/368/14 z dnia 20 stycznia 2014 r. (dalej: Plan, mpzp) podnosząc, że plan ten nie wskazuje na możliwość przeprowadzenia rozbudowy (zmiany linii jednotorowej na linię dwutorową) linii napowietrznej 110 kV przebiegającej przez sporną działkę.
Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344; dalej: u.g.n.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przewidziany w przywołanym przepisie wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją lokalizacyjną odnosi się między innymi do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego rodzaju inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może zostać wydana decyzja o zezwoleniu na czasowej jej zajęcie, która to część jest niezbędna według wskazanych wyżej dokumentów planistycznych dla posadowienia na niej tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowalnych. Dokumenty planistyczne określają bowiem terytorialny zasięg dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej, jako celu publicznego. Zgodność ograniczenia orzekanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. z ww. dokumentami planistycznymi należy oceniać przez pryzmat ustaleń zawartych w tych dokumentach, których treść i zakres normują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 t.j.). Z art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz ust. 3 pkt 4a i 4b tej ustawy wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, w którym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w zależności od potrzeb, określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz ponadlokalnym. Dopuszczalność ograniczenia korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. uwarunkowana zgodnością z planem miejscowym oznacza zatem konieczność dokonania oceny tej zgodności pod kątem istniejących ustaleń tego planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości lub ustalenia na niej dopuszczalności lokalizacji inwestycji infrastrukturalnej o charakterze publicznym, zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Plan miejscowy, aby stanowić podstawę do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale także określać lokalizację tego typu inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, a więc w planie tym został ustalony jej przebieg. Z zestawienia art. 124 ust. 1 zd. 2 oraz art. 112 ust. 1 i 2 u.g.n. z powołanymi wyżej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zgodność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym oznacza konieczność rozstrzygnięcia w decyzji o przedmiocie tego ograniczenia obejmującego jego terytorialny zasięg mieszczący się w granicach planistycznego przeznaczenia pod publiczną infrastrukturę techniczną ustalonego w palnie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie to stanowi ingerencję w wykonywanie prawa własności w rozumieniu art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zatem z tego względu jego rozmiar i zakres musi być jednoznacznie i precyzyjnie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy zauważyć, że nie było w niej kwestionowane, że przez sporną nieruchomość przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna 110 kV. Zgodnie z wypisem z mpzp nieruchomość ta zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolami: MNR5C – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa na działkach rolno-sadowniczych; ZD2 – Ogrody działkowe; UU49B – Usługi – bez przesądzania ich profilu; 25 KDL – Drogi publiczne, w tym ulice – z określeniem ich klasy – lokalna.
Zamierzenie inwestycyjne, dla realizacji którego P. S.A. z siedzibą w L. wystąpiła o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, dotyczy przebudowy wskazanej linii wysokiego napięcia oraz założenia i przeprowadzenia przez działkę napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV. Zakres robót budowlano-montażowych obejmuje demontaż istniejących przewodów linii 110 kV oraz montaż przewodów fazowych oraz przewodu odgromowego OPGW. Powierzchnia ograniczenia sposobu korzystania ze spornej nieruchomości obejmuje obszar 0,0474 ha.
W piśmie z 14 września 2022 r. Burmistrz Gminy i Miasta Grójca poinformował na wniosek inwestora, że planowana przebudowa linii napowietrznej 110 kV relacji G.-P. na odcinku od G. do słupa nr [...], w części przebiegającej przez teren miasta Grójca jest zgodna z Planem.
W § 13 mpzp zawarto ustalenia dotyczące zasad uzbrojenia terenu według poszczególnych mediów. Stosownie do § 13 ust. 2 pkt 3 dopuszcza się, bez konieczności zmiany planu, przebudowę istniejących urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w przypadku ich kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu. W zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną w § 13 ust. 7 pkt 6 Planu przewidziano zachowanie przebiegającej przez obszar objęty planem napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV, z możliwością jej skablowania, a także fragmentarycznego przełożenia linii w przypadku jej kolizji z przewidywanym do realizacji zainwestowaniem.
W świetle powyższych zapisów Planu należy stwierdzić, że przyjęte w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania ze spornej działki spełnia przesłankę zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Planowana inwestycja mieści się w pojęciach "przebudowy" oraz "zachowania" linii elektroenergetycznej, w ujęciu przywołanych postanowień mpzp. Sąd I instancji trafnie zauważył, że pod tym ostatnim pojęciem należy rozumieć zachowanie linii w odpowiednim stanie technicznym, a sporna inwestycja nie powoduje zmiany charakterystycznych parametrów linii, tj. napięcia znamionowego i długości linii, lecz ma dotyczyć zmiany liczby torów linii – z jednego na dwa. Realizacja tej inwestycji nie wpłynie istotnie na zmianę aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości, skoro przebudowa ma dotyczyć infrastruktury elektroenergetycznej posadowionej i przebiegającej już przez sporną nieruchomość. Niezalenie od powyższego należy zauważyć, że nawet gdyby przebudowa istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV nie była zgodna z planowanym zagospodarowaniem terenu, to kluczowe znaczenie dla dopuszczalności przeprowadzenia inwestycji na spornej działce miałby § 13 ust. 2 pkt 3 mpzp, który dopuszcza przebudowę istniejących urządzeń i sieci infrastruktury technicznej w przypadku ich kolizji z planowanym zagospodarowaniem terenu i to bez bez konieczności zmiany planu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.