I OSK 1222/20

I OSK 1222/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
III SA/Łd 953/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2020-01-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, art. 7, art. 10, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81, art. 107 § 3, art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 1397
art. 8
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 953/19 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 września 2019 r. nr SKO.4121.79.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 953/19 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 27 września 2019 r. nr SKO.4121.79.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez odmowę uchylenia decyzji, podczas gdy organ działał nie na podstawie przepisów prawa, lecz na podstawie reguł, które sam wypracował na użytek tego postępowania;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75, art. 80 i art. 81 K.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji, pomimo dokonania przez organ ustaleń faktycznych w sposób, który nie był wyczerpujący ani kompletny, ale powierzchowny i fragmentaryczny, a także pomimo przekroczenia granic swobodnej oceny materiału dowodowego i oceny w sposób dowolny materiału dowodowego, w zakresie:
1. w jakim organ odmówił wiarygodności wszystkim twierdzeniom i dowodom zgłoszonym przez wnoszącego skargę kasacyjną "tylko z tego powodu, że ewentualna negatywna decyzja wiązałaby się dla niego z negatywnymi skutkami";
2. bezzasadnego przyjęcia, że notatka służbowa, której kserokopia znajduje się w aktach sprawy stanowi dowód na to, że skarżący poinformował organ o zmianie miejsca swojego zamieszkania, pomimo że sytuacja opisywana w notatce nie miała miejsca, a sama notatka służbowa nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym;
3. bezzasadnego przyjęcia, że wnoszący skargę kasacyjną celowo zmienił swoje miejsce zameldowania, aby wprowadzić organ administracji w błąd, podczas gdy nie znajduje to potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym;
4. twierdzenia, że oświadczenie złożone przez B. B. jest wiarygodne, podczas gdy z akt sprawy, a w szczególności z pisma skierowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wynika, że "odpowiedzi zostały jej wyraźnie zasugerowane w samym pytaniu, zaś sama urzędniczka z pewnością nie pamięta dokładnego przebiegu wizyty A. A. z uwagi na upływ czasu oraz wielość tego rodzaju spraw (organ w uzasadnieniu sam stwierdził, iż jest ich dziesiątki dziennie)";
5. twierdzenia, że dokument urzędowy – zaświadczenie sołtysa – jest niewiarygodny, ponieważ notatka służbowa wydana przez pracownika organu administracji publicznej ma większą wartość dowodową, a sołtys, w przeciwieństwie do urzędnika Starostwa, "zapewne nie wiedział", gdzie mieszka wnoszący skargę kasacyjną;
6. twierdzenia, że obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną było poinformowanie Starostwa Powiatowego o tym, że jego miejsce zamieszkania zmieniło się, podczas gdy nie miało to miejsca – a zmianie uległ jedynie adres zameldowania;
7. pominięcia w całości dowodu w postaci pisma z Urzędu Skarbowego;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 i art. 77 K.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji pomimo braku zagwarantowania przez organ stronie czynnego udziału w postępowaniu, co wyrażało się tym, że organ pomimo istnienia wątpliwości, nie dopuścił dowodu z przesłuchania strony oraz wnioskowanych świadków, jak również nie informował strony o podejmowanych czynnościach;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 78 K.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ zaniechał zastosowania wskazanych przepisów i zignorował wnioski dowodowe złożone przez stronę w piśmie z 25 września 2019 r., mimo że sam organ stwierdził, że okoliczności sprawy budzą wątpliwości;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że notatka służbowa z 13 czerwca 2016 r. stanowi dowód na okoliczność zamieszkiwania wnoszącego skargę kasacyjną w 2016 r. w Łodzi, podczas gdy pismo takie nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez odmowę uchylenia decyzji, w sytuacji gdy organ nie wskazał w uzasadnieniu decyzji faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. przez odmowę uchylenia decyzji, podczas gdy: 1) organ odstąpił od oceny dowodu w postaci pisma z Urzędu Skarbowego, w sytuacji gdy wyrokiem z 15 lutego 2019 r. WSA w Łodzi zobowiązał SKO do dokonania oceny tego dowodu; 2) organ ten nie wziął pod uwagę oceny prawnej zawartej w wyroku z 15 lutego 2019 r. dotyczącej informacji z ewidencji ludności z 5 lipca 2018 r.;
8. art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz niedokonanie kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, w tym oceny wszystkich zarzutów skargi;
9. art. 218 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sołtys nie posiada danych pozwalających mu na wydanie zaświadczenia o miejscu zamieszkania osób mieszkających na terenie sołectwa, a w konsekwencji bezzasadne uznanie, że zaświadczenie takie nie korzysta z waloru dokumentu urzędowego;
2. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 8 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r. poz. 1397) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wśród informacji ujawnionych w ewidencji PESEL, ujawniony jest również adres zamieszkania.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych oraz wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, informacja z ewidencji ludności z 5 lipca 2018 r. zawiera jedynie adres zameldowania wnoszącego skargę kasacyjną od 29 marca 2016 r. i nie zawiera żadnych informacji dotyczących jego miejsca zamieszkania. Z art. 8 ustawy o ewidencji ludności nie wynika, że w ewidencji ludności gromadzone są informacje na temat adresu zamieszkania. Taki pogląd zawarto również w wyroku WSA w Łodzi z 15 lutego 2019 r. Tymczasem, na wydruku z rejestru, jako adres zamieszkania podawany jest każdorazowo adres zameldowania widniejący w rejestrze PESEL. Z tego powodu, taki wydruk jest nieprzydatny w niniejszym postępowaniu i nie świadczy o zamieszkiwaniu wnoszącego skargę kasacyjną na terenie Łodzi w istotnym dla sprawy okresie. Jednocześnie, niesporne pozostaje, że adres zamieszkania i zameldowania strony były różne w tym czasie.
Odnosząc się do notatki służbowej, wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, że nie może ona stanowić dowodu w sprawie. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, notatka służbowa sporządzona przez prowadzącego sprawę pracownika nie jest tego rodzaju dokumentem, który służy wyjaśnieniu merytorycznemu sprawy, ale jest jedynie formą adnotacji sporządzonej w trybie art. 72 K.p.a. Do takiej adnotacji nie stosuje się przepisów dotyczących dowodów (tak NSA w wyroku z 4 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 258/82, czy z 23 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1597/09). Ponadto, notatka urzędowa nie może zostać potraktowana zgodnie z art. 14 § 1 zd. 2 K.p.a., to jest jako treść oraz istotne motywy załatwienia sprawy, utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z 24 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1908/11).
Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, oświadczenie w sprawie notatki służbowej 1) jako sporządzone po ponad 3 latach, nie może być z tego powodu uznane za wiarygodne, 2) zamiennie używa pojęć zamieszkanie i zameldowanie, oraz 3) zostało sporządzone w odpowiedzi na pytanie organu "w jaki sposób A. A. poinformował Urząd o przemeldowaniu", które sugerowało odpowiedź.
Następnie, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, brak oceny przez organ zaświadczenia wydanego przez Urząd Skarbowy może mieć znaczenie dla wyniku postępowania, ponieważ urzędy skarbowe są jednymi z nielicznych organów, które zbierają dane na temat miejsca zamieszkania podatników. Z zaświadczenia wynika, że w okresie od 2016 r. do 2018 r. w zeznaniach podatkowych A. A. jako swoje miejsce zamieszkania wskazał [...] X., ul. [...]. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 15 lutego 2019 r. wskazał na potrzebę oceny tego dowodu.
Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z oceną zaświadczenia sołtysa dokonaną przez Sąd I instancji. Jak wskazał wnoszący skargę kasacyjną, do obowiązków sołtysa należy m.in. zbieranie od mieszkańców podatku od nieruchomości, który "zwyczajowo" pobiera się "podczas osobistych wizyt sołtysa". Zdaniem pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, A. A. "z pewnością" opłacał ten podatek, a także "z pewnością potwierdziłby, że jako aktywny mieszkaniec wsi pozostaje w stałym i bezpośrednim kontakcie z sołtysem". Zdaniem pełnomocnika, "skoro zaświadczenie takie zostało wydane, oznacza to że był (sołtys – przyp. NSA) w posiadaniu informacji i danych, które uprawniały go do jego wydania w drodze odrębnego postępowania administracyjnego (postępowanie o wydanie zaświadczenia jest również co oczywiste postępowaniem administracyjnym)".
Ponadto, jak zauważył wnoszący skargę kasacyjną, dowód w postaci dokumentu urzędowego (zaświadczenia w rozumieniu art. 217 K.p.a.) ma znacznie większą wartość dowodową niż np. notatka urzędowa. Obalenie domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności z prawdą twierdzeń zawartych w takim dokumencie (wiarygodności), wymaga przedstawienia jednoznacznych dowodów przeciwnych. Dlatego też, zarówno notatka urzędowa, jak i oświadczenie pracownika posiadają znikomą wartość dowodową i stanowią dokumenty prywatne, co do których istnieją poważne wątpliwości związane z ich wiarygodnością.
Na koniec jeszcze raz zaakcentowano różnicę pomiędzy zameldowaniem a zamieszkaniem. Kiedy A. A. pojawił się w urzędzie, to co prawda powiedział, że zmienił adres zameldowania, ale jednocześnie stwierdził, że jego miejscem zamieszkania i odbierania korespondencji jest w dalszym ciągu X. Tymczasem organ w dalszym ciągu odmawia przesłuchania wnoszącego skargę kasacyjną na tę okoliczność.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż A. A. w piśmie z 23 maja 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2016 r. nr DOA-PJR-II.5430.6.205.2016 o skierowaniu A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B z powodu wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący podał, że jego miejscem zamieszkania była miejscowość X., [...], zaś adres: Łódź, ul. [...] jest wyłącznie jego miejscem zameldowania. Oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji był Starosta Y. a nie Prezydent Miasta Łodzi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 19 lipca 2018 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2016 r. Wydaną w następstwie rozstrzygnięcia wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z 13 września 2018 r., Kolegium utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z 19 lipca 2018 r. Prawomocnym wyrokiem z 15 lutego 2019 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Łd 1052/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 13 września 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z 19 lipca 2018 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z 27 września 2019 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2016 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Łd 953/19 oddalił skargę A. A. na powyższą decyzję.
Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, należało uznać, że – w zakresie kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny - nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przede wszystkim należy zasygnalizować dwie kwestie. Pierwsza dotyczy tego, że kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, że weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). Tak więc organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, traktowanym jako nowe postępowanie w sprawie, toczące się według przepisów art. 157 K.p.a. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95 (OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracji musi więc wykazać - po pierwsze - fakt niewątpliwego naruszenia prawa, a po drugie zakwalifikować to naruszenie jako rażące. Nie jest więc dopuszczalne uznawanie wypadków zwykłego naruszenia prawa za naruszenia kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie ich za naruszające prawo w przypadku wątpliwości, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.
W niniejszej sprawie zatem istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 lipca 2016 r. naruszono przepisy prawne będące podstawą prawną jej wydania mając na uwadze właściwość organu, czyli - według brzmienia obowiązującego w dniu wydania decyzji - art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami w związku z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a., stosownie do których organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony. Ocena więc dotyczyć musi tego, czy organ ustalając swoją właściwość do załatwienia sprawy ze względu na miejsce zamieszkania A. A. w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania.
Z punktu widzenia sposobu formułowania zarzutów kasacyjnych konieczne jest zwrócenie uwagi, że skierowanie zarzutów kasacyjnych wobec wyroku, którego przedmiotem była decyzja wydana w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., powoduje, że podstawowym wymogiem skuteczności skargi kasacyjnej było powiązanie z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania i prawa materialnego, które w ocenie skarżącego zostały błędnie ocenione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jako nienaruszające prawa. Tego wymogu skarga kasacyjna ani w petitum, ani w uzasadnieniu, nie spełnia. Skarżący kasacyjnie w ramach zarzutów wskazuje jedynie, że Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracyjny i nie dostrzegł przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny materiału dowodowego. Już tylko z tego powodu rozpoznanie skargi kasacyjnej podlega pewnym ograniczeniom, przy czym pozostając na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w pełnym składzie 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl) należy uznać, że uchybienie to nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie mogłoby prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów.
Druga kwestia istotna dla rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczy wydania zaskarżonego wyroku w warunkach związania art. 153 P.p.s.a. Powyższą okoliczność wydania wyroku przez Sąd I instancji autor skargi kasacyjnej w środku zaskarżenia potraktował wybiórczo. Zaskarżony wyrok, co wyraźnie podkreślono w pisemnych motywach, został wydany z uwzględnieniem dyspozycji przepisu art. 153 P.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
W judykaturze przyjmuje się, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2007 r. sygn. akt II FSK 209/07). Przy czym, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiążą nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2007 r. sygn. akt I FSK 857/06).
W petitum skargi kasacyjnej jej autor podniósł wprawdzie zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., ale jedynie jako jeden z dziewięciu zarzutów naruszenia przepisów postępowania kwestionujących prawidłowość postępowania dowodowego (pkt 7 skargi kasacyjnej, pkt 1.7 numeracji zastosowanej w niniejszym uzasadnieniu), a poza tym odniósł go wyłącznie do niedokonania przez organ administracyjny oceny dowodu w postaci pisma z Urzędu Skarbowego oraz niewzięcia pod uwagę oceny prawnej co do informacji z ewidencji ludności z 5 lipca 2018 r., pomimo tego, że Sąd I instancji na wstępie swych rozważań prawnych podkreślił, że zachodzi związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 15 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1052/18 w znacznie szerszym zakresie.
W wyroku tym WSA w Łodzi zobowiązał organ do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i po jego uzupełnieniu dokonania wszechstronnej oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Sąd wskazał przy tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę powinno w szczególności ustalić tożsamość osoby, która podpisała notatkę służbową z 13 czerwca 2016 r., a następnie przyjąć od niej oświadczenie dotyczące dokładnych okoliczności sporządzenia notatki oraz informacji uzyskanych od skarżącego na temat miejsca jego zamieszkania. Organ powinien również załączyć do akt sprawy wymienione w piśmie Urzędu Miasta Łodzi Departamentu Obsługi Administracji Wydziału Praw Jazdy i Rejestracji Pojazdów zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 7 czerwca 2016 r. oraz potwierdzenie doręczenia go stronie. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ powinien ocenić wartość dowodową załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaświadczenia sołtysa X. o miejscu zamieszkania skarżącego oraz informacji Urzędu Skarbowego w Y. z 10 lipca 2018 r. także dotyczącej miejsca zamieszkania strony.
W świetle choćby powyższych wskazań nie mogły być skuteczne te zarzuty skargi kasacyjnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 10, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 81 K.p.a.), które kwestionują moc dowodową oświadczenia pracowniczki Starostwa Y. B. B. wydanego w związku ze sporządzoną przez nią notatką służbową w dniu 13 czerwca 2016 r. i opisującego okoliczności sporządzenia tej notatki. WSA w Łodzi w cytowanym wyroku z 15 lutego 2019 r. wyraźnie wskazał, że: "Ustalenie osoby, która notatkę sporządziła pozwoliłoby na wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności dotyczących faktycznego miejsca zamieszkania skarżącego i treści udzielonych przez niego informacji w dniu 13 czerwca 2016 r., jeśli okaże się, iż rzeczywiście w tym dniu był obecny w urzędzie starostwa i rozmawiał z jego pracownikiem.". I dalej WSA wskazał, że: "Pisemne oświadczenie pracownika organu stanowić będzie dowód w niniejszej sprawie w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a.". Przy czym rację trzeba przyznać skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji podzielając ocenę organu o nadaniu mocy dowodowej notatce z 13 czerwca 2016 r. wadliwie odniósł się do oceny prawnej zawartej w wyroku z 15 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Łd 1052/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku tym uznał bowiem, że przedmiotowej notatce nie można przyznać mocy dowodu w sprawie. Uchybienie Sadu I instancji nie może jednak mieć wpływu na wynik sprawy, skoro w sprawie – zgodnie ze wskazaniami wyroku z 15 lutego 2019 r. – odebrano w dniu 2 lipca 2019 r. oświadczenie od pracowniczki Starostwa i przyjęto je jako dowód w sprawie na okoliczność sporządzenia notatki z 13 czerwca 2016 r. W odniesieniu zaś do wskazywanego w skardze kasacyjnej uchybienia Sądu I instancji polegającego na braku wzięcia pod uwagę oceny prawnej dotyczącej informacji z ewidencji ludności z 5 lipca 2018 r., należy wskazać, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego dokumentu, a co za tym idzie uchybienia tego nie można stwierdzić.
W odniesieniu do pozostałych wskazań, należało uznać, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi zrealizowało wytyczne zawarte w wyroku. Do materiału dowodowego sprawy włączone zostały zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kat. B oraz skierowania skarżącego na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego z 7 czerwca 2016 r. wraz z dowodem ich doręczenia osobiście skarżącemu 10 czerwca 2016 r. na adres widniejący w aktach kierowcy: [...] X.
Sąd I instancji trafnie odniósł się do oceny organu administracyjnego co do wartości dowodowej załączonego do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zaświadczenia Sołtysa Gminy X. z 24 maja 2018 r. wskazującego, że miejscem zamieszkania skarżącego od 29 marca 2016 r. jest miejscowość X. Zgodzić się trzeba z wywodem Sądu I instancji, że w trybie dotyczącym wydania zaświadczenia (art. 217 i 218 K.p.a.) nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a zatem skoro w dostępnym dla organu rejestrze mieszkańców prowadzonym przez organ gminy znajdowały się jedynie dane dotyczące zameldowania na jej terenie, to nie było możliwe wydanie zaświadczenia, że wnioskodawca zamieszkiwał pod wskazanym adresem od 29 marca 2016 r.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej dotyczącemu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 8 ustawy o ewidencji ludności, Sąd I instancji wskazał, że zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod wskazanym adresem nie podlegało rejestracji w bazie PESEL. W tym zakresie więc Sąd I instancji zgodził się ze skarżącym, jednakże Sąd wyprowadził z tego odmienny od skarżącego wniosek, a mianowicie taki, że organ gminy nie był uprawniony do wydania zaświadczenia – dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt zamieszkiwania skarżącego w X. Nie można odmówić racji ocenie Sądu Wojewódzkiemu, że dokument wystawiony przez Sołtysa X. może być oceniany wyłącznie jako dokument prywatny potwierdzający stan jego wiedzy, a także że dokument ten pozostaje w sprzeczności, ze złożonymi przez skarżącego innymi dokumentami, w których jako miejsce swojego stałego pobytu wskazał Łódź. Wobec tego za prawidłowe należało uznać zaaprobowanie przez Sąd I instancji oceny organu, że dokument ten jest niewiarygodny.
Podobnie trafna jest ocena Sądu I instancji, że okoliczność braku odniesienia się organu do informacji z Urzędu Skarbowego, z której wynika, że w zeznaniach podatkowych za lata 2016-2018 skarżący wskazywał adres w X. jako adres swojego zamieszkania, musi pozostać bez znaczenia dla oceny prawidłowości ustalenia adresu zamieszkania wnioskodawcy w kontrolowanym postępowaniu. Zasadnie Sąd I instancji uznał bowiem, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że skarżący na potrzeby różnych postępowań administracyjnych wskazywał różne adresy zamieszkania. Skoro sprawa dotyczy rozstrzygnięcia, które zapada w trybie nadzwyczajnym, to wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości powinno być ewidentne i niebudzące jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Ocena Sądu I instancji, że organ administracyjny nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów, znajduje oparcie w ustalonych okolicznościach i zasadach logiki i doświadczenia życiowego. Słusznie Sąd I instancji skonstatował, że gdyby adres skarżącego nie uległ zmianie, nie miałby on podstaw do stawienia się w urzędzie w celu poinformowania o nowym adresie. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wskazał on podczas swojego pobytu w Starostwie Powiatowym w Y. żadnego adresu, a jedynie oświadczył, że przemeldował się do Łodzi i wnosi o doręczanie korespondencji na łódzki adres. Adres ten został następnie samodzielnie ustalony przez pracownika starostwa. W aktach sprawy znajduje się również formularz meldunkowy wypełniony przez skarżącego 29 marca 2016 r., w którym jako miejsce swojego dotychczasowego pobytu stałego wskazał miejscowość X. [...], a jako nowe miejsce pobytu stałego – Łódź, ul. [...]. Zgodzić się więc trzeba z oceną Sądu I instancji, że organ prawidłowo odczytał deklarację skarżącego i potraktował wynikający z ewidencji adres zameldowania jako jego nowy adres zamieszkania.
Skarga kasacyjna nie podważyła też skutecznie oceny Sądu I instancji, że skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem decyzji organ umożliwił skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranego materiału, zgodnie z art. 10 K.p.a. Nieskuteczny był również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 78 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącego, a co za tym idzie wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Powtórzyć należy za Sądem I instancji, że w toku postępowania nieważnościowego, organ nie dokonuje nowych, bądź dodatkowych ustaleń faktycznych, co oznacza, że rolą organu nie było ustalenie gdzie faktycznie w 2016 r. mieszkał skarżący, ale czy ustalenia dotyczące właściwości organu poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z 28 listopada 2016 r. nastąpiły zgodnie z przepisami prawa. Organ nie jest również uprawniony do kwestionowania stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Rolą organu jest jedynie ocena, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
Dodać trzeba, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. w przeważającej mierze mają charakter materialnoprawny, ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje stosunek prawny ułomny albo w ogóle się nie nawiązuje. Wady tkwią w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Analiza orzecznictwa sądowego dotyczącego nieważności decyzji wskazuje na to, że wprawdzie decyzja jest traktowana jako obarczona wadami materialnoprawnymi, ale przyczyną ich powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Z punktu widzenia bytu prawnego decyzji wadliwej nie ma to jednak znaczenia, ponieważ ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie bywać może tylko elementem prowadzącym do tej oceny (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 720).
W tym stanie rzeczy i z tej przyczyny zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 6, art. 7, art. 75, art. 77, art. 78, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a. należało uznać za niemające usprawiedliwionych podstaw, ponieważ dotyczą one naruszeń przepisów postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2016 r. nr DOA-PJR-II.5430.6.205.2016 o skierowaniu A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B. Mogą być one zatem oceniane tylko jako uchybienia mogące – co najwyżej – mieć wpływ na wynik sprawy, ale nie stanowią (nawet łącznie) przypadku naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ w wyniku przywołanej decyzji powstał stosunek prawny, na który - w istniejącym stanie faktycznym sprawy - zezwalały przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną tej decyzji, zawarte w ustawie Prawo o ruchu drogowym w związku z K.p.a.
Tym samym zgodzić się trzeba z oceną Sądu I instancji, że nie zostało skutecznie zakwestionowane stanowisko, że materiał dowodowy sprawy wskazuje, że organy prawidłowo przyjęły, że miejscem zamieszkania skarżącego, w dacie wydawania decyzji, której unieważnienia domaga się strona, była Łódź, a wobec tego zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. właściwym do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji był Prezydent Miasta Łodzi. Oznacza to, że nie zachodzą przesłanki do wyeliminowania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 28 lipca 2016 r. nr DOA-PJR-II.5430.6.205.2016 o skierowaniu A. A. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kat. B z obrotu prawnego, w trybie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest przedmiotem bogatego orzecznictwa, w tym w szczególności dotyczącego sposobu jego skutecznego powoływania jako zarzutu procesowego w skardze kasacyjnej. W judykaturze podkreśla się zatem, że treść art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowana, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być powiązane z przepisami, których naruszenia przez organ wojewódzki sąd administracyjny nie zauważył z urzędu, choć powinien ze względu na oczywistość i wagę tych naruszeń (zob. wyroki NSA :z 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15; 10 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 935/15; 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 446/16; 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06). Przy tym, jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 6 września 2017 r. sygn. akt II OSK 3068/15: "Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa nie można oczekiwać, że zostaną rozpatrzone wszelkie możliwe, choć nie sprecyzowane przez stronę w skardze kasacyjnej, przepisy mogące ewentualnie mieć zastosowanie w sprawie. [...] Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów tej skargi, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.". Ponadto w orzecznictwie zaznacza się również, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na art. 134 § 1 P.p.s.a. należy wykazać, że zaniechanie przez Sąd w okolicznościach danej sprawy wyjścia poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z: 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 431/16; 6 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1674/13; 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2141/12; 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12; 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 131/09). Żadnego z tych warunków nie spełnia podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że może być on skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt: II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r. sygn. akt II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.