I OSK 171/22

I OSK 171/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Sygn. powiązane
II SA/Ol 567/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-11-16
Skarżony organ
Wojewoda~Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 567/21 w sprawie ze skargi A. S. i J. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 567/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę A.S. i J.S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 10 czerwca 2021 r. nr WIN-III.7581.69. 2021.EK w przedmiocie niezwłocznego zajęcia części nieruchomości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 15 kwietnia 2021 r. [nr WGN.6821.1.147-1.2020 akt Starosty] (dalej decyzja z 15 kwietnia 2021 r.) Starosta Powiatu Iławskiego (dalej Starosta lub organ I instancji), na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity na dzień wydania decyzji I instancji - Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej ugn), zezwolił E. S.A. z siedzibą w G. - Oddział w O. (dalej Spółka lub inwestor) - na jej wniosek - na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowych położonych w obrębie nr [...], miasta I., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków numerami działek: [...] o powierzchni 0,0558 ha i [...] o powierzchni 0,0618 ha, stanowiących własność J.S. i A.S. (dalej skarżący), zgodnie z decyzją Starosty Powiatu Iławskiego z 12 kwietnia 2021 r. nr WGN.6821.1.147.2020 (dalej decyzja z 12 kwietnia 2021 r.) zezwalającą na realizację inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii WN 110 kV relacji Iława - Iława Wschód – Ostróda - Ostróda Wschód - słup [...]; decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu podano, że decyzją z 12 kwietnia 2021 r. Starosta ograniczył sposób korzystania z części opisanych wyżej nieruchomości, zgodnie z wnioskiem Spółki. Art. 124 ust. 1a ugn umożliwiający organowi wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, ma charakter uregulowania szczegółowego i musi być interpretowany dosłownie. Planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, co znajduje potwierdzenie w art. 6 "ust." [winno być "pkt"] 2 ugn, który do celów publicznych zalicza między innymi budowę i utrzymanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z wniosku Spółki wynika, że przebudowa trzech linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia WN 110 kV: relacji Lubawa-Iława, Ostróda-Lubawa i Gietrzwałd-Ostróda i budowa nowego odcinka linii 110 kV Gietrzwałd-Ostróda do Olsztynka, uzasadniona jest ważnym interesem gospodarczym i społecznym; stanowi wyjątkowo ważny interes strony. Planowana inwestycja spowoduje istotną poprawę niezawodności i jakości zasilania w energię elektryczną województwa warmińsko-mazurskiego, bowiem pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu nowych odbiorców przez zwiększenie możliwości przesyłowych. Niezrealizowanie przedmiotowej inwestycji w jak najkrótszym czasie grozi nie tylko zahamowaniem rozwoju regionu, ale również może skutkować przeciążeniami istniejących połączeń energetycznych, a tym samym wystąpieniem w przyszłości katastrofy z powodu długotrwałych przerw w dostawie energii elektrycznej. Spółka jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, którego przedmiotem wykonywanej działalności gospodarczej jest między innymi wytwarzanie, dystrybucja i przesyłanie energii elektrycznej, w rozumieniu ustawy z 23 sierpnia 2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez przedsiębiorców (Dz.U. z 2020 poz. 1669). Potwierdzeniem tego faktu jest ujęcie Spółki w wydanym na podstawie powyższej ustawy rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1647). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1644), Spółka zaliczana jest do przedsiębiorstw użyteczności publicznej mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości ma na celu umożliwienie Spółce przeprowadzenie inwestycji w planowanym terminie i zabezpieczenie gospodarki regionu przed ciężkimi stratami, a także interesu społecznego, gdyż zagrożenie ciągłości dostawy energii ma charakter realny i w przypadku awarii spowoduje niezwykle duże straty [k. 53-53v, 56-56v akt Starosty].
Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia decyzji z 15 kwietnia 2021 r. w całości, zarzucając naruszenie:
a. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń faktycznych, brak jakichkolwiek działań w zakresie zebrania materiału dowodowego i brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji;
2. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 ugn przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej;
c. art. 84 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie możliwości innego rozmieszczenia urządzeń czy też wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez strony;
d. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z przysługującym prawem własności, podczas gdy przeprowadzenie planowanej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej i realnej szkody polegającej na uniemożliwieniu lub ograniczeniu dotychczasowego sposobu użytkowania całej nieruchomości, w szczególności przedmiotowych działek;
e. art. 140 Kodeksu cywilnego przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy stanowi on podstawę interesu prawnego stron i przez wydanie decyzji, która dąży do ograniczenia prawa własności stron, polegającego na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Decyzją z 10 czerwca 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję z 15 kwietnia 2021 r., stwierdzając, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1a ugn, warunkujące wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Planowana przebudowa jest realizacją celu publicznego w myśl art. 6 pkt 2 ugn, który definiując cele publiczne stanowi, że jest nim między innymi budowa i utrzymywanie [...] przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji [...] energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Jednocześnie Spółka jest przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. Wskazano również, że organ I instancji 12 kwietnia 2021 r. wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z niezbędnej części przedmiotowych nieruchomości gruntowych, która została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody z 7 czerwca 2021 r. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo uznał organ I instancji, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione było interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem strony oraz ważnym interesem gospodarczym, przytoczonym we wniosku Spółki i przedstawionym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Podniesiono, że Spółka jest zaliczana do przedsiębiorców użyteczności publicznej mających na celu bieżące i nieprzerwane zaspakajanie potrzeb ludności w zakresie zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjnej, podkreślono, że interes społeczny w sytuacji realizacji inwestycji celu publicznego winien być przedkładany ponad interes właściciela nieruchomości. Tym samym, interes społeczny stanowi wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosły strony, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie:
a. art. 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na brak jednoznacznych ustaleń faktycznych, brak jakichkolwiek działań w zakresie zebrania materiału dowodowego, a także brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji;
b. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 ugn przez błędną wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do ograniczenia korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej;
c. art. 84 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, który wypowiedziałby się w przedmiocie możliwości innego rozmieszczenia urządzeń czy też wpływu planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości przez stronę skarżącą;
d. art. 21 i art. 64 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z przysługującym prawem własności, podczas gdy przeprowadzenie planowanej inwestycji doprowadzi do wyrządzenia znacznej i realnej szkody polegającej na uniemożliwieniu lub ograniczeniu dotychczasowego sposobu użytkowania całej nieruchomości, w szczególności przedmiotowych działek;
e. art. 140 kc przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stanowi on podstawę interesu prawnego skarżących oraz poprzez wydanie decyzji, która dąży do ograniczenia prawa własności skarżących, polegającego na utrudnieniu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;
f. art. 138 § 1 pkt 1 kpa polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pkt 1 i 2 oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 3 i umorzenie postępowania w tej części w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości.
Skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących szczegółowo uzasadnił postawione zarzuty. Skarżący nie wyrażają zgody na ustanowienie służebności przesyłu, gdyż znacznie obniży to wartość ich działki, ewentualnie zgadzają się na założenie i przeprowadzenie przewodów, jednak bez wpisów w księdze wieczystej. W toku postępowania nie zgromadzono dowodów, które były konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; nie dopuszczono jako dowód wszystkiego, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Nie zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn. Ograniczenie sposobu korzystania właściciela nieruchomości ze swego prawa własności ma charakter wyjątkowy i służy ściśle określonemu celowi publicznemu, zaś ochrona prawa własności wynika wprost z zapisów Konstytucji RP. Spółka nie legitymuje się uprawnieniem do ingerowania w sferę cudzej własności nieruchomości dla bieżącego utrzymania urządzeń przesyłowych i korzysta z tej nieruchomości w złej wierze. Zakwestionowano stanowisko organów, że nie ma obowiązku w niniejszej sprawie zbadania możliwości poprowadzenia inwestycji w zakresie nieuciążliwym dla właścicieli działki. Spółka jest zainteresowana jedynie minimalizacją kosztów inwestycji, nie licząc się z prawem własności osób, których inwestycja będzie dotyczyć. Zachodzi wątpliwość, czy będzie można zająć teren pod budowę, ewentualnie ustanowić służebność, gdyż linie energetyczne mają przebiegać nad garażami i nie wydaje się, by było to ze względów technicznych możliwe. W tej kwestii winien wypowiedzieć się specjalista z zakresu energetyki, o co skarżący kilkukrotnie wnosili. Inwestycja mająca na celu dobro społeczne winna rozpatrzyć również wszelkie możliwości jak najmniej dolegliwego ingerowania w prawo własności jednostki. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podał, że przepisy ugn nie definiują pojęcia przebudowy istniejącej linii, a w związku z tym najpierw należy ustalić, czy planowane prace mieszczą się w zakresie czynności wymienionych w art. 124 ust. 1 ugn (k. 4-9 akt II SA/Ol 567/21).
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu skarżonej decyzji (k. 14-15 akt II SA/Ol 567/21).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem II SA/Ol 567/21 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.
Sąd I instancji rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 ppsa). Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym w odpowiedzi na skargę, a jej odpis doręczono pełnomocnikowi skarżących 15 lipca 2021 r. i Spółce 14 lipca 2021 r., a żadna z stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 124 ust. 1a ugn, zgodnie z którym w przypadkach określonych w art. 108 kpa lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Postępowanie o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego podmiotu, a wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzależniono od uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Dla zastosowania art. 124 ust. 1a ugn znaczenie ma tylko fakt samego wydania decyzji, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, nie zaś jej wykonalność, skuteczność, prawidłowość, czy nawet skuteczne doręczenie (wyrok NSA z 8.3.2017 r. I OSK 2418/16, cbosa). Rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający nie sprawdza po raz kolejny spełnienia przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ale uwzględnia sam fakt wydania decyzji z art. 124 ust. 1 ugn. Analizuje, czy w sprawie wystąpił przypadek określony w art. 108 kpa lub ważny interes gospodarczy. Jeżeli warunki te zostaną spełnione, organ orzekający jest obowiązany zezwolić na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na realizację celu publicznego wskazanego w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości.
Decyzji może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1 [zd. 1] kpa). Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1a ugn ma charakter związany, gdyż kwestii wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, ustawodawca nie pozostawił uznaniu organów orzekających. Decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1a ugn ma charakter subsydiarny. Subsydiarność decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a ugn musi każdorazowo być poprzedzone ustaleniem, że istnieje w obrocie prawnym wydana wcześniej decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości.
W ocenie Sądu I instancji rozpoznającego niniejszą sprawę organy obu instancji prawidłowo uznały, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1a ugn. Spółka, będąca operatorem systemu dystrybucyjnego energii elektrycznej, uzyskała decyzję Starosty z 12 kwietnia 2021 r. ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie Spółce zezwolenia na: 1. założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii WN 110 kV relacji Iława - Iława Wschód – Ostróda - Ostróda Wschód - słup [...] w postaci napowietrznych przewodów o skrajnej długości 20,8 m zlokalizowanych na części nieruchomości o szerokości od 2,3 m do 2,8 m i całkowitej powierzchni wynoszącej 0,0055 ha (pas technologiczny), oraz dalsze funkcjonowanie tej linii w zajętym na ten cel pasie technologicznym; 2. założenie i przeprowadzenie na działce nr [...] przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej dwutorowej napowietrznej linii WN 110 kV relacji Iława - Iława Wschód - Ostróda - Ostróda Wschód - słup [...] w postaci napowietrznych przewodów o skrajnej długości 24,5 m zlokalizowanych na części nieruchomości o szerokości od 3,0 m do 3,7 m i całkowitej powierzchni wynoszącej 0,0081 ha (pas technologiczny), oraz dalsze funkcjonowanie tej linii w zajętym na ten cel pasie technologicznym. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących Wojewoda decyzją z 7 czerwca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 16 listopada 2021 r. II SA/Ol 566/21 (dalej wyrok II SA/Ol 566/21) oddalił skargę wniesioną przez strony na decyzję Wojewody. Tym samym, spełniony został podstawowy warunek wydania decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a ugn - w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości.
W świetle art. 108 § 1 [kpa] i art. 124 ust. 1a ugn decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydaje się, jeżeli zachodzi konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony lub ważny interes gospodarczy. Zaistnienie okoliczności wskazanych w art. 108 § 1 kpa i przesłanka ważnego interesu gospodarczego nie wymagają łącznego ich wystąpienia, a zaistnienie jednej z nich uprawnia organ do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a ugn.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest interesem społecznym, gospodarczym i wyjątkowo ważnym interesem Spółki. Z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja spowoduje istotną poprawę niezawodności i jakości zasilania w energię elektryczną województwa warmińsko-mazurskiego. Przebudowa istniejącej i budowa odcinka nowej linii pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu nowych odbiorców przez zwiększenie możliwości przesyłowych. W przeciwnym razie możliwe są przeciążenia istniejących połączeń energetycznych i wystąpienie długotrwałych przerw w dostawie energii elektrycznej. Obowiązkiem Spółki jest zapewnienie stałego dopływu energii elektrycznej do odbiorców. Kwestionowane przedsięwzięcie jest realizacją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 ugn. Tym samym, umożliwienie Spółce niezwłocznego zajęcia przedmiotowej nieruchomości uzasadnione jest wystąpieniem przesłanki interesu społecznego, wyjątkowo ważnego interesu strony i ważnego interesu gospodarczego, wyrażających się w konieczności zapewnienia pokrycia zapotrzebowania, ciągłości dostaw energii elektrycznej dla zasilanych za ich pośrednictwem obecnych i przyszłych odbiorców na znacznym obszarze, i dostosowania sieci elektroenergetycznej dla potrzeb rozwoju sektora energetyki. Spółka wskazała we wniosku, że wobec wzrastającego zapotrzebowania na energię elektryczną, a tym samym, mając na uwadze prawidłowe funkcjonowanie linii elektroenergetycznych jest szczególnie istotne, z uwagi na ich kluczowe znaczenie dla działania organów państwa i całej gospodarki, budowanie nowych linii przesyłowych.
Zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w przepisach prawa.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wyjaśnił, że nie dotyczą one zaskarżonej decyzji, lecz decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, będącej przedmiotem odrębnego postępowania. Rozstrzygając wniosek o wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, organ nie sprawdza po raz kolejny spełnienia przesłanek do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Organ nie mógł naruszyć przepisów wskazanych w skardze, gdyż w przedmiotowym postępowaniu w ogóle nie miały one zastosowania. Organ miał jedynie obowiązek ustalenia, czy wydano decyzję w trybie art. 124 ust. 1 ugn; czy wniosek złożył podmiot, który będzie realizował cel publiczny; czy zostały spełnione przesłanki o których mowa w art. 108 kpa lub wniosek jest uzasadniony ważnym interesem gospodarczym. W tym zakresie Sąd nie znalazł jakichkolwiek uchybień organów. Na takie uchybienia nie wskazał także pełnomocnik skarżących (k. 43, 60-64 akt II SA/Ol 171/22).
Skargę kasacyjną wywiedli A.S. i J.S., reprezentowani przez adw. A.K., zaskarżając wyrok II SA/Ol 567/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie - art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 1997 r. nr 115 poz. 741 ze zm.) przez wydanie decyzji w trybie tego przepisu, mimo wadliwości uprzedniej decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa unormowanej w art. 124 ust. 1 ugn w stosunku do której decyzja w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości ma charakter subsydiarny.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 czerwca 2021 r. nr WIN-III.7581.69.2021.EK i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Iławskiego z 15 kwietnia 2021 r. nr WGN.6821.1.147-1.2020; zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej skarżących na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 566/21 utrzymujący w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 10 czerwca 2021 r. nr WIN-III.7581.69.2021.EK o decyzji Starosty Powiatu Iławskiego z 15 kwietnia 2021 r. nr WGN.6821.1.147-1.2020 o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu Iławskiego z 15 kwietnia 2021 r. nr WGN.6821.1.147-1.2020 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości; zasądzenie od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego solidarnie na rzecz skarżących [zwrotu] kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego; na podstawie art. 176 § 2 ppsa zrzekł się rozprawy (k. 70-74 akt II SA/Ol 567/21).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutów naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 ppsa), przeto ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z "1997 r. nr 115 poz. 741" ze zm.) nie został skonstruowany dostatecznie starannie. Autor skargi kasacyjnej wskazał jako wzorzec kontroli art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu pierwotnym Dz.U. z "1997 r. nr 115 poz. 741", który to tekst pierwotny wszedł w życie dnia 1 stycznia 1998 r., a z dalszymi 5 zmianami obowiązywał do dnia 7 czerwca 2000 r., gdy wszedł w życie jednolity tekst w brzmieniu Dz. U. z 2000 r. nr 46 poz. 543. W tym okresie art. 124 ust. 1a w ogóle nie obowiązywał - ustawodawca wprowadził go w życie nowelizacją ugn z 5.11.2009 r.
W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. 2020 r. poz. 1990 (ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 12 listopada 2020 r.) ze zmianami: z 2019 r. poz. 2020; z 2021 r. poz. 11 i 234 - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).
Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z Dz. U. 2020 r. poz. 1990 ze zm. z 2019 r. poz. 2020; z 2021 r. poz. 11 i 234) nie zasługiwał na uwzględnienie.
Słusznie Sąd I instancji wskazał, że art. 124 ust. 1 ugn ma uregulowania szczególnego, nie może więc być interpretowany rozszerzająco. W doktrynie i orzecznictwie trafnie podnosi się, że nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (wyroki WSA w: Białymstoku z 22.3.2018 r. II SA/Bk 933/17, Lex 2470523; Olsztynie z 29.12.2020 r. II SA/Ol 775/20, Lex 3119121). Przepis dotyczy wyłącznie zakładania i przeprowadzania przez teren nieruchomości wymienionych w nim ciągów, przewodów i urządzeń, a nie dotyczy ich konserwacji czy usuwania awarii, czego dotyczy art. 124b ugn. Może dotyczyć rozbudowy, jeśli obejmuje ona np. budowę nowych odcinków przewodów lub nowych urządzeń. Można uznać, że dotyczy ich przebudowy, ale w takim zakresie, w jakim przekracza ona zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii (wyrok WSA w Poznaniu z 7.2.2018 r. IV SA/Po 1102/17, Lex 2458357). Zarówno cel uregulowania zawartego w art. 124 ust. 1 ugn, jak i jego usytuowanie w ustawie wskazują, że bez znaczenia pozostaje, czy prowadzone prace mają stanowić budowę nowej infrastruktury, czy też przebudowę infrastruktury już istniejącej (wyrok WSA w Łodzi z 29.11.2018 r. II SA/Łd 540/18, Lex 2597646; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2023 - do art. 124).
Zadaniem art. 124 ust. 1a ugn jest zapewnienie inwestorowi możliwości sprawnego i szybkiego zrealizowania inwestycji bez potrzeby oczekiwania na wynik kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Wydanie decyzji na tej podstawie jest ograniczone tylko do szczególnych przypadków opisanych w tym przepisie (wyrok WSA w Poznaniu z 3.8. 2016 r. II SA/Po 216/16, Lex 2110165).
Zgodnie z art. 124 ust. 1a ugn w przypadkach określonych w art. 108 kpa (gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony) lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji zezwalającej na przeprowadzenie lub zakładanie określonych urządzeń (analogicznie do sytuacji po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej).
Wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości następuje tylko na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny i wyłącznie po wydaniu wcześniej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości (wyrok WSA w Olsztynie z 23.1.2018 r. II SA/Ol 785/17, Lex 2443821), co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości, zaś wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu (wyrok WSA w Gdańsku z 23.10.2019 r. II SA/Gd 352/19, Lex 2741489).
Jeżeli spełnione zostały przesłanki określone w art. 124 ust. 1a ugn, to wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest obligatoryjne (wyroki WSA w: Krakowie z 30.10. 2015 r. II SA/Kr 898/15, Lex 1939351; Białymstoku z 20.1.2015 r. II SA/Bk 994/14, Lex 1652331). Celem unormowania jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie może być wykonywana (wyrok WSA w Gdańsku z 25.10.2017 r. II SA/Gd 233/17, Lex 2391466), aprobowane przez E. Bończak-Kucharczyk - op. cit., do art. 124).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor skoncentrował się na wywodach uzasadniających wnioski o: wstrzymanie wykonania decyzji I instancji; zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Ol 566/21 (s. 3-4 skargi kasacyjnej w sprawie I OSK 171/22). Oba te wnioski Naczelny Sąd Administracyjny oddalił prawomocnie postanowieniami z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. I OSK 171/22 (k. 88-90, 91-93 akt II SA/Ol 567/21).
Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły istnienie pozytywnych przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ugn; poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Żaden z argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie prowadził do odmiennych wniosków niż zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku II SA/Ol 567/21.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa.
Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.