I OSK 122/21

I OSK 122/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 236/19 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-10-17
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art.188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant: starsza asystentka sędziego Anna Kuklińska po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 236/19 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 30 stycznia 2019 r. nr IR-IV.7511.1.2019 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. zasądza od K. S. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 października 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 236/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd Wojewódzki/Sąd I instancji), w sprawie ze skargi M. S. (dalej: Skarżąca) na postanowienie Wojewody Łódzkiego (dalej: Wojewoda) z 30 stycznia 2019 r. nr IR-IV.7511.1.2019 w punkcie pierwszym orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty S. (dalej: Starosta) z 27 listopada 2018 r. nr GK.I.6810.16.2018 odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej. Natomiast w punkcie drugim zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 19 listopada 2018 r., Skarżąca skierowała do Starosty pismo z wnioskiem o wzruszenie wykazu udziałowców Wspólnoty Gruntowej [...] z 12 czerwca 1964 roku. Wnioskodawczyni chciała skorygowania w zakresie wpisania jako członka wspólnoty swojego ojca S. S. na datę sporządzenia wykazu tj. 12 czerwca 1964 r., a na chwilę obecną siebie, jako jedynego prawnego spadkobiercy, jak i prowadzącej nadal nieprzerwalnie gospodarstwo rolne po ojcu. Na poparcie swojego stanowiska, wnioskodawczyni w załączeniu przesłała szereg dokumentacji wskazującej na to, iż S.S. był uprawniony do udziału we Wspólnocie Gruntowej.
Starosta, postanowieniem z 27 listopada 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo, położonej w m. S. w rejonie przedmieścia [...], zatwierdzonego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z 12 czerwca 1964 r., nr RL.G.W la/l b/64. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703, dalej "ustawa", "ustawa o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych").
Kwestionując powyższe postanowienie zażalenie wniosła Skarżąca.
Wojewoda, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wskazał, iż nie może zmienić decyzji z 1964 r. o co wnioskuje strona z tego względu, iż nie ma on możliwości zastosowania art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., ponieważ od wydania decyzji minęło około 55 lat. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. decyzją z 3 stycznia 1964 r. (nr RLG.V/la/[...]/l/64) ustaliło, że grunty położone w mieście S. o powierzchni ogólnej około 200 ha stanowią Wspólnotę Gruntową miasta S. Następnie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. wydało w dniu 15 kwietnia 1964 r. decyzję (nr RL.G.V/la/l/64) w sprawie zatwierdzenia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo, położonej w m. S. Również ten sam organ wydał 12 czerwca 1964 r. dwie decyzje (dla rejonu przedmieścia [...] oraz dla rejonu przedmieścia [...]) w sprawie zatwierdzenia wielkości udziałów we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo w m. S. Wojewoda podzielił pogląd Starosty, iż z uwagi na ilość lat, która minęła od decyzji ostatecznej, organ nie ma podstawy prawnej, aby móc wznowić takiego postępowania. Przepis art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych został wprowadzony nowelizacją do ustawy w dniu 1 stycznia 2016 r., ale przepisy ustawy nie przewidują żadnych ograniczeń w stosowaniu przepisu art. 8o, co oznacza, że ww. przepis znajduje zastosowanie także w stosunku do decyzji wydanych przed dniem jego wejścia w życie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W ocenie Wojewody, ewentualne pominięcie osoby w wykazie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej mogłoby stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, która została określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ale z uwagi na treść art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych prowadzenie takiego postępowania jest niemożliwe. Odnosząc się do załączonego do zażalenia wniosku z 30 grudnia 2016 r. złożonego w trybie art. 8a ustawy organ wyjaśnił, iż celem tego przepisu nie jest umożliwienie zainteresowanym podmiotom dokonania zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnotach gruntowych, uprzednio ustanowionych na mocy decyzji wydanych na podstawie obowiązującej od 1963 r. ustawy. W sytuacji, gdy wspólnota gruntowa funkcjonuje w obrocie prawnym, ustanowiony został wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, to wszelkie późniejsze zmiany w tym zakresie powinny odbywać się przy zastosowaniu art. 18 ust. 2 ustawy. Przepis art. 8a ustawy nie służy do zmiany wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej, tym bardziej, że strona wywodzi swoje uprawnienie do udziału we wspólnocie gruntowej od osoby, która nie została w nim uwzględniona. Reasumując Wojewoda stwierdził, iż kontestowane w zażaleniu postanowienie jest słuszne i brak jest podstaw do jego zmiany.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, jako podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia pierwotnego, istnienie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej z 1964 r.;
2. art. 6, art. 7, art. 8, art. 78 § 1 k.p.a., poprzez brak zbadania dowodów i okoliczności opisanych we wniosku skarżącej w zakresie zasadności zmiany decyzji z 1964 r. i umieszczenia jej ojca na liście osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, której ta decyzja dotyczy.
Ponadto wskazała na naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 6a w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 1276), poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania, w konsekwencji błędne przyjęcie, że ojciec skarżącej, a wobec następstwa prawnego - sama skarżąca, nie ma prawa udziału we wspólnocie chociaż spełnia wszystkie warunki do udziału w tej wspólnocie;
2. art. 8a ustawy, poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało tym, że Starosta nie wydał decyzji o ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej wykaz uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej [...] i wydaniem przez Wojewodę postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie Starosty.
Opierając się na wskazanych zarzutach autorka skargi wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.
Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 października 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 236/19, Sąd I instancji orzekł jak na wstępie.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie sporna jest interpretacja uregulowania prawnego, zawartego w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r., w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Zgodnie z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji dotyczących ustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej uzasadniona np. fragmentaryczną trafnością wniosków pochodzących od nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, może utrwalać stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Wskazane rozwiązanie prawne podyktowane więc zostało wolą utrzymania ustalonych przed wieloma laty stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, z uwagi na doniosłe znaczenie ochrony ich trwałości. Przejawiło się to w wyłączeniu możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, dotyczących zazwyczaj wzajemnie powiązanych praw do nieruchomości wielu osób. Podobny zabieg normatywny ustawodawca zastosował np. w odniesieniu do scalania gruntów w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 roku poz. 700 ze zm., dalej: "ustawa o scalaniu i wymianie gruntów"), poprzez przyjęcie że przepis ten wyklucza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów oraz zastosowania do tej decyzji art. 158 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli od dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów stała się ostateczna upłynęło 5 lat. Sąd I instancji wskazał, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1157), obowiązującą od dnia 16 października 2013 r. Zarówno art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uniemożliwiają stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na tożsamość obu przywołanych regulacji przy wykładni stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej przepisu sięgnął do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. SK 21/17 (publ. Dz. U. z 2019 roku, poz. 861). W przywołanym wyroku Trybunał ocenił, iż art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach stanowiska Trybunał wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa pozwala zrealizować zarówno zasadę praworządności, jak i zasadę zaufania obywatela do państwa i wywodzone z niej zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych z jak najmniejszym uszczerbkiem dla nich. Jednocześnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest niezbędne do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną. Trybunał zaakcentował, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa nie usuwa z obrotu prawnego wadliwej decyzji, ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej - obecnie na podstawie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 1610, ze zmianami) a wcześniej na podstawie art. 160 k.p.a. Kontrolując zgodność art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, Trybunał stwierdził, że kwestionowana norma prawna zamyka drogę sądowego dochodzenia naruszonych praw i wolności, a ponadto uniemożliwia rozpoznanie sprawy przez sąd właściwy do orzekania o odpowiedzialności odszkodowawczej, ponieważ nie pozwala stwierdzić, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa. Ze względu na normę prawną wyprowadzoną z art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów prawo do sądu stało się iluzoryczne. Kontrolowana norma prawna uniemożliwiła stwierdzenie, że ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa, i wobec tego uzyskanie prejudykatu niezbędnego do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną ostateczną decyzją administracyjną. Bez tego prejudykatu wykluczona jest skuteczna ochrona praw majątkowych na drodze sądowej. Sąd orzekający o roszczeniu odszkodowawczym jest bowiem związany rozstrzygnięciem stwierdzającym wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów unicestwia prawo do sądu, rozumiane jako 1) prawo do uruchomienia postępowania przed niezależnym, bezstronnym i niezawisłym sądem, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości i jawności i 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy. Jego konsekwencją jest unicestwienie prawa do sądu zarówno w ujęciu formalnym, czyli dostępności drogi sądowej, jak i ujęciu materialnym, czyli możliwości prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej. Kształtując skutki prawne wyroku Trybunał stwierdził, że nie jest nim utrata mocy obowiązującej art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a wyeliminowanie znaczenia tego przepisu, które zostało wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. W stanie prawnym ukształtowanym wyrokiem organy administracji i sądy do czasu zmiany art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów mają obowiązek zastosować wykładnię zgodną z Konstytucją i dokonać takiej jego interpretacji, której rezultatem będzie otwarcie możliwości stwierdzenia, czy ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydana została z naruszeniem prawa.
Sąd I instancji wskazał, że jak podniósł wcześniej zarówno art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uniemożliwiają stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa. Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny nie wypowiadał się w przedmiocie zgodności z Konstytucją art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, to nie oznacza, że przywołany wyrok z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. SK 21/17, nie ma żadnego znaczenia w tej sprawie. Z uwagi na tożsame brzmienie obu przepisów, dokonując wykładni art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - a wykładnia tego przepisu po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. jest niezbędna, gdyż bez umotywowanych racji nie należy identycznym sformułowaniom nadawać różnych znaczeń - nie można pominąć treści tego wyroku. Wyrok ten, w okolicznościach rozpatrywanej przez Sąd sprawy, przyjąć trzeba jako wskazówkę interpretacyjną. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. W tak bowiem oczywistych sytuacjach trudno oczekiwać, by sądy uruchomiały procedurę pytań prawnych (por. R. Hauser, A. Kabat, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. I SA/Po 461/01, publ. OSP z 2003/2/73-75; M. Wiącek, Pytania prawne do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 20011, s. 269; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2006 r., sygn. I FPS 2/06, uchwała dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 maja 2007 r., sygn. SK 36/06 (OTK ZU 50/6/A/2007), stwierdzenie przez Trybunał niekonstytucyjności określonej normy prawnej nie pozostaje bez znaczenia dla stosowania normy zamieszczonej w przepisie tożsamym. W takim przypadku dochodzi bowiem do obalenia domniemania konstytucyjności przepisu, który nie podlegał rozpoznaniu przed Trybunałem.
Prezentowane poglądy orzecznictwa i doktryny, w ocenie Sądu I instancji, dały podstawę do wyrażenia zaprezentowanego stanowiska w zakresie wykładni spornej w tej sprawie normy art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w której Sąd I instancji w niniejszej sprawie opowiada się za uwzględnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. SK 21/17. Sąd I instancji wskazał, że rozstrzygając w ten sposób nie stwierdza niekonstytucyjności art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, lecz odmawia jedynie zastosowania tego przepisu z uwagi na jego sprzeczność z aktem wyższego rzędu, tj. z Konstytucją. Z przytoczonych rozważań wprost wynika dopuszczalność, a wręcz obowiązek, zastosowania ocen prawnych wyrażonych przez Trybunał na tle brzmienia konkretnego przepisu prawa, także do innych regulacji prawnych o analogicznej treści. Zatem pomimo tego, że przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się bezpośrednio do art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, to jednak, co wynika z przedstawionych rozważań, ma on również zastosowanie do normy prawnej zawartej w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ze względu na podobieństwo regulacji. Dzieje się tak za sprawą obowiązku prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu, pozwalającej na zastosowanie ocen zawartych w ww. orzeczeniu trybunalskim do normy prawnej zawartej wprawdzie w innym akcie prawnym, ale o prawie dosłownym brzmieniu. Nie sposób bowiem pominąć, przy ocenie konstytucyjności tej regulacji, stwierdzenia Trybunału, iż przepis ten uniemożliwiając stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że dostrzec należy, iż zmierzają one do wykazania wadliwości decyzji zatwierdzającej wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej i jako takie będą przedmiotem uwagi w toku ponownie prowadzonego postępowania w sprawie. Okoliczności te, z powodów wskazanych wcześniej, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd I instancji wskazał, że nie analizował bowiem kwestii czy decyzja zatwierdzająca wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej istotnie jest dotknięta wadliwością. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien dokonać wykładni art. 8o ustawy, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Z opisanych powodów Sąd I instancji orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd I instancji postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, a precyzując, pominięcie jako podstawy do uznania wniosku o wznowienie sprawy oraz o ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie za nieuzasadnione, t.j. art. 8o oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz pominięcie obligatoryjnego okresu przedawnienia, jeżeli od dnia w którym decyzja stała się ostateczna upłynęło 5 lat, który w omawianej sprawie dotyczy decyzji, które stały się ostateczne 55 lat temu i na podstawie którego ustalić można, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową - podczas funkcjonującej już w obrocie prawnym Wspólnoty Gruntowej w mieście S. w rejonie [...];
2 . naruszenie przepisów postępowania przez przekroczenie kompetencji i dokonanie przez Sąd I instancji wykładni co do zgodności z Konstytucją art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w której to sprawie Trybunał Konstytucyjny się nie wypowiadał, a wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r., sygn. SK 21/17 (publ. Dz. U. z 2019 r. poz. 861) na który powołuje się Sąd I instancji dotyczy art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz precyzując, pominięcie jako podstawy do uznania wniosku o wznowienie sprawy za nieuzasadnioną;
- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który strona powoływała się we wniosku, podnosząc, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, czego w żaden sposób nie udowodniła ani nie wyjaśniła;
- Sąd I instancji błędnie przyjął, że znajduje tu zastosowanie przez analogię "Z uwagi na tożsamość obu przywołanych regulacji, zarówno art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jak i art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów uniemożliwiają stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa - opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. SK 21/17 , w którym Trybunał ocenił, iż art. 33 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
- art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z brzmieniem którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Wobec powyższego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżąca zmarła a jej następcą prawnym jest K. S.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 181 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach środek odwoławczy należy stwierdzić, iż został on oparty na usprawiedliwionych podstawach.
Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego.
W rozpatrywanej sprawie sporna jest interpretacja uregulowania prawnego, zawartego w art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r., w odniesieniu do decyzji o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Zgodnie z art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r., którą wprowadzono art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, lecz nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. (ust. 1) i po tym dniu postępowania te prowadzi się na podstawie ustawy w nowym brzmieniu (ust. 2). W efekcie data złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo pozostaje bez wpływu na konieczność zastosowania ustawy w nowym brzmieniu, obejmującym także art. 8o, jeżeli postępowanie w przedmiocie tego wniosku jest kontynuowane po dniu 31 marca 2016 r.
Stosownie natomiast do treści art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 k.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Niewątpliwie przepis ten służy utrwaleniu stanów rzeczy ukształtowanych przez decyzje administracyjne tworzące wspólnoty gruntowe poprzez ustanowienie niewzruszalności tych decyzji. Bezsprzecznie zarazem wykazuje w tym zakresie podobieństwo do wspomnianych już innych przepisów, które realizują tożsame cele w odniesieniu do innych decyzji konstytuujących stosunki własnościowe.
Pozwala to podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2677/14, (źródło CBOSA) odnośnie do art. 63 ust 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że celem tym jest definitywna likwidacja możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących w tym przypadku uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Słusznie stwierdził też Naczelny Sąd Administracyjny, że tak rozumiany przepis musi obejmować swoim zakresem również decyzje wydane w nadzwyczajnych trybach w stosunku do aktów własności ziemi. Decyzja ta jest bowiem integralnie związana z tym aktem, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2562/15 (źródło CBOSA). W uzasadnieniu tym odwołano się także do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na fakt, że przed wprowadzeniem art. 63 ust 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa osoby zainteresowane miały wystarczająco dużo czasu do tego, by skorzystać z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi.
Powyższa argumentacja jest aktualna również w niniejszej sprawie. Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uzupełnienia wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej użytkowanej rolniczo, położonej w m. S. w rejonie przedmieścia [...], zatwierdzonego decyzją Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z 12 czerwca 1964 roku nr RL.G.W la/l b/64. Żądanie Skarżącej dotyczyło zmiany decyzji niewątpliwe dotyczącej ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie.
Trafnie zatem Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że z dniem 31 marca 2016 r. powstała przeszkoda w zastosowaniu trybów nadzwyczajnych określonych w art. 145, 154, 155 i 156 k.p.a., wynikająca z art. 8o ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. znajduje od tego dnia zastosowanie w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 19/21, źródło CBOSA). Zatem w nowym stanie prawnym, organy nie mogły zakończyć postępowania z wniosku Skarżącej, decyzją rozstrzygającą merytorycznie, ponieważ przepisy przejściowe wyżej wymienione wprost zakazują kontynuowania takiego postępowania po określonym dniu, tj. z dniem 31 marca 2016 r.
Podkreślić też należy, że ustawodawca przewidział możliwość zmiany w strukturze obszarowej i podmiotowej wspólnoty jedynie poprzez zmiany w ewidencji gruntów (art. 18 ust. 2 ustawy) dokonane na wniosek spółki zarządzającej wspólnotą.
Zasadny jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, poprzez ich błędną wykładnię.
W tym stanie rzeczy organy administracji, po wszczęciu postępowania nieważnościowego, nie mogły ani kontynuować postępowania, ani zakończyć go w inny sposób niż poprzez podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie procesowym, czyli w praktyce jedynie decyzji umarzającej postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w 105 § 1 k.p.a.
Wskazać ponadto należy, że mimo podobieństwa przepisów art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (w brzmieniu sprzed zmiany przepisu dokonanej przez art. 1 pkt 10 lit. b ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022, poz. 32) zmieniającej powyższą ustawę z dniem 10 lutego 2022 r., stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt SK 21/17 i art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, do którego odwołał się Sąd I instancji, odnoszą się one do odmiennych stanów prawnych. Decyzja scaleniowa ma charakter konstytutywny w zakresie sposobu podziału gruntów w tym znaczeniu, że powoduje powstanie nowych nieruchomości. Skutkiem wydania decyzji scaleniowej jest niewątpliwie zmiana stosunków własnościowych na gruncie, przy czym strony tego postępowania zachowują swoje indywidualne uprawnienia do inicjowania postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. i na warunkach przewidzianych w ustawie scaleniowej. Odmiennie kształtuje się sytuacja osób, których grunty zostały objęte w ramach wspólnoty gruntowej. Decyzja o której jest mowa w art. 8a ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratywny, nie zmienia stanu prawnego nieruchomości, jak również nie kształtuje go na nowo. Stan własności i posiadania pozostaje bez zmian.
Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.