II SA/OL 22/25

II SA/Ol 22/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 2 ust. 1, art. 3, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 36 pkt 1 lit. c, art. 41 pkt 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Dnia 24 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant starszy specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 roku sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat M. R.-M. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
Decyzją z 23 września 2024 r., Burmistrz Miasta O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Burmistrz") odmówił przyznania D. S. (dalej jako: "strona", "skarżący") przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zaspokojenie innych potrzeb, tj. pokrycie kosztów opłat mieszkaniowych.
W uzasadnieniu decyzji Burmistrz opisał stan faktyczny sprawy i podał przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że skarżący jest niepełnosprawny, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego dochód stanowi zasiłek stały
w wysokości 1.000 zł, przez co skarżący nie spełnił warunku posiadania dochodu niższego od ustawowego kryterium dochodowego, wynoszącego 776 zł. W konsekwencji nie było możliwe przyznanie wnioskowanej pomocy. Organ pierwszej instancji rozważył jednak przyznanie skarżącemu wsparcia w formie specjalnego zasiłku celowego. Podał, że pomoc w tej formie może być udzielona osobie o dochodzie przekraczającym kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, ale jedynie w sytuacji na tyle odbiegającej od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia. W ocenie organu sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna skarżącego nie jest na tyle krytyczna, ani odbiegająca od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, aby uzasadniała przyznanie pomocy na szczególnych zasadach. Schorzenia, z jakimi się zmaga się strona i jej niepełnosprawność nie są zdarzeniami nagłymi i niespodziewanymi, które wskazywałyby na szczególnie uzasadniony przypadek. Choroby skarżącego są bowiem długotrwałymi dolegliwościami, na które leczy się od wielu lat. Pracownik socjalny poinformował stronę o możliwościach ubiegania się o orzeczenie z ZUS o niezdolności do pracy lub o możliwości złożenia wniosku o zmianę stopnia niepełnosprawności z umiarkowanego na znaczny, dzięki czemu mógłby się on ubiegać m.in. o świadczenie wspierające, które poprawiłoby jego sytuację materialną.
Ostatecznie Burmistrz podniósł, że w miarę możliwości organ reaguje na zgłaszane przez skarżącego potrzeby; decyzją z 30 lipca 2024 r. przyznano skarżącemu 100 zł
w formie specjalnego zasiłku celowego bezzwrotnego na częściowe pokrycie kosztów opłat mieszkaniowych, a decyzją z 6 września 2024 r. przyznano zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności z programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu'’ w wysokości po 200 zł na wrzesień i październik 2024 r., gdzie obowiązuje wyższe kryterium dochodowe
i udzielenie wsparcia było możliwe.
Od ww. decyzji odwołał się skarżący, wskazując, że nie wystąpiła przesłanka odmowy udzielenia mu pomocy. Podał, że jest bardzo schorowany, utrzymuje się z zasiłku stałego i nie wystarcza mu środków na opłaty za mieszkanie i media, a także na opłacenie leczenia i kupno leków. Stwierdził, że jego stan zdrowia pogarsza się co miesiąc, gdyż nie wykupuje wszystkich leków, co grozi amputacją nogi. Podał, że zalega z opłatami za mieszkanie i za prąd, nie ma za co kupować leków.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z 28 października 2024 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję
w całości.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło ustalenia organu pierwszej instancji
i dodało, że skarżący ma siostry, które mieszkają w sąsiednich lokalach i w miarę możliwości udzielają mu wsparcia w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Nie są jednak w stanie wspierać brata finansowo, gdyż też korzystają ze wsparcia z pomocy społecznej. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 41 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283, dalej jako: "u.p.s."). Kolegium wyjaśniło, że skarżący przekracza ustawowe kryterium dochodowe; posiada niewielki, stały dochód w postaci zasiłku stałego, którego wysokość
w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku przekraczała kryterium dochodowe ubiegania się o zasiłek celowy. Nie kwalifikował się więc on do uzyskania pomocy
w oparciu o art. 39 u.p.s.
Kolegium podkreśliło, że sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna skarżącego nie jest krytyczna i na tyle odbiegająca od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, aby uzasadniała przyznanie pomocy na szczególnych zasadach. Zarówno schorzenia, z jakimi się zmaga, jak i niepełnosprawność, nie są zdarzeniem nagłym i niespodziewanym, które wskazywałby na szczególnie uzasadniony przypadek. Wyjaśniło, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony
i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Ostatecznie organ odwoławczy podkreślił, że Burmistrz nie pozostawia skarżącego bez pomocy, gdyż niemal w każdym miesiącu wspiera go finansowo.
Skargę na ww. decyzję Kolegium wniósł skarżący, powielając w istocie zarzuty odwołania. Stwierdził, że jest bardzo schorowany; zasiłek stały nie wystarcza mu na opłacenie kosztów utrzymania, rachunków, leczenia, w tym dojazdy do lekarzy i kupno leków, a także na kupno odzieży i obuwia. Wyjaśnił, że po otrzymaniu zasiłku stałego oddaje długi i ponownie zadłuża się. Dodał, że czasem nie stać go na spłatę całego zadłużenia. Wskazał ponadto, że od roku pogarsza się jego stan zdrowia, o czym informował pracowników pomocy społecznej i przedkładał stosowne zaświadczenia
i dokumentację medyczną.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną.
Na rozprawie 24 kwietnia 2025 r., pełnomocnik skarżącego poparła skargę. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego, które nie zostały opłacone w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, określającej przesłanki przyznawania poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej i wskazującej cele polityki społecznej państwa.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma ona wspierać wysiłki zmierzające do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, a przez to umożliwić życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Głównym zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie powstawaniu sytuacji, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez pomoc rodzinom i osobom w ich usamodzielnianiu się i integracji ze środowiskiem. Celem pomocy społecznej nie jest więc wyręczanie osób w pozyskiwaniu źródeł dochodów. Pomoc ta może zostać przyznana dopiero w momencie, gdy strona po wykorzystaniu swoich uprawnień, możliwości i zasobów nadal pozostaje w trudnej sytuacji życiowej. Odmienna interpretacja pozostawałaby w sprzeczności z intencją ustawodawcy, który nadał pomocy społecznej charakter subsydiarny (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/Bk 654/24, LEX nr 3819934). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Natomiast z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione tylko, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Zgodnie zaś z art. 36 pkt 1 lit. c u.p.s., świadczeniami z pomocy społecznej są świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 39 u.p.s.) i specjalnego zasiłku celowego (art. 41 u.p.s.). Przyznanie zasiłku celowego jest możliwe, gdy uzyskany przez stronę dochód nie przekracza kwot określonych w art. 8 ust. 1 u.p.s. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji dla osoby samotnie gospodarującej, kryterium dochodowe wynosiło 776 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.).
W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dochód skarżącego
w wysokości 1.000 zł przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, wobec czego skarżącemu zasiłek celowy nie przysługiwał. Kwestią sporną pozostaje natomiast odmowa przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów opłat mieszkaniowych.
Zgodnie z art. 41 pkt 1 u.p.s., w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Jak wynika z ww. przepisu, warunkiem otrzymania specjalnego zasiłku celowego jest nie tylko wykazanie konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, ale też zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Wprowadzenie przez ustawodawcę tej przesłanki związane jest z tym, że świadczenie to może zostać przyznane w sytuacji, gdy wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe. Ustawodawca nie zdefiniował tego, co należy rozumieć pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku". Dlatego też wymaga ono odniesienia do każdego indywidulanego przypadku. O uprawnieniu do świadczenia z art. 41 u.p.s. nie decyduje dochód strony, lecz sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Podkreślenia wymaga, że z tej formy pomocy społecznej nie można wyprowadzać wniosku, że przyznanie tego rodzaju zasiłku jest obowiązkiem organu, tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryteria dochodowe. Przyznanie bądź odmowa przyznania specjalnego zasiłku celowego uzależniona jest nie tylko od tego,
w jakim stopniu podstawowe potrzeby wnioskodawcy mogą zostać zaspokojone z jego własnych środków, ale przede wszystkim od wystąpienia szczególnych okoliczności,
w związku z którymi konieczne jest udzielenie wsparcia pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. Musi to być zatem przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe
w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1840/21; wyrok NSA z 10 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1208/24 czy wyrok NSA z 27 lutego
2025 r., sygn. akt I OSK 774/23 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt sprawy wynika, że skarżący jest osobą samotną, bezdzietną, nie posiada zobowiązań alimentacyjnych i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jego rodzice nie żyją, natomiast ma siostry, które wprawdzie również korzystają ze wsparcia
z pomocy społecznej, więc nie pomagają mu finansowo, lecz w miarę możliwości udzielają mu wsparcia w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący nie pracuje zawodowo, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Niepełnosprawność skarżącego istnieje od 2003 r., co potwierdza orzeczenie z 19 listopada 2012 r., znajdujące się
w aktach sprawy. Z orzeczenia tego wynika również, że skarżący może być zatrudniony
w zakładzie pracy chronionej. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1.000 zł. Wnioskodawca od wielu lat korzysta ze wsparcia ośrodka pomocy społecznej.
W ocenie tutejszego Sądu organy obu instancji trafnie oceniły, że materiał zgromadzony w sprawie nie pozwalał na stwierdzenie, aby w przypadku skarżącego wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek. Sytuacja skarżącego, choć niewątpliwie trudna, nie odbiega jednak w zdecydowany sposób od sytuacji innych osób potrzebujących i wnioskujących o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżący posiada stały, choć niewysoki dochód – utrzymuje się z zasiłku stałego, korzysta też ze świadczeń z pomocy społecznej. Jego przewlekłe dolegliwości zdrowotne, w tym pogarszający się stan zdrowia, i umiarkowany stopień niepełnosprawności nie mogą być uznane za mieszczące się w pojęciu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., nie może sprowadzać się wyłącznie do okoliczności związanych z sytuacją materialną czy zdrowotną osoby ubiegającej się o świadczenie - tego rodzaju okoliczności, nie negując ich uciążliwości dla wnioskodawcy, nie mają jednak charakteru wyjątkowego w stosunku do innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej - a do takich przypadków ma zastosowanie instytucja opisana w art. 41 pkt 1 u.p.s. (wyrok NSA
z 16 grudnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2958/23, LEX nr 3816290). Prawidłowo więc organy obu instancji oceniły, że sytuacja materialno-bytowa i zdrowotna skarżącego nie jest wyjątkowo zła i nie odbiega na tyle od sytuacji innych osób ubiegających się o pomoc, aby uzasadniała przyznanie pomocy na szczególnych zasadach. Zasadnie zauważyły również, że schorzenia, z jakimi zmaga się skarżący i jego niepełnosprawność, nie były zdarzeniami nagłymi czy niespodziewanymi, gdyż skarżący leczy się od wielu lat, a niepełnosprawność powstała przed ponad 20 laty.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że skarżący nie pozostaje bez dodatkowego wsparcia organu pomocy społecznej. W lipcu 2024 r., to jest w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, skarżący poza zasiłkiem stałym w kwocie 1.000 zł, otrzymał zasiłek celowy na pokrycie części kosztów energii elektrycznej (150 zł) oraz
w wysokości 100 zł na pokrycie kosztów opłat mieszkaniowych, jak też w miesiącu wrześniu 2024 r. w ramach programu rządowego "Posiłek w szkole i w domu" przyznano wsparcie w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności w wysokości po 200 zł na miesiąc wrzesień i październik, bowiem w odniesieniu do tej formy wsparcia obowiązują wyższe kryteria dochodowe. Z załączonej do akt aktualizacji wywiadu wynika, że także
w miesiącu czerwcu i lipcu 2024 r. przyznana została skarżącemu pomoc na zakup posiłku lub żywności (200 zł), specjalny zasiłek celowy na leki i leczenie (150 zł). Dlatego też dokonując oceny zaskarżonej decyzji pozostaje mieć na względzie, że pomoc społeczna ma na celu tylko umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych. Wobec tego nie można traktować świadczeń z pomocy społecznej jako stałych i należnych źródeł utrzymania (por. wyrok NSA z 19 września 2024 r., sygn. akt I OSK 2307/23, CBOSA). W ramach pomocy społecznej nie jest możliwe bowiem zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (por. wyrok NSA z 28 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1295/16, CBOSA).
W miejscu tym powtórzyć pozostaje, że przepis art. 2 ust. 1 u.p.s. definiuje pomoc społeczną przez odwołanie się do jej celu. W przepisie tym – podobnie jak w art. 3 ust. 1-4 u.p.s. – ustanowiono ogólną zasadę pomocniczości (subsydiarności), którą powinny kierować się organy administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw dotyczących udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zasada ta odnosi się do wszystkich świadczeń przewidzianych w art. 36 u.p.s. (zob. wyrok NSA z 28 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 1197/24). Podkreślić również należy, że z treści art. 41 pkt 1 u.p.s. wynika, iż specjalny zasiłek celowy "może" być przyznany, a więc jego przyznanie pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. Tym samym, przepis ten nie obliguje organu do przyznania wnioskowanego świadczenia; strona nie posiada roszczenia o przyznanie zasiłku celowego. Sama okoliczność, że sytuacja zdrowotna skarżącego jest zła, a nawet ulega systematycznemu pogorszeniu, podobnie jak fakt, że skarżącemu dotychczas przyznawano regularnie świadczenia w postaci zasiłków celowych czy specjalnych zasiłków celowych, nie oznacza obowiązku organu do dalszego uwzględniania wszystkich wniosków skarżącego.
W odniesieniu do decyzji uznaniowych kontrola sądowa ogranicza się do badania, czy przy podejmowaniu decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił wyczerpująco stan faktyczny sprawy, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zarazem, uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza zasadniczo sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domeną swobodnego uznania organu administracji. Kontrola przez sąd administracyjny decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu (zob. Wyrok NSA z 3 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2234/22, LEX nr 3780676). Organ pomocy społecznej musi ustalać hierarchię potrzeb i przyznawać specjalne zasiłki celowe tylko w sytuacjach naprawdę wyjątkowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się
o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Rację mają organy obydwu instancji, wskazując, że przedmiotowe świadczenie stanowi tylko "pomoc", która może zostać udzielona wnioskodawcy, a nie jego stałe źródło utrzymania czy dodatkowego dofinansowania, a strona ma obowiązek podejmować starania we własnym zakresie, aby funkcjonować bez stałego oparcia w państwie.
Reasumując, w kontrolowanej sprawie orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego i przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego skarżącemu.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.
O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 763).