I OSK 1217/21

I OSK 1217/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Maciej Dybowski /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Sygn. powiązane
I SA/Wa 358/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 214 b
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M., P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 358/20 w sprawie ze skargi R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M., P.R. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 3844/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 10 maja 2019 r. nr 113/SD/2019; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego solidarnie na rzecz: R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M., P.R. kwotę 1393 (tysiąc trzysta dziewięćdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 358/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M., P.R. (dalej wnioskodawcy lub skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 3844/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
1. Decyzją z dnia 10 maja 2019 r. nr "113/SD/2018" [winno być "113/SD/2019" - uw. NSA] (dalej decyzja nr 113/SD/2019) Prezydent m.st. Warszawy (dalej Prezydent lub organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku H. vel H.S. i J.S. reprezentowanych przez adw. E.D. z dnia 19 października 1948 r. w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip [...], umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem H. vel H.S. i J.S. reprezentowanych przez adw. E.D. z dnia 19 października 1948 r. w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip [...], w części jakiej dotyczy części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni 200 m2, stanowiących własność Skarbu Państwa [w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta].
2. Odrębną decyzją z dnia 10 maja 2019 r. nr 112/SD/2019 Prezydent rozpoznał ów wniosek w zakresie obecnych działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowiących własność m.st. Warszawy.
3. Decyzją z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 3844/2019 Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 10 maja 2019 r. nr 113/SD/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy [Dz.U. nr 50 poz. 279, dalej dekret warszawski lub dekret]. Z dniem wejścia w życie dekretu (dnia 21 listopada 1945 r.), grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy. Na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. nr 14 poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. nr 48 poz. 195) grunty te stały się własnością Gminy Warszawa-Centrum.
Zgodnie z rozliczeniem hipotecznym dokonanym przez geodetę uprawnionego powierzchnia opisywanej nieruchomości wynosiła 1016 m2. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, w tym rozliczenia hipotecznego sporządzonego przez geodetę uprawnionego i zdjęć lotniczych wynika, że aktualnie teren nieruchomości stanowi tereny położone w granicach działek ewidencyjnych z obrębu [...]: nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] - w części o powierzchni 766 m2; nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] - w części o powierzchni 50 m2; nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] - w części o powierzchni 136 m2; nr [...], dla której nie ma prowadzonej księgi wieczystej - w części o powierzchni 64 m2.
Teren działek nr [...] i [...] stanowi własność m.st. Warszawy. Działki ewidencyjne nr [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa.
Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie Dzielnicy Wola m.st. Warszawy. Na tym gruncie znajdują się fragmenty 2 budynków mieszkalnych przy ul. [...] nr [...] i [...]. Część gruntu zajmuje fragment drogi publicznej kategorii gminnej ul. [...], a jego część jest niezabudowana, stanowiąc podwórko ww. budynków mieszkalnej. W aktach sprawy brak zaświadczenia hipotecznego. Z kopii Konsensu nr [...] z 25 września 1935 r. posiadaczami emfiteutycznymi przedmiotowego gruntu byli N. vel N.S. w udziale 1/2 (4/8) części; C. vel A.M. w udziale wynoszącym 1/4 (2/8) części; I. – L.M. w udziale wynoszącym 1/8 części; R.M. w udziale wynoszącym 1/8 części. Aktem z 16 lipca 1935 r. I. i H. małżonkowie C. nabyli od C.A.M. 1/8 część i od I. – L.M. 1/8 niepodzielną część tej nieruchomości. Prezydent ustalił, że posiadaczami emfiteutycznymi przedmiotowego gruntu byli N. vel N.S. w udziale 1/2 (4/8) części; J. i H. małżonkowie C. w udziale 1/4 (2/8), C. vel A.M. w udziale wynoszącym 1/4 (2/8) części; R.M. w udziale wynoszącym 1/8 części - wszyscy niepodzielnie.
4. Wnioskiem z 19 października 1948 r. (data wpływu do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie) H. vel H.S. i J.S i reprezentowani przez adw. E.D. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], nr hipoteczny [...]. Do wniosku nie załączono świadectwa hipotecznego ani żadnych innych dokumentów potwierdzających, że H. vel H.S. i J.S są następcami prawnymi L.S., który zgodnie z wnioskiem miał być właścicielem przedmiotowego gruntu. We wniosku wskazano, że dokumenty poświadczające własność i następstwo prawne po dawnym właścicielu zostaną złożone dodatkowo. Poza ww. wnioski[em] w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony.
5. Na podstawie art. 214b ugn, w związku z uznaniem, że nie udowodniono, w terminie trzech miesięcy od dnia, w którym upłynął okres sześciu miesięcy od daty dokonania ogłoszenia przez organ I instancji, zgodnie z art. 214b [ust. 2] ugn, praw do udziału w postępowaniu zainicjowanym w dniu 19 października 1948 r. przez H. vel H.S. i J.S reprezentowanych przez adw. E.D., decyzją z 10 maja 2019 r. nr 113/SD/2019 Prezydent m.st. Warszawy umorzył postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. hip [...] - w części wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa.
6. Odwołaniem z 7 czerwca 2019 r. adwokat M.G., działający w imieniu wnioskodawców, zarzucił decyzji nr 113/SD/2019 naruszenie: art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez uznanie, że wnioskodawcy nie są stroną postępowania; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; art. 8 w zw. z art. 80 kpa, przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywatela do organów władzy publicznej; art. 9, 10 i 81 kpa przez nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy; art. 214b ust. 1 i 2 ugn przez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym sprawy; art. 214b ust. 1 i 2 ugn w zw. z art. 1145 i art. 1149 kpc.
7. Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda) rozpatrując sprawę wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Zgodnie z dodanym ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 214b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami: "W sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów.". Zgodnie z ust. 2 podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu.
Ww. regulacja dotycząca przesłanek warunkujących przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości objętej działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oznacza, że prócz zbadania przesłanek zawartych w obowiązującym art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, konieczne jest w sprawie takiej jak niniejsza, zbadanie dodatkowych przesłanek "niezależnych od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu" wymienionych w art. 214b "pkt 1 i 5" [winno być "ust. 1 i 2" - art. 214 b nie zawierał "pkt 1 i 2" - uw. NSA; tempus regit actum, dalej ugn].
W ostatnim przepisie mowa jest o tym, że organ administracji publicznej "umarza" postępowanie [winno być: "Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania" – verba legis; art. 214b ust. 2 zd. 3 in princ. ugn – uw. NSA] w sprawie przyznania użytkowania wieczystego z tych przyczyn. Oznacza to, w przeciwieństwie do dyspozycji art. 214a ugn, stanowiącego także samodzielny, wobec art. 7 dekretu, zbiór przesłanek do wydania odmownej decyzji dekretowej, że działanie organu w formie umorzenia postępowania ma charakter obligatoryjny. Wojewoda zauważył, że jeśli w przypadku spełnienia w sprawie przesłanek umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego zawartych w art. 214b ust. 1 i 2 ugn, organ I instancji umorzy postępowanie, nie można czynić mu skutecznego zarzutu naruszenia prawa materialnego ani przepisów odnoszących się do ochrony interesu strony.
W przedmiotowej sprawie wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] ozn. hip. nr [...] wpłynął do Wydziału Polityki Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie w dniu 19 października 1948 r. Na wniosku odręcznie naniesiono notatkę o braku opłaty manipulacyjnej oraz o konieczności wezwania do przedłożenia zaświadczenia hipotecznego, stwierdzającego stan własności nieruchomości. Poniżej zawarto wniosek, że wobec nieuiszczenia opłaty, wniosek należy zwrócić.
Dnia 27 lipca 2017 r. Prezydent zamieścił w ogólnopolskim wydaniu dziennika "Rzeczpospolita"; w "The Messagero" i na okres 30 dni na stronie internetowej organu I instancji - Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu m.st. Warszawy ogłoszenie o którym mowa w art. 214 b ust. 2 ugn, celem ustalenia następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości (posiadaczy emfiteutycznych) i ich adresów zamieszkania. Analiza treści ogłoszenia dokonanego przez Prezydenta pozwala w ocenie Wojewody na uznanie, że zawiera ono wszystkie, wymagane art. 214b ust. 3 ugn, elementy i spełnia warunki art. 214b ust. 4 ugn.
W dniu 27 stycznia 2018 r. upłynął, przewidziany w art. 214b ust. 2 ugn sześciomiesięczny termin do udzielenia odpowiedzi na ogłoszenie przez potencjalnych spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości (posiadaczy emfiteutycznych).
W ramach ww. terminu zgłosił się do organu I instancji adwokat M.G., występujący jako pełnomocnik R.G., podając, że jego mocodawca jest spadkobiercą byłych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], a stosowna dokumentacja potwierdzająca następstwo prawne zostanie przedłożona w ustawowym terminie.
Jednocześnie ze zgłoszeniem się pełnomocnik R.G. wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego dotyczącego przyznania prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].
Postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r. nr 44/SD/2018 Prezydent m.st. Warszawy odmówił zawieszenia postępowania w zakresie jakim dotyczy ono działek stanowiących własność m.st. Warszawy. Postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r. nr 45/SD/2018 Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania w zakresie administracji rządowej odmówił zawszenia postępowania w zakresie jakim dotyczy ono działek stanowiących własność Skarbu Państwa.
8. Dnia 25 kwietnia 2018 r. - w ramach kolejnego, trzymiesięcznego terminu do udowodnienia prawa spadkowych po dawnych właścicielach, przewidzianego w art. 214b ust. 2 ugn - adw. M.G. występujący w imieniu R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.M., I.E., M.M., P.R. dostarczył do organu pismo wraz z załącznikami, które miało udowodnić ich prawa jako następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowego gruntu.
Do przedmiotowego pisma załączono poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia konsulatu generalnego "Republiki" [winno być "Rzeczypospolitej" - uw. NSA] Polskiej w T. z dnia 16 listopada 1944 r., z którego wynika, że N. vel N.S. zmarł 5 grudnia 1938 r. i pozostawił następujących spadkobierców: żonę L.S. i dzieci: H.S., B.L., L.S. i J.S. Jak wynika z załączonej do ww. pisma potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii Protokołu Notarialnego sporządzonego przez W.Z. zastępcę notariusza S.P. w Warszawie w dniu 2 stycznia 1946 r. L.S., z d. G. żona N.S., L.S. i B.L. dzieci N. i L. zginęli pod koniec lipca 1942 r. podczas akcji eksterminacyjnej w dzielnicy żydowskiej w Warszawie i jedynymi obecnie żyjącymi dziećmi L. i N. małż S. są J.S. i H. vel H.S.
Do tego pisma załączono: kopię zaświadczenia Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w T. z dnia 6 listopada 1944 r., która potwierdza informacje zawarte w ww. zaświadczeniu z dnia 16 listopada 1944 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego dokumentu potwierdzającego zmianę imienia/nazwiska, z którego wynika, że J.S. syn N. ur. 27 marca 1893 r. zmienił nazwisko na Z.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego nakazu wykonania testamentu oraz testamentu zmarłego w dniu 23 listopada 1989 r. J.Z.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu i postanowienia spadkowego sporządzone przed rejestratorem ds. spadkowych w T. po H.S. córce N. zmarłej 29 marca 1978 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu, nakazu wykonania testamentu oraz testamentu A.Z. zmarłej 8 sierpnia 1997 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu, nakazu wykonania testamentu oraz testamentu A.S. zmarłej 6 stycznia 1994 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu, nakazu wykonania testamentu M.S. zmarłej 29 sierpnia 2005 r.; tłumaczenie poświadczone z języka angielskiego zawiadomienia Sądu Wysokiego Trybunału Rejestru Głównego Wydziału Rodzinnego o zgonie J.R. w dniu 19 sierpnia 2007 r. wraz załączonym testamentem J.R.; tłumaczenie poświadczone z języka angielskiego aktu zgonu J.R.; tłumaczenie poświadczone z języka angielskiego aktu zgonu L. vel L.R.; tłumaczenie poświadczone z języka angielskiego aktu urodzenia P.R.; wydruk ze strony internetowej www.discovery/nationalarchives.qov.uk, z którego wynika, że L.R. otrzymał obywatelstwo brytyjskie w 1961 r.
9. Przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 214b ugn w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie przez organ I instancji, że przedstawione przez pełnomocnika wnioskodawców dokumenty spadkowe, w tym, poświadczone z języka hebrajskiego nakazy wykonania testamentu oraz testamenty nie mogą być uznane za dowody spadkobrania po dawnych właścicielach nieruchomości położonej przy ul. [...], gdyż nie zostały wydane lub potwierdzone przez sąd polski. Prezydent wskazał, że osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego winna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego). W decyzji I instancji uznano, że przypadku cudzoziemców, sprawa o stwierdzenie nabycia spadku w zakresie wchodzących do spadku praw rzeczowych na terenie Polski podlega wyłącznej jurysdykcji sądów polskich.
Wojewoda zgodził się tym stanowiskiem. Podniósł, że ze względu na treść art. 11102 kpc w zakresie, w jakim sprawa spadkowa dotyczy praw rzeczowych na nieruchomości lub posiadania nieruchomości położonej w Polsce, jurysdykcja krajowa sądów polskich jest wyłączna. Dotyczy to zarówno spraw należących do jurysdykcji krajowej na podstawie art. 1108 kpc, jak i tych spraw spadkowych, w odniesieniu do których brak jest podstaw do przyjęcia jurysdykcji krajowej według łączników zawartych w art. 1108 kpc. W konsekwencji do wyłącznej jurysdykcji krajowej należy sprawa spadkowa w zakresie wchodzących do spadku praw rzeczowych do nieruchomości znajdujących się na terenie Polski, nawet jeżeli spadkodawca był cudzoziemcem, nie miał w Polsce miejsca zamieszkania ani miejsca zwykłego pobytu, majątek spadkowy zaś niemal w całości położony jest za granicą (z wyjątkiem wspomnianych nieruchomości, które jednak nie stanowią znacznej części majątku). Sprawy o stwierdzenie nabycia spadku w zakresie wchodzących do spadku praw rzeczowych na terenie Polski podlegają wyłącznej jurysdykcji sądów polskich. (postanowienia SN z: 9.8.2000 r. I CKN 804/00, Lex 51836; 22.2.1966 r. III CR 395/65, Lex 420). Postępowanie spadkowe w zakresie wchodzących do spadku praw rzeczowych do nieruchomości na terenie Polski podlega wyłącznej jurysdykcji sądów polskich (postanowienie SN z 6.3.1970 r. I CR 3/70, Lex 6687). Co prawda zasadą jest, że stwierdzenie nabycia spadku powinno dotyczyć całego spadku, a ograniczenie się do stwierdzenia nabycia spadku względem części majątku spadkowego jest niedopuszczalne, jednakże silniejsza jest zasada, że sądy polskie mogą orzekać jedynie w granicach jurysdykcji. Oznacza to, że majątek spadkowy ulega podziałowi na dwie części: jedną stanowi nieruchomość położona za granicą, a drugą pozostały majątek objęty jurysdykcją sądu polskiego (uchwały SN z: 31.5.1975 r. III CZP 78/75, OSNCP 1976/2/33; 2.4.1982 r. III CZP 8/82, OSNCP 1982/10/142). Sąd Najwyższy wielokrotnie wyraził pogląd, że postępowanie spadkowe w części dotyczącej nieruchomości położonej w Polsce należy do wyłącznej jurysdykcji krajowej sądów polskich (postanowienie SN z 22.2. 1966 r. III CR 395/65, OSNCP 1066/11/197 z glosą J. Jodłowskiego, PiP 1967/1, s. 152; uchwały SN z: 28.5.1969 r. III CZP 23/69, OSNCP 1970/1/3; 31.5.1975 r. III CZP 78/75, OSNCP 1976/2/33; 2.4.1982 r. III CZP 8/82, OSNCP 1982/10/142; postanowienia SN z: 6.3.1970 r. I CR 3/70, PiP 1971/12/s. 1087; 24.6.1999 r. III CRN 377/99, Prok. i Pr. 2000/1/40; 9.8.2000 r. I CKN 804/00, Lex 51836; 12.9.2001 r. V CN 2/01, OSNC 2002/5/69).
10. Orzeczenia sądów państw obcych wydane w sprawach cywilnych podlegają uznaniu z mocy prawa, chyba że istnieją przeszkody określone w art. 1146 (art. 1145 kpc). Jedną z tych przeszkód jest przesłanka zawarta w art. 1146 § 1 pkt 2 kpc, zgodnie z którą, orzeczenie sądu państwa obcego zapadło w sprawie należącej do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich.
Skoro, jak wykazano wyżej, wyłączna jurysdykcja sądów polskich w zakresie, w jakim sprawa spadkowa dotyczy praw rzeczowych na nieruchomości lub posiadania nieruchomości położonej w Polsce, zdaniem Wojewody, zachodzi w niniejszej sprawie przeszkoda do uznania, z mocy prawa, na podstawie art. 1145 kpc, orzeczeń sądów państw obcych. Tym bardziej, nie ma podstaw do uznania testamentów i nakazów ich wykonania, wydanych przez notariat państwa obcych tj. Izrael, Wielką Brytanię, przez prawo polskie.
Wojewoda uznał, że dokumentacja przedłożona przez pełnomocnika wnioskodawców przy piśmie z 25 kwietnia 2018 r., jako, że stwierdza przejście praw spadkowych co do nieruchomości położonej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z mocy testamentu po dawnych współwłaścicielach nieruchomości – N. vel N.S., J. i H. małżonkach C., C. vel A.M. oraz R.M. na rzecz obywateli Izraela i Wielkiej Brytanii oraz na rzecz ich spadkobierców, przy czym nie zostało przedłożone orzeczenie sądu polskiego o uznaniu tychże orzeczeń sądów zagranicznych, nie może być uznana za dowód następstwa prawnego po dawnych właścicielach nieruchomości. Z uwagi na zajście ww. okoliczności, nastąpiło spełnienie warunków umorzenia postępowania, przewidzianych w art. 214b ust. 1 i 2 ugn.
11. Wojewoda wskazał, że uregulowaną w art. 214b ugn formę działania organu administracji w sytuacji, gdy prócz wniosku dekretowego, w aktach brak jakichkolwiek innych dokumentów, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 (dalej wyrok Kp 3/15), uznał za zgodną z art. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że nie jest ona niezgodna z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
12. Odrębną kwestią jest nieuznanie przez organ I instancji, za stronę postępowania mocodawców adwokata M.G., próbujących wykazać następstwo prawne po dawnych współwłaścicielach nieruchomości.
Stało się tak w kontrolowanej sprawie, o czym świadczy forma doręczenia zaskarżonej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 113/SD/2018 z dnia 10 maja 2019 r. Jej obwieszczenie nastąpiło bowiem w Biuletynie Informacji Publicznej m.st. Warszawy w dniu 13 maja 2019 r. W piśmie z dnia 6 czerwca 2019 r., wystosowanym do pełnomocnika wnioskodawców w odpowiedzi na jego wniosek o wydanie odpisu decyzji nr 113/SD/2018 z 10 maja 2019 r., organ I instancji wyjaśnił, że wnioskodawcy reprezentowani przez adw. M.G. nie mogą być uznani za stronę postępowania prowadzonego w trybie art. 214b ugn oraz, że ogłoszenie decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej nastąpiło na podstawie przepisu szczególnego - art. 49 § 1 kpa.
W ocenie Wojewody działanie organu I instancji w zakresie odmowy przyznania przymiotu strony niniejszego postępowania: R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M. i P.R. reprezentowanym przez pełnomocnika, stanowi o naruszeniu art. 10 § 1, art. 28 i art. 49 § 1 kpa. Specyfika postępowania prowadzonego w trybie art. 214b ugn nakładała na organ I instancji obowiązek doręczenia pełnomocnikowi wnioskodawcy decyzji kończącej postępowanie w sprawie w trybie przewidzianym w art. 39 i nast. kpa, gdyż nie wystąpiły, w stosunku do nich przesłanki możliwości zastosowania form doręczenia przewidzianych w art. 49 § 1 kpa. W rezultacie niedoręczenia decyzji wnioskodawcom doszło jednocześnie do naruszenia, wyrażonej w art. 10 § 1 kpa, zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, który to udział miał im zapewnić organ prowadzący sprawę i do naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, zgodnie z art. 9 kpa. Niewykazanie następstwa prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 214[b - uw. NSA] ust. 1 i 2 ugn nie może być podstawą do uznania zajścia braku formalnego, powodującego odmowę wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na jego podstawie, tak, jak ma to miejsce np. w trybie odmowy wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a kpa.
Niezależnie od stwierdzonych uchybień w zakresie doręczenia decyzji stronom, Wojewoda stwierdził, że odwołanie z 7 czerwca 2019 r. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 113/SD/2018 z 10 maja 2019 r. złożono w ustawowym terminie. Skoro strona odwołująca nie poniosła, z powodu niezasadnego niedoręczenia jej decyzji I instancji i nieuznania jej za stronę, szkody w postaci pozbawienia jej możliwości ponownego rozpoznania jej sprawy przez organ odwoławczy, a przy tym, zarzuty co do sposobu merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji są nieuzasadnione, Wojewoda uznał, że uchybienie przepisom art. 9, 10 § 1, [art.] 28 i 49 § 1 kpa nie powoduje w rozpatrywanej sprawie konieczności zastosowania art. 138 § 2 kpa [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody].
12. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M. i P.R. zarzucając decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 grudnia 2019 r. nr 3844/2019 naruszenie:
I. prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy:
1. art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, że skarżący nie udowodnili zgłoszonych praw do nieruchomości w ustawowym terminie, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania w sytuacji, w której skarżący prawidłowo zgłosili swe prawa w zakreślonym do tego terminie i przedstawili urzędowe dokumenty, z których w sposób jednoznaczny wynika, że są następcami prawnymi wnioskodawców, a tym samym przysługuje im status stron postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości;
2. art. 214b ust. 1 i 2 ugn w zw. z art. 1145, art. 1146 § 1 pkt 2 i [art.] 11491 kpc przez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że do wykazania następstwa prawnego po wnioskodawcach niezbędne jest przedłożenie orzeczeń sądów polskich, w szczególności prawomocnych postanowień o stwierdzeniu nabyciu spadku, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego wniosku, że skarżący nie udowodnili swoich praw do posiadania statusu strony w postępowaniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości i do niezasadnego umorzenia ww. postępowania, w sytuacji, w której skarżący przedstawili komplet urzędowych dokumentów spadkowych oraz należycie wykazali swoje prawa do nieruchomości;
3. art. 1146 § pkt 2 kpc przez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi negatywna przesłanka do uznania z mocy prawa orzeczeń sądów państw obcych wydanych w sprawach cywilnych, co doprowadziło organ do niezasadnego umorzenia postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, podczas gdy niniejsza sprawa nie należy do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich;
II. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik postępowania:
1. art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący nie są stroną postępowania, podczas gdy postępowanie dotyczy ich interesu prawnego;
2. art. 8 w zw. z art. 80 kpa przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego mimo braku ku temu podstaw;
3. art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa przez ich niezastosowanie i niepoinformowanie stron postępowania o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu;
4. art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez jego niezastosowanie i niezawieszenie postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości mimo uznania przez organ, że rozpatrzenie ww. sprawy oraz wydanie decyzji zależało od przeprowadzenia właściwego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po wnioskodawcach i wydania postanowienia w ww. zakresie, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania;
5. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, w której była ona wadliwa, tj. dotknięta była uchybieniami, o których mowa w punktach powyżej.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważenie uchylenia decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione (k. 2-16 akt sądowych).
13. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie (k. 30-30v akt sądowych).
14. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 358/20 na podstawie art. 151 oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 214b ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. "121 ze zm." [winno być "2204; zm. z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270, 492, 801, 1309, 1589, 1716, 1924" - tempus regit actum - uw. NSA]) zgodnie z którym w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów (ust 1). Podstawa umorzenia, o której mowa w ust. 1, zachodzi gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku, o którym mowa w ust. 1. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu (ust. 2).
Sąd I instancji wyjaśnił, jaki był cel dodania art. 214b ugn nowelizacją z 25 czerwca 2015 r. Ustawodawca zakładał umożliwienie zakończenia postępowań administracyjnych, wszczętych wnioskami złożonymi w oparciu o przepisy dekretu warszawskiego, w których wnioskodawcy od czasu złożenia wniosku nie kontaktowali się w żaden sposób z organem prowadzącym postępowanie. Jak napisano w uzasadnieniu projektu "W wielu przypadkach zachodzi bowiem sytuacja tego rodzaju, iż w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, który nie został rozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie da się rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania wraz z ich adresami. Przepis ten ma na celu ostateczne uregulowanie stanu prawnego nieruchomości objętych dekretem warszawskim wobec braku zainteresowania stron bądź ich następców prawnych. Umożliwi to m.st. Warszawie i Skarbowi Państwa racjonalne gospodarowanie mieniem stanowiącym ich własność bądź - w przypadku budynków - pozostających w ich administracji". Ów przepis był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że jest on zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. nie narusza wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "(..) art. 214b ugn, także służy realizacji wartości konstytucyjnych w postaci bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji stosunków własnościowych. Wprowadza on nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w sprawach dekretowych. Przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Rozwiązanie przyjęte w art. 214b ugn zmierza do usunięcia, trwającego od kilkudziesięciu lat, stanu zawieszenia co do sytuacji prawnej nieruchomości. Umorzenie postępowań wszczętych w okresie powojennym nie następuje z mocy prawa, w sposób automatyczny. Ustawodawca nakazuje organowi podjąć realne działania mające na celu ustalenie osoby wnioskodawcy lub jego następców prawnych i powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu. W sytuacji, gdy nie są znane strony lub ich adresy, a sprawy zawisły często od kilkudziesięciu lat, poszukiwanie zainteresowanych przez ogłoszenie w prasie i internecie jest środkiem prawnym dobranym bardzo trafnie do zamierzonego celu. Należy przyjąć, że bierność osób potencjalnie uprawnionych dostatecznie wyraża brak woli ubiegania się o restytucję. Przewidziany w art. 214b ust. 2 ugn termin sześciu miesięcy jest wystarczający do podjęcia ewentualnych działań przez osoby uprawnione. Umorzenie postępowania nie będzie zatem naruszać praw strony, która przez bardzo długi okres nie podejmuje działań we własnej sprawie, a realne starania organu w celu ustalenia miejsca jej pobytu nie przyniosły skutku. W konsekwencji TK uznał, że kontrolowany przepis jest zgodny z powołanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej".
W art. 214b ust. 1 ugn przesądzono, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. W art. 214b ust. 2 ugn doprecyzowano, że umorzenie może nastąpić, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz złożonego niegdyś wniosku. Przesądzono także, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu.
Inaczej mówiąc organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 ugn terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy jeżeli w kolejnych trzech miesiącach, osoby te zgłosiwszy się, udowodniły swe prawa i wskazały adresy.
Omawiany przepis wprowadził nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w tzw. sprawach dekretowych odnosząc je do sytuacji, gdy został złożony wyłącznie wniosek dekretowy, który nie został rozpoznany i z uwagi na brak aktywności wnioskodawcy lub jego następców prawnych, po złożeniu wniosku, nie są znane ich miejsca pobytu ani adresy. Po pierwsze przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Podstawa umorzenia zgodnie z treścią powołanego przepisu zachodzi, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku. Po drugie organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu.
15. W niniejszej sprawie ogłoszenie opublikowano w Rzeczpospolitej oraz w The Messagero, a także zamieszczono je w dniu 27 lipca 2017 r. na okres 30 dni na stronie internetowej Prezydenta m.st. Warszawy. Termin sześciomiesięczny upłynął w dniu 27 stycznia 2018 r. W terminie tym do postępowania, jako następca prawny byłych właścicieli zgłosił się R.G. W dniu 25 kwietnia 2018 r. złożono pismo, do którego załączono: poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię zaświadczenia konsulatu generalnego "Republiki" [winno być "Rzeczypospolitej" - uw. NSA] Polskiej w Tel Awiwie z dnia 16 listopada 1944 r., z którego wynika, że N. vel N.S. zmarł 5 grudnia 1938 r. i pozostawił następujących spadkobierców: żonę L.S. i dzieci: H.S., B.L., L.S. i J.S.; kopię zaświadczenia Konsulatu Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej w T. z dnia 6 listopada 1944 r., która "potwierdza" [zapewne winno być "zawiera" - uw. NSA] informacje zawarte w ww. zaświadczeniu z 16 listopada 1944 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego dokumentu potwierdzającego zmianę imienia/nazwiska, z którego wynika, że J.S. syn N. ur. 27 marca 1893 r. zmienił nazwisko na Z.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego nakazu wykonania testamentu z dnia 20 maja 1990 r. oraz testamentu zmarłego w dniu 23 listopada 1989 r. J.Z.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu i postanowienia spadkowego z dnia 8 kwietnia 2003 r. sporządzone przed rejestratorem ds. spadkowych w T. po H.S. córce N. zmarłej 29 marca 1978 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu; nakazu wykonania testamentu z dnia 22 lutego 1998 r. oraz testamentu A.Z. zmarłej 8 sierpnia 1997 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu, nakazu wykonania testamentu z dnia 26 października 1994 r. i testamentu A.S. zmarłej 6 stycznia 1994 r.; tłumaczenie poświadczone z języka hebrajskiego aktu zgonu, postanowienia o wykonaniu testamentu M.S. z dnia 27 marca 2006 r. zmarłej 29 sierpnia 2005 r.; tłumaczenie poświadczone z języka angielskiego zawiadomienia Sądu Wysokiego Trybunału Rejestru Głównego Wydziału Rodzinnego z dnia 10 grudnia 2007 r. o zgonie J.R. w dniu 19 sierpnia 2007 r. wraz załączonym testamentem J.R.
Pierwsza z omawianych podstaw nie zachodzi gdyż termin 6 miesięczny został dochowany.
Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy będzie ustalenie czy zaszły podstawy doprecyzowane w ust. 2 art. 214b ugn, mianowicie czy osoby te zgłosiwszy się wykazały swe prawa oraz jaki charakter ma termin wynikający z tego przepisu - 3 miesięczny, czy jest to termin prawa materialnego czy procesowego i czy w związku z tym termin ten może ulec przywróceniu a także czy może ulec zawieszeniu.
W ocenie Sądu termin ten ma charakter terminu prawa materialnego, jest to termin, który nie ulega ani przywróceniu ani zawieszeniu. Za takim jego charakterem przemawia nie tylko omówiony wyżej ratio legis art. 214b ugn ale także usytuowanie tego przepisu w przepisach prawa materialnego, a nie procesowego.
Wyraźna treść omawianego przepisu wskazuje, że osoba, która w terminie 6 miesięcy od ogłoszenia zgłosiła się, ma wykazać w kolejnych trzech miesiącach swe prawa i wskazać adres. Jeżeli tego nie uczyni organ ma obowiązek, a nie uprawnienie, umorzyć postępowanie dekretowe. Rację ma organ, że brzmienie przepisu w tym zakresie jest kategoryczne, co też wynika z celu w jakim przepis ten został ustanowiony - uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości. Nadto sformułowanie "wykazać prawa" nie dotyczy wyłącznie następstwa prawnego po byłych właścicielach lecz dotyczy także wykazania uprawnienia do złożenia wniosku dekretowego przez byłego właściciela jak i zachowania terminu do jego złożenia gdyż jest skierowany zarówno do wnioskodawcy (jeżeli jeszcze żyje), który złożył wniosek, a następnie nie podejmował żadnych czynności w celu jego realizacji jak i do jego następców prawnych.
Dlatego organ ma obowiązek w pierwszej kolejności, w takiej sytuacji prawnej, badać wyłącznie zachowanie przez osoby zgłaszające się, przesłanek art. 214b ugn tj. zachowanie terminu zgłoszenia się wnioskodawcy lub jego następców prawnych, a następnie zachowania terminu wykazania przez te osoby swych praw, prawnorzeczowego tytułu do nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym. Założeniem ustawodawcy było, że osoby te miały już wystarczająco dużo czasu by zgromadzić dokumenty niezbędne do realizacji swych praw dekretowych. Tryb ten nie służy umożliwieniu stronom rozpoczęcia działań zmierzających do dochodzenia praw dekretowych, nie stanowi też dodatkowego terminu na zgłoszenie tych praw (wniosku) lecz ma celu wyłącznie zakończenie już wszczętych, a nie zakończonych, na skutek braku działania wnioskodawcy, od wielu lat postępowań. Jeżeli te warunki formalne nie zostaną spełnione tzn., w terminie 6 miesięcy od ogłoszenia nie zgłoszą się uprawnione osoby lub zgłosiwszy się nie wykażą swych praw i nie wskażą adresów, organ ma obowiązek umorzyć postępowanie administracyjne. Podkreślić należy, że taka interpretacja tego przepisy wynika z celu przywołanej regulacji, którym było uporządkowanie sytuacji prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Prowadzi to do sytuacji, w której postępowanie administracyjne od ponad 70 lat jest w toku (w niniejszej sprawie wniosek z października 1948 r.), lecz nie może zostać zakończone wydaniem decyzji, gdyż były właściciel, prócz złożenia wniosku, nie przejawił już żadnego zainteresowania sprawą, nie są znane jego aktualny adres ani tożsamość oraz adresy jego następców prawnych. Jest to tak znaczny okres, w okresie którego i właściciel i jego następcy prawni mieli możliwość podjęcia działań zmierzających do rozpoznania wniosku dekretowego. Tylko prawidłowe i udokumentowane zgłoszenie następców prawnych i wykazanie przez nich praw w terminach wynikających z art. 214b ugn upoważnia organ do badania przesłanek z art. 7 dekretu. To nie poczynienie wiążących ustaleń odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku oraz ustalenie podmiotu, któremu przysługuje prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości w oparciu o dokumenty księgi wieczystej tej nieruchomości, będzie w realiach tej konkretnej sprawy decydowało o prawidłowości zastosowania i przebiegu procedury określonej w art. 214b ugn. Wręcz przeciwnie, to prawidłowy przebieg procedury określonej w art. 214b ugn, w następstwie której zgłoszą się następcy prawni wnioskodawcy, którzy wykażą swe prawa będzie dopiero obligowało organ do dokonania ustaleń odnośnie zachowania terminu do złożenia wniosku oraz ustalenia podmiotu, któremu przysługuje prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości w oparciu o dokumenty księgi wieczystej tej nieruchomości tj. badania przesłanek z art. 7 dekretu.
Powyższe prowadzi do wniosku, że w terminie trzech kolejnych miesięcy liczonych od dnia 27 stycznia 2018 r. (daty upływu terminu ogłoszenia) tj. do 27 kwietnia 2018 r, skarżący zgłosiwszy się, nie wykazali następstwa prawnego po dawnych właścicielach oraz nie wykazali swych praw, gdyż nie złożyli dokumentów potwierdzających prawa do spadku w wymaganej formie.
Wprawdzie organy orzekające nieprawidłowo przyjęły, że skarżący winni przedłożyć postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku sądu polskiego z uwagi na wyłączną jurysdykcję sądów polskich, jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, biorąc pod uwagę, że zasadnie przyjęły, że w sprawie niniejszej wystąpiły przesłanki umorzenia postępowania, gdyż skarżący zgłosiwszy swe prawa w terminie wskazanym w art. 214b ugn, w kolejnym terminie trzech miesięcy nie udowodnili ich.
16. Jurysdykcja krajowa w sprawach spadkowych dotyczy spraw spadkowych o jakich stanowi art. 1108 § 1 i 2 kpc, a mianowicie do jurysdykcji krajowej należą sprawy spadkowe, jeżeli spadkodawca w chwili śmierci był obywatelem polskim, lub miał miejsce zamieszkania bądź miejsce zwykłego pobytu w Rzeczypospolitej Polskiej albo jeżeli majątek spadkowy albo jego znaczna część znajduje się w Rzeczypospolitej Polskiej.
Do wyłącznej jurysdykcji krajowej należą również sprawy o prawa rzeczowe na nieruchomości i o posiadanie nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej (art. 11071 kpc [w brzmieniu po nowelizacji grudniowej; J. Ciszewski w: red. T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 246, uw. 1, 2 do art. art. 11071 kpc - uw. NSA]). Organy orzekające pominęły jednak to, że w niniejszym postępowaniu w skład spadku nie wchodzi majątek znajdujący się w Rzeczypospolitej Polskiej, lecz jedynie roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Nie jest to sprawa o prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok WSA w Warszawie z 8.11.2005 r. I SA/Wa 2066/04, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 18.1.2007 r. I OSK 300/06).
W tej sytuacji należy przyjąć, że stosownie do art. 1145 kpc, skuteczność na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych przedłożonych przez skarżących, wymienionych wyżej, zależy od uznania ich przez sąd polski. Wszystkie one zostały bowiem wydane przed 1 lipca 2009 r., a zatem stosownie do art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z dnia 30 grudnia 2008 r. [nr 234 poz. 1571, dalej nowelizacja grudniowa - uw. NSA]), która weszła w życie z dniem 1 lipca 2009 r. do orzeczeń zagranicznych organów właściwych w sprawach spadkowych ma zastosowanie art. 1145 kpc w dotychczasowej wersji. Stosownie do art. 1145 kpc w starym brzmieniu [sprzed nowelizacji grudniowej - uw. NSA] skuteczność na obszarze Polski nie nadających się do wykonania w drodze egzekucji orzeczeń sądów zagranicznych w sprawach cywilnych, które należą w Polsce do drogi sądowej, zależy od uznania ich przez sąd polski. Nie wymagają uznania, prawomocne orzeczenia sądu zagranicznego w sprawach niemajątkowych obywateli obcych, wydane przez sąd właściwy według ich prawa ojczystego, chyba że orzeczenie takie ma być podstawą zawarcia związku małżeńskiego albo stanowić podstawę wpisu w księdze stanu cywilnego, w księdze wieczystej lub innym rejestrze w Polsce.
Przez pojęcie "orzeczenie", o który mowa w art. 1145-1146 kpc, należy rozumieć nie tylko rozstrzygnięcie sądu obcego, które co do swej formy odpowiada pojęciu orzeczeń przewidzianych w prawie polskim, lecz wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia, które według prawa państwa, w którym zostały wydane, wywołują pozaprocesowe skutki prawne. Odmienność prawa obcego bowiem nie pozbawia dokumentu wystawionego przez sąd obcy cech orzeczenia sądowego, jeżeli dokument ten ze względu na zawartą w nim treść pociąga za sobą skutki, jakie według prawa polskiego pociąga za sobą orzeczenie sądowe (postanowienie Sądu Najwyższego z 25.11.1977 r. I CR 9/77 (OSNCP 1978/9/162).
Odnosząc się do zarzutu braku podstaw do żądania sądowego stwierdzenia skuteczności orzeczenia zagranicznego w sytuacji, gdy dokument zaopatrzony jest w apostille, należy wskazać, że od dnia 14 sierpnia 2006 r. weszła w życie Konwencja znosząca wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzona w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 112 poz. 938, dalej Konwencja Haska). Konwencja ta zastąpiła dotychczas obowiązujący wymóg legalizacji konsularnej zagranicznych dokumentów obowiązkiem poświadczenia klauzulą apostille. Zakresem terytorialnym Konwencji objęte są wszystkie państwa będące jej stronami, w tym Polska i Izrael. Zgodnie z art. 1 Konwencji, ma ona zastosowanie do dokumentów urzędowych, które zostały sporządzone na terytorium jednego z państw będących stronami Konwencji i które mają być przedłożone na terytorium innego z tych państw. Za takie dokumenty dla celów Konwencji uważane są m.in. dokumenty pochodzące od organu lub urzędnika sądowego, włączając w to dokumenty pochodzące od prokuratora, sekretarza sądowego lub urzędnika dokonującego doręczeń ("huissier de justice"); dokumenty administracyjne; akty notarialne z wyłączeniem dokumentów sporządzonych przez przedstawicieli dyplomatycznych lub urzędników konsularnych oraz dokumentów administracyjnych dotyczących bezpośrednio transakcji handlowych lub operacji celnych. Na zasadzie art. 2 Konwencji każde państwo zwolni z legalizacji powyższe dokumenty. Dla celów Konwencji legalizacja oznacza jedynie czynność, poprzez którą przedstawiciel dyplomatyczny lub urzędnik konsularny państwa, w którym dokument ma być przedłożony, poświadcza autentyczność podpisu, charakter, w jakim działała osoba podpisująca dokument, i, w razie potrzeby, tożsamość pieczęci lub stempla, którym jest on opatrzony. Konwencja Haska dotyczy więc innych kwestii niż uznanie orzeczenia sądu zagranicznego i sam fakt zaopatrzenia dokumentu w apostille nie znosi wymogu jego uznania.
Organ nie miał podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, do czasu wykazania następstwa prawnego po poprzednikach prawnych skarżących w celu umożliwienia wstąpienia następców prawnych, gdyż termin trzymiesięczny wynikający z art. 214b ugn do wykazania swych praw przez podmioty zgłaszające się, upłynął bezskutecznie a jego upływ, jako terminu prawa materialnego, spowodował definitywne wygaśnięcie przysługujących tym podmiotom praw, bez możliwości jego przerywania, wydłużenia czy przywracania.
Podsumowując należy uznać, że wobec niewykazania przez podmioty, które zgłosiły się do postępowania jako następcy prawni dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 214b ugn, ani następstwa prawnego po wnioskodawcy ani swych praw w terminie 3 miesięcznym liczonym od dnia upływu terminu do zgłoszenia, zarzuty skargi są nieuzasadnione, a decyzje organów obu instancji są prawidłowe.
Uchybienie organu I instancji polegające na nieuznaniu skarżących za strony postępowania pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia i w związku z tym nie może stanowić wyłącznej przyczyny uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Skarżący nie ponieśli bowiem z tego powodu żadnej szkody, złożyli odwołanie, a następnie skargę do Sądu (k. 48, 55-74 akt sądowych).
17. Skargę kasacyjną wywiedli R.G., O.G., A.S., N.L., Y.S., M.N., I.E., M.M., P.R., reprezentowani przez adwokat J.K., działającą z substytucji adwokata M.G., zaskarżając wyrok I SA/Wa 358/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. błędne uznanie, że Skarżący kasacyjnie nie udowodnili zgłoszonych praw do Nieruchomości w przewidzianym do tego, ustawowym terminie, co doprowadziło do bezpodstawnego umorzenia postępowania w sytuacji, w której Skarżący kasacyjnie w sposób prawidłowy zgłosili swoje prawa do Nieruchomości, tj. w ustawowym terminie przedstawili urzędowe dokumenty, z których w sposób jednoznaczny wynika, że są następcami prawnymi Wnioskodawców;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 214b ust. 2 ugn w zw. z art. 1138, art. 1145, art. 1146 § 1 pkt 2 i art. 11491 kpc przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że do udowodnienia zgłoszonych wcześniej przez Skarżących kasacyjnie praw wymagane jest przedstawienie prawomocnych postanowień o uznaniu orzeczeń sądów państw obcych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że Skarżący kasacyjnie nie udowodnili swoich praw do Nieruchomości i co za tym idzie, do bezpodstawnego uznania za prawidłowe umorzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji, w której Skarżący kasacyjnie przedstawili komplet urzędowych dokumentów spadkowych, sporządzonych przez powołane do tego organy państwowe, zaopatrzonych w klauzulę apostille, czym należycie wykazali swoje prawa do Nieruchomości;
II. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 28 kpa i art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące bezzasadnym oddaleniem skargi na Decyzję Organu II instancji, w sytuacji w której Skarżący kasacyjnie są następcami prawnymi Wnioskodawców, a postępowanie w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego na Nieruchomości dotyczy ich interesu prawnego (jako spadkobierców Wnioskodawców) i winni zostać uznani przez Organy I i II instancji za strony postępowania;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 w zw. z art. 80 kpa przez ich niezastosowanie, tj. prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów władzy publicznej, polegający na bezzasadnym zaakceptowaniu umorzenia postępowania administracyjnego mimo braku ku temu podstaw;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 § 1 i w zw. z art. 81 kpa przez ich niezastosowanie i błędne uznanie za prawidłowe niepoinformowania Skarżących kasacyjnie o okolicznościach prawnych i faktycznych, i obowiązków oraz niezapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracyjnymi, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez ich niezastosowanie i uznanie za prawidłowe niezawieszenia przez organy administracyjne postępowania o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na Nieruchomości mimo nieprawidłowego przyjęcia, że rozpatrzenie ww. sprawy i wydanie decyzji zależało od przeprowadzenia postępowania o uznanie orzeczenia sądu państwa obcego, a w konsekwencji błędne zaakceptowanie bezpodstawnego umorzenia postępowania administracyjnego;
7. art. 151 ppsa przez jego zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi na Decyzję Organu II instancji w sytuacji, w której Decyzja Organu II instancji była wadliwa i winna podlegać uchyleniu.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz Skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 84-93 akt sądowych).
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Na rozprawie dnia 23 października 2024 r. pełnomocnik substytucyjny Skarżących kasacyjnie podtrzymał stanowisko i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej. Strony i pozostali pełnomocnicy stron nie stanęli na rozprawie, mimo prawidłowego powiadomienia o terminie rozprawy (k. 129-136v akt sądowych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
18. W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
19. Kluczowe dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy okazały się zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa).
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 214b ust. 2 ugn w zw. z art. 1138, art. 1145, art. 1146 § 1 pkt 2 i art. 11491 kpc przez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że do udowodnienia zgłoszonych wcześniej przez Skarżących kasacyjnie praw wymagane jest przedstawienie prawomocnych postanowień o uznaniu orzeczeń sądów państw obcych (zarzut I.2 petitum skargi kasacyjnej w części obejmującej wzorce kontroli z kpc).
Trafnie Sąd I instancji uznał, że w kontrolowanej sprawie wszelkie postanowienia spadkowe i o wykonaniu testamentów oraz nakazy wykonania testamentów wraz z testamentami zapadły przed dniem 1 lipca 2009 r. (wejściem w życie ustawy z dnia ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. nr 234 poz. 1571, dalej nowelizacja grudniowa - art. 9 in princ. nowelizacji grudniowej). Ustawodawca w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy postanowił: "Uznaniu lub stwierdzeniu wykonalności na podstawie przepisów ustawy podlegają orzeczenia, rozstrzygnięcia lub ugody, które zostały wydane albo zawarte lub zatwierdzone po dniu wejścia w życie ustawy." (art. 8 ust. 5 nowelizacji grudniowej).
Tym samym dla uznania wszystkich orzeczeń istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (punkt 8, 15 uzasadnienia wyroku I OSK 1217/21) konieczne było stosowanie przepisów kpc w brzmieniu Dz. U. z 1964 r. nr 43 poz. 296 ze zm. - ostatnia zmiana z 2008 r. nr 220 poz. 1431 - dalej kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej. "Skuteczność na obszarze Polski nie nadających się do wykonania w drodze egzekucji orzeczeń sądów zagranicznych w sprawach cywilnych, które należą w Polsce do drogi sądowej, zależy od uznania ich przez sąd polski" (art. 1145 § 1 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej). "Nie wymagają uznania prawomocne orzeczenia sądu zagranicznego w sprawach niemajątkowych obywateli obcych, wydane przez sąd właściwy według ich prawa ojczystego, chyba że orzeczenie takie ma [...] stanowić podstawę wpisu [...] w księdze wieczystej lub innym rejestrze w Polsce" (art. 1145 § 2 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej). Z wnioskiem o uznanie orzeczenia sądu zagranicznego może wystąpić każdy, kto ma w tym interes prawny (art. 1147 § 1 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej). Do wniosku o uznanie orzeczenia sądu zagranicznego wnioskodawca powinien dołączyć oprócz urzędowego odpisu wyroku uwierzytelniony przekład tegoż na język polski oraz stwierdzenie, że orzeczenie jest prawomocne; [...] (art. 1147 § 2 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej).
O uznaniu orzeka w składzie trzech sędziów zawodowych sąd okręgowy, który byłby miejscowo właściwy do rozpoznania sprawy lub w którego okręgu znajduje się miejscowo właściwy sąd rejonowy, a w braku tej podstawy - sąd właściwy dla miasta st. Warszawy (art. 1148 § 1 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej). Sąd orzeka po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem prokuratora (§ 2). Od postanowienia sądu okręgowego przysługuje apelacja, a od postanowienia sądu apelacyjnego - skarga kasacyjna; można także żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym postanowieniem (§ 3).
W uzasadnieniu postanowienia z 24.5.2012 r. V CSK 454/11 (dalej postanowienie V CSK 454/11), Lex 1243098 Sąd Najwyższy wskazał: "1. Orzeczenia sądów państw obcych wydane do dnia 1 lipca 2009 r. mogą wywołać skutki w Polsce jedynie po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w dotychczasowych przepisach. Specyfika i cel postępowania o uznanie orzeczenia sądu państwa obcego oraz konstytutywny charakter orzeczenia wydanego w takim postępowaniu wykluczają możliwość zastąpienia tego postępowania postępowaniem przewidzianym obecnie w art. 1148 k.p.c. [w brzmieniu po nowelizacji grudniowej - uw. NSA] o ustalenie, czy orzeczenie podlega uznaniu (z mocy prawa). W przypadku złożenia wniosku o uznanie orzeczenia sądu państwa obcego wydanego do dnia 1 lipca 2009 r., w braku odmiennych uregulowań wynikających z umowy międzynarodowej, postępowanie przed sądem powinno być prowadzone na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 lipca 2009 r., także wtedy, gdy wniosek złożony został po tej dacie. 2. Przesłanki (warunki) uznania orzeczenia sądu zagranicznego ujęte w art. 1146 § 1 k.p.c. mają charakter merytoryczny, stanowią bowiem podstawę orzekania przez sąd co do istoty tej sprawy i z tego punktu widzenia należy je traktować jako funkcjonalny odpowiednik przepisów prawa materialnego, na podstawie których sąd rozstrzyga o istocie sprawy, gdy przedmiotem postępowania jest stosunek prawny normowany prawem materialnym. Gdy mamy do czynienia ze stosunkiem prawa materialnego, do jego oceny stosujemy prawo obowiązujące w chwili powstania zdarzenia, zgodnie z zasadą, że każdy fakt prawny (zdarzenie prawne) powinien rodzić takie skutki prawne, jakie przewidują dla niego przepisy obowiązujące w chwili jego zajścia. Stąd też zmiana prawa w okresie pomiędzy zdarzeniem, a datą orzekania o wynikających z niego skutkach nie powoduje, że skutki poddajemy ocenie według nowego prawa. Tę regułę intertemporalną prawa materialnego, tempus regit actum, zważywszy na charakter przepisów o których mowa, a nie zasady intertemporalne prawa procesowego, należy więc odnieść do sytuacji, gdy nastąpiła zmiana przepisów dotyczących jurysdykcji w okresie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez sąd zagraniczny (faktem prawnym), a datą orzekania o uznaniu tego orzeczenia (postanowienie V CSK 454/11, z glosą krytyczną M. Margońskiego - lecz nie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy; PPC 2014/3/s. 422-430; aprobowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo, Wolters Kluwer 2020, GUDI LEX t. V, dalej J. Gudowski, GUDI LEX t. V, s. 646, akapit 3 do art. 11038 kpc).
Mimo że skarżący kasacyjnie nie wskazali w skardze kasacyjnej precyzyjnie Dzienników Ustaw, w których promulgowano wskazywane jako wzorce kontroli ww. przepisy kpc, to nie ulega wątpliwości, że mieli na uwadze owe przepisy kpc w brzmieniu obowiązującym począwszy od dnia 1 lipca 2009 r. (zatem w brzmieniu po nowelizacji grudniowej). Wskazuje na to wprost przywołanie art. 11491 kpc, który wszedł w życie dopiero dnia 1 lipca 2009 r. (art. 1 pkt 71 w zw. z art. 9 in princ. nowelizacji grudniowej). Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, do udowodnienia zgłoszonych wcześniej przez Skarżących kasacyjnie praw wymagane jest przedstawienie prawomocnych postanowień o uznaniu orzeczeń sądów państw obcych, bowiem wszystkie przedstawione przez skarżących orzeczenia sądów państw obcych, mimo że wydane zostały w sprawach cywilnych, nie podlegały uznaniu z mocy prawa (art. 1145 in medio kpc w brzmieniu nadanym nowelizacją grudniową), bowiem stanowiły wyjątki wskazane w art. 8 ust. 1 in fine i art. 8 ust. 5 nowelizacji grudniowej, w którym to przepisie ustawodawca wprost wskazał: "Uznaniu lub stwierdzeniu wykonalności na podstawie przepisów ustawy podlegają orzeczenia, rozstrzygnięcia lub ugody, które zostały wydane albo zawarte lub zatwierdzone po dniu wejścia w życie ustawy.". Tym samym ustawodawca wykluczył zniesienie postępowań delibacyjnych wobec orzeczeń sądów państw obcych, które zostały wydane przed wejściem w życie nowelizacji grudniowej (czyli wszystkich orzeczeń powoływanych przez skarżących; punkt 8, 15 uzasadnienia wyroku I OSK 1217/21; w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). Tym samym organy nie mogły zastosować w kontrolowanej sprawie systemu automatycznego uznania zagranicznego orzeczenia (de plano, ipso iure, ex lege). System automatycznego uznania orzeczeń zagranicznym mógłby znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie wyłącznie gdyby wszystkie te orzeczenia zostały wydane po dniu 1 lipca 2009 r. (wówczas mogłyby być uznane przez organ administracji publicznej właściwy w kontrolowanej sprawie jako rozstrzygnięcie kwestii wstępnej i ów organ obowiązany byłby uwzględnić konsekwencje prawne i skutki zagranicznego orzeczenia w kontrolowanej sprawie (T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. VI, Międzynarodowe postępowania cywilne, Wolters Kluwer 2017, dalej T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 667 uw. 15). Gdyby w kontrolowanej sprawie skarżący przedłożyli orzeczenia sądów zagranicznych lub rozstrzygnięcia innych organów w sprawach cywilnych wydanych po 1 lipca 2009 r., wówczas właściwy organ administracji publicznej mógłby uznać te orzeczenia lub rozstrzygnięcia (art. 11491 kpc w brzmieniu po nowelizacji grudniowej) jako rozstrzygnięcie kwestii wstępnej, co jednak w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca. Nietrafnie skarżący kasacyjnie podnoszą, że "Art. 1145 kpc (w brzmieniu sprzed 1 lipca 2009 r.) mówi bowiem wyłącznie o orzeczeniach państw obcych, gdy tymczasem dziedziczenie Skarżących kasacyjnie zostało potwierdzone nie przez sądy, lecz przez odpowiednich urzędników państwowych, na pozostawionych przez Wnioskodawców i ich następców prawnych testamentów." (s. 6 pkt 7 skargi kasacyjnej). W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym był pogląd, że rzeczywiste znaczenie warunku przewidzianego w art. 1145 § 1 kpc co do tego, aby orzeczenie zagraniczne było orzeczeniem sądu, jest takie, ze w wypadku gdy tak przewiduje obce prawo, może nim być również orzeczenie (akt) organu innego niż sąd (postanowienie SN z 20.9.1983 r. II CR 278/83, OSNCP 1984/4/61; OSNPG 1983/8-9/32; NP 1985/4/s. 97 z gl. A. Mączyńskiego; PiP 1986/1/s. 98 z omówieniem W. Siedleckiego, Przegląd orzecznictwa, aprobowane przez J. Gudowskiego, GUDI LEX t. V, s. 721 akapit ostatni do art. art. 1145 kpc).
Z tych względów trafnie Sąd I uznał, że w kontrolowanej sprawie zgodnie z art. 1145 § 1 i 2 kpc (Dz.U. z 1964 r. nr 43 poz. 296 ze zm. - ostatnia zmiana z 2008 r. nr 220 poz. 1431 - w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej), konieczne było uzyskanie przez skarżących postanowień Sądu powszechnego o uznaniu każdego z orzeczeń sądów i organów zagranicznych (punkt 8, 15 uzasadnienia wyroku I OSK 1217/21). W orzecznictwie Sądu Najwyższego i ówczesnej doktryny ukształtował się pogląd, że przepisy o uznawaniu zagranicznych orzeczeń sądowych opierają się na dwu podstawowych założeniach: a. ścisłym rozróżnieniu między wykonalnością zagranicznych orzeczeń sądowych stanowiących tytuły egzekucyjne, a uznaniem zagranicznych orzeczeń nie wymagających wykonania w drodze egzekucji (tj. wyroków konstytutywnych oraz ustalających istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego lub prawa); b. uzależnieniu skuteczności zagranicznych orzeczeń sądowych na obszarze Polski, w zasadzie, od uprzedniego uznania ich przez sąd polski, po przeprowadzeniu specjalnego postępowania. Przepisy te wyłączają możliwość prejudycjalnego uznania ad casum orzeczenia zagranicznego w innym postępowaniu sądowym. Orzeczenie sądu polskiego o uznaniu zagranicznego orzeczenia sądowego, stanowiące niezbędny i bezwzględny warunek skuteczności zagranicznego orzeczenia sądowego w Polsce, ma charakter konstytutywny.
W wyroku z 7.5.1999 r. II CKN 211/98 (OSNC 1999/11/199; BSN 1999/7s. 10; R.Pr. 1999/6s. 130; Rej. 1999/11, s. 170, aprobowanym przez J. Gudowskiego, GUDI LEX t. V, s. 722 akapit pierwszy do art. 1145) Sąd Najwyższy podkreślił, że jeżeli dla skuteczności na obszarze Polski nie nadającego się do wykonania w drodze egzekucji orzeczenia sądu zagranicznego wymagane jest uznanie, to następuje ono w odrębnym postępowaniu unormowanym w art. 1147-1149; uznania tego nie można dokonać jako przesłanki orzeczenia w innej sprawie (ad casum).
Nie wymagają jedynie uznania w trybie postępowania delibacyjnego prawomocne orzeczenia zagraniczne w sprawach niemajątkowych obywateli obcych, wydane przez sąd właściwy według ich prawa ojczystego. Jednakże i one wymagają uznania przez sąd polski, jeżeli mają stanowić podstawę [...] wpisu w księdze hipotecznej lub innym rejestrze publicznym w Polsce (T. Ereciński w: J. Ciszewski, T. Ereciński, Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Część czwarta. Przepisy z zakresu międzynarodowego postępowania cywilnego [...], LexisNexis 2006, dalej T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2006, uw. 2 akpit 2 lit. b, c; uw. akapit 4; uw. 4, 6, s. 257-258, 259, 261). Ponieważ orzeczenia przedłożone przez skarżących mają być podstawą wpisu w księdze wieczystej lub innym rejestrze w Polsce (art. 1145 § 1 i 2 in fine kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej), przeto warunkiem skuteczności przedłożonych przez skarżących orzeczeń jest ich uznanie przez sąd polski. Wykluczone jest ich uznanie ad hoc przez organ administracji publicznej, tak jak jest to możliwe pod rządem art. 1145 § 1 i 2 i art. 11491 kpc w brzmieniu po nowelizacji grudniowej, jak nietrafnie zdają się to przyjmować Skarżący kasacyjnie).
20. Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 214b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204; zm. z 2017 r. poz. 1509; z 2018 r. poz. 2348; z 2019 r. poz. 270, 492, 801, 1309, 1589, 1716, 1924 - tempus regit actum) przez niewłaściwe jego zastosowanie (punkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 214b ust. 1 i 2 ugn, wskazanych jako wzorce kontroli w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej - z tym jedynie zastrzeżeniem, że art. 214b ust. 1 i 2 ugn nie pozostawał w związku ze wskazanymi art. 1138, art. 1145, art. 1146 § 1 pkt 2 i art. 11491 kpc. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się argumentów wyżej podniesionych podczas analizy zrzutu naruszenia wskazanych w punkcie I.2 petitum skargi kasacyjnej wzorców kontroli z kpc w brzmieniu po nowelizacji grudniowej, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji (punkt 19 uzasadnienia wyroku I OSK 1217/21).
Sąd I instancji niekonsekwentnie postrzegał normę prawną dekodowaną z art. 214b ust. 1 i 2 ugn, wskazując, że: "W treści art. 214b ust. 1 ugn przesądzono, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu, umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów. Natomiast w art. 214b ust. 2 ugn doprecyzowano, że umorzenie może nastąpić, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz złożonego niegdyś wniosku. Przesądzono także, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu." (s. 14 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20). Z kolei w 3 akapicie Sąd I instancji podniósł: "Inaczej mówiąc organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy jeżeli w kolejnych trzech miesiącach, osoby te zgłosiwszy się, udowodniły swe prawa i wskazały adresy.". Tym razem Sąd I instancji użył - wbrew literalnemu brzmieniu ustawy - spójnika międzyzdaniowego "i", do czego w kontrolowanej sprawie nie było podstaw. W dalszych rozważaniach Sąd I instancji wskazał: "[...] organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu." (s. 14 akapit 4 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20).
Przeciwko trafności wywodu Sądu I instancji przemawia to, że ustawodawca w art. 214b ugn konsekwentnie użył spójnika międzyzdaniowego "lub" - zarówno w ust. 1 ("W sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu [...] umarza się postępowanie, jeżeli nie jest możliwe ustalenie stron postępowania lub ich adresów.", jak i w ust. 2 zd. 2 "[...] Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu.". Nieuprawnionym było wskazywanie przez Sąd I instancji: "Inaczej mówiąc organ nie może podjąć decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli nie minęły podane w art. 214b ust. 2 terminy, a w razie zgłoszenia się osób zainteresowanych w terminie 6 miesięcy jeżeli w kolejnych trzech miesiącach, osoby te zgłosiwszy się, udowodniły swe prawa i wskazały adresy." (s. 14 akapit 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20).
Przesłanki z art. 214b ust. 1 i 2 ugn umorzenia postępowania nie muszą być spełnione łącznie, na co wskazuje spójnik "lub", występujący w logice prawniczej jako "funktor alternatywy nierozłącznej", co oznacza, że dopuszcza wybór jednej z danych alternatyw połączonych tym spójnikiem, części z nich, ale równie dobrze możliwy jest wybór wszystkich alternatyw łącznie, które "spaja" ów spójnik. W nauce prawa wskazuje się, że zarysowuje się w mowie potocznej zasada, której będziemy przestrzegać, że słowa "lub" używa się jako przybliżonego równoznacznika funktora alternatywy nierozłącznej, natomiast słowa "albo" alternatywy rozłącznej (Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Wydawnictwo Naukowe PWN 1998, s. 86-87).
Inaczej jest w przypadku użycia spójnika "i". Znalezienie odpowiednika funktora koniunkcji w mowie potocznej nie sprawia większych trudności. Funktorowi temu odpowiadają w języku polskim takie słowa jak "i" czy "oraz" traktowane jako spójnik międzyzdaniowy. Najczęściej ustawodawca używa spójnika międzyzdaniowego języka potocznego "i" w znaczeniu koniunkcyjnym (Z. Ziembiński - op. cit. s. 85-86; M. Zieliński w: S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, URM 1993, s. 148-150, uw. 2.3.1 zd. 1; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Ars boni et aequi 2005, s. 72-72; A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, W. Pr. LexisNexis 2006, s. 62-66; M. Zeifert, Gramatyka przepisu jako przesłanka decyzji interpretacyjnej, Wyd. Uniw. Śląskiego 2019, s. 173-176, 178-180 p. 4.2.1). W art. 214b ust. 1 i 2 ugn spójnik "i" w ogóle nie został użyty, zatem nie mógł mieć znaczenia enumeracyjnego (M. Zieliński - tamże, s. 150 uw. 2.3, 2.3.1 zd. 2), jak - nietrafnie - zdaje się dopuszczać Sąd I instancji (s. 14 akapit 3 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20). Ustawodawca jednoznacznie sięgnął do alternatywy nierozłącznej (posłużył się spójnikiem "lub"); nie posłużył się spójnikiem "albo", "bądź... bądź...", charakterystycznych dla alternatywy rozłącznej (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, dalej M. Zieliński, Wykładnia prawa) s. 287, uw. 609, wskazówka 3).
Za taką wykładnią spójnika międzyzdaniowego "lub" przemawia także orzecznictwo. W uzasadnieniu uchwały 7 Sędziów SN z 9.9.2008 r. III CZP 31/08, OSNC 2009/3/36, Sąd Najwyższy wskazał w szczególności: "[...] trzeba rozpocząć od ustalenia językowego znaczenia art. 448 k.c. Występujący w tekście spójnik "lub", którego zgodnie z zasadami logiki prawniczej powinno używać się do oznaczania alternatywy nierozłącznej, a więc dopuszczającej kumulację, nie przesądza wyniku wykładni językowej. Wykładnia ta obejmuje zespół reguł, które nawiązują do szeroko rozumianego kontekstu językowego, właściwych dla danego języka reguł znaczeniowych, reguł składni oraz reguł użycia wyrażeń tego języka. Jedną z najważniejszych jest przy tym dyrektywa języka potocznego, zgodnie z którą normie należy przypisać takie znaczenie, jakie ma ona w języku potocznym, chyba że za odstąpieniem od tego znaczenia przemawiają ważne względy. Dał temu wyraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97 (OSNC 1999, nr 1, poz. 7), stwierdzając, że - zgodnie z regułami języka normatywnego - w aktach normatywnych należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu i unikać posługiwania się określeniami specjalistycznymi, jeżeli mają odpowiednik w języku potocznym. Płynące z języka znaczenie spójników "albo" i "lub" jest tożsame; przyjmuje się, że w obu wypadkach chodzi o spójnik wyrażający wymienność albo wzajemne wyłączanie się zdań równorzędnych lub części zdań (zob. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1995, t. 1, s. 28 i t. 2, s. 51). Również ustawodawca, formułując przepisy, niejednokrotnie używa spójników "albo" i "lub", nie czyniąc między nimi różnicy. Wszystko to sprawia, że wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. [...]". Sąd Najwyższy, stwierdziwszy nieprzydatność wykładni językowej, sięgnął po inne dyrektywy interpretacyjne - przeanalizował charakter i funkcje przedmiotowych środków, przesłanki ich zastosowania, miejsce art. 448 kc systemie ochrony dóbr osobistych. Ostatecznie odpowiedź na zadane pytanie prawne przyniosło dopiero odwołanie do celu nowelizacji, która ukształtowała sporny przepis. Było nim wzmocnienie ochrony dóbr osobistych, "a tym samym i pozycji poszkodowanych". A zatem należy przyjąć taką wykładnię, która zapewni poszkodowanemu szerszy wachlarz środków ochrony: "[...] przemawiają zatem za dopuszczeniem kumulacji roszczeń przewidzianych w art. 448 k.c. Przemawia za tym również aksjologia, jaka legła u podstaw nowelizacji dokonanej w 1996 r. Nie ulega wątpliwości, że zmiany zmierzały do wzmocnienia ochrony dóbr osobistych, a tym samym i pozycji poszkodowanych. Trudno zatem pogodzić z tą aksjologią wykładnię, która zmusza poszkodowanego do wyboru albo tylko zadośćuczynienia na swoją rzecz, albo tylko świadczenia na wybrany cel społeczny, konieczność bowiem takiego wyboru nie może być uznana za rozwiązanie korzystne [...]" (aprobowane przez M. Zeiferta, Gramatyka przepisu jako przesłanka decyzji interpretacyjnej, Wyd. Uniw. Śląskiego 2019, s. 193-195).
Za przyjęciem, że w art 214b ust. 1 i 2 ugn mamy do czynienia z użyciem spójnika "lub" w znaczeniu funktora alternatywy nierozłącznej przemawia także wykładnia systemowa.
W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że w poprzednim stanie prawnym obowiązującym w Polsce przed 1 lipca 2009 r. przepisy o uznawaniu zagranicznych orzeczeń sądowych opierały się na dwu podstawowych założeniach: 1. ścisłym rozróżnieniu między wykonalnością zagranicznych orzeczeń sądowych, stanowiących tytuły egzekucyjne, a uznaniem zagranicznych orzeczeń niewymagających wykonania w drodze egzekucji (tj. wyroków konstytutywnych oraz ustalających istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego lub prawa); 2. uzależnieniu skuteczności zagranicznych orzeczeń sądowych na obszarze Polski, w zasadzie, od uprzedniego uznania ich przez sąd polski, po przeprowadzeniu specjalnego postępowania.
Przepisy te wyłączały możliwość prejudycjalnego uznania ad casum orzeczenia zagranicznego w innym postępowaniu sądowym. Orzeczenie sądu polskiego o uznaniu zagranicznego orzeczenia sądowego, stanowiące niezbędny i bezwzględny warunek skuteczności zagranicznego orzeczenia sądowego w Polsce, miało charakter konstytutywny (T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 657- 658, uw. 5 do art. 1145).
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 234 poz. 1571) przewartościowała podstawowe cele i funkcje, których realizacji mają służyć przepisy kodeksu postępowania cywilnego o uznawaniu i stwierdzaniu wykonalności orzeczeń państw obcych.[...] Zliberalizowano materialne i formalne warunki respektowania w Polsce skuteczności lub wykonalności zagranicznych orzeczeń i ugód sądowych. Nowe przepisy były wzorowane na rozwiązaniach przyjętych w rozporządzeniu nr 44/2001 i rozporządzeniu nr 2201/2003 (T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 660-661, uw. 8).
W przepisach ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przyjęto system automatycznego uznania zagranicznego orzeczenia (de plano, ipso iure, ex lege), bez potrzeby przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania i wydawania władczego aktu przez polski organ państwowy. Orzeczenie zagraniczne staje się skuteczne w Polsce zasadniczo w tym samym momencie, w którym zaczyna wywoływać skutki w państwie pochodzenia, pod warunkiem że spełnione są przesłanki jego uznania. Oceny w tym względzie dokonuje ad hoc każdy polski organ państwowy, przed którym toczy się postępowanie, dla którego wyniku znaczenie ma zagraniczne orzeczenie. Ocena taka nie wiąże jednak innych organów, które mogą w tym zakresie dojść do odmiennych wniosków, ponieważ kwestia uznania jest rozpatrywana każdorazowo jako kwestia wstępna. W dotychczasowym systemie postępowania delibacyjnego zagraniczne orzeczenie nie wywoływało żadnych skutków w Polsce, zanim nie zostało uznane przez właściwy sąd w drodze wydania odrębnego aktu władczego. Celem postępowania delibacyjnego było wyłącznie rozstrzygnięcie kwestii uznania zagranicznego orzeczenia. Rozstrzygnięcie takie wiązało inne organy w innych postępowaniach.
System postępowania delibacyjnego miał jednak wiele istotnych wad. Zakładał on przede wszystkim konieczność przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu uznania orzeczenia zagranicznego. Stanowiło to znaczne utrudnienie w zakresie powoływania się w Polsce na zagraniczne orzeczenie i w praktyce niekiedy okazywało się barierą dla uznania tego orzeczenia ze względu na długotrwałość postępowania delibacyjnego. Dla podmiotu, który uzyskał korzystne dla siebie orzeczenie za granicą, rodziło to konieczność przeprowadzenia drugiego postępowania w celu uzyskania rzeczywistej ochrony prawnej w Polsce. Powodowało to wzrost kosztów ochrony prawnej i wydłużenie czasu niezbędnego do jej uzyskania, a ponadto stwarzało stronie przeciwnej możliwość odsunięcia momentu wystąpienia niekorzystnych dla niej skutków zagranicznego orzeczenia w państwie uznającym, nawet jeśli spełnione były wszystkie przesłanki uznania. Bez wydania formalnego postanowienia o uznaniu orzeczenie zagraniczne nie wywoływało bowiem w Polsce żadnych skutków.[...] Takich negatywnych cech nie ma natomiast system uznania automatycznego. Jego charakterystyczną cechą jest przede wszystkim to, że zapewnia on rzeczywiste respektowanie skutków zagranicznego orzeczenia w takich samych granicach czasowych, w jakich orzeczenie wywołuje skutki w państwie pochodzenia, bez konieczności przyjmowania jakichkolwiek fikcji prawnych w tym względzie. Zagraniczne orzeczenie w systemie uznania automatycznego wywołuje skutki w Polsce zasadniczo w tym samym momencie, w którym staje się skuteczne w państwie pochodzenia, pod warunkiem spełnienia w tym momencie przesłanek uznania. Zasady powyższej z reguły nie narusza nawet wprowadzenie wymagania prawomocności zagranicznego orzeczenia jako przesłanki jego uznania, gdyż najczęściej zagraniczne orzeczenia wywołują skutki mogące podlegać uznaniu z chwilą, gdy stają się prawomocne. W efekcie pomiędzy momentem, w którym orzeczenie zagraniczne zaczyna w sposób ostateczny wywoływać skutki w państwie pochodzenia, a momentem, w którym staje się ono skuteczne w państwie uznającym, nie występuje co do zasady żadna luka czasowa. [...] System uznania automatycznego wprowadza istotne ułatwienie i uproszczenie wymagań formalnych uznania zagranicznych orzeczeń. Dla uznania orzeczenia nie jest konieczne przeprowadzenie odrębnego postępowania, co pozwala uniknąć wszystkich negatywnych konsekwencji związanych z takim postępowaniem. W szczególności podmiot, który uzyskał korzystne orzeczenie za granicą, może powoływać się na to orzeczenie przed każdym organem państwowym w Polsce i nie musi uprzednio wszczynać w Polsce dodatkowego postępowania. Nie tamuje się w ten sposób tych postępowań toczących się przed sądami i innymi organami w Polsce, w których kwestia uznania zagranicznego orzeczenia występuje jako kwestia wstępna. Czas oczekiwania na uzyskanie w państwie uznającym ochrony prawnej dla praw wynikających z zagranicznego orzeczenia zostaje wydatnie skrócony.
Za przyjęciem zasady uznania z mocy prawa w miejsce wcześniejszego systemu postępowania delibacyjnego przemawiał wzgląd na to, że uznanie orzeczeń zagranicznych w pierwszej kolejności powinno być uzależnione od warunków o charakterze materialnym (tj. konkretnych przesłanek uznania, których celem jest zapewnienie kontroli samego orzeczenia z punktu widzenia tego, czy orzeczenie to oraz postępowanie, w którym zostało ono wydane, spełniają określone standardy prawne, traktowane w państwie uznającym jako warunki akceptacji skutków zagranicznych orzeczeń). Przeszkodą w uznaniu orzeczenia zagranicznego nie powinny być warunki o charakterze formalnym, tj. warunki dotyczące trybu (rodzaju procedury) uznania i związanych z tym formalności.
System uznania automatycznego - w przeciwieństwie do systemu postępowania delibacyjnego - może powodować powstanie niepewności co do skuteczności zagranicznego orzeczenia ze względu na niewiążący charakter oceny dokonywanej przez poszczególne organy państwowe, jak również może prowadzić do rozbieżności w ocenie, czy konkretne orzeczenie podlega uznaniu ze względu na to, że oceny takiej dokonuje każdy organ państwa uznającego we własnym zakresie i to wyłącznie na potrzeby toczącego się przed nim postępowania. To niewątpliwie negatywne następstwo przyjęcia systemu uznania automatycznego zostało ograniczone przez wprowadzenie dopuszczalności wystąpienia każdego podmiotu, który ma interes prawny w uznaniu orzeczenia zagranicznego, do sądu z wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie istnienia bądź nieistnienia przesłanek uznania zagranicznego orzeczenia w Polsce (art. 1148 § 1).
Każdy podmiot powołujący się w Polsce na uznanie zagranicznego orzeczenia jest zobowiązany przedłożyć odpowiednie dokumenty (art. 1147 § 1), tak aby organ, przed którym powoływane jest zagraniczne orzeczenie, rzeczywiście miał możliwość zbadania ad hoc, czy spełnione są uregulowane w kodeksie postępowania cywilnego wymagania warunkujące uznanie zagranicznego orzeczenia. Wymaganie przedłożenia odpowiednich dokumentów obowiązuje również w ramach postępowania o ustalenie. Postępowanie o ustalenie w przedmiocie uznania zostało tak uregulowane, aby mogło być wykorzystane jako regulacja uzupełniająca przy stosowaniu rozporządzeń unijnych (T. Ereciński Kpc. Komentarz 2017, s. 663-665, uw. 11-12). Obecnie obowiązuje zasada, że uznaniu lub wykonaniu mogą podlegać orzeczenia zagraniczne wydane w sprawach cywilnych. Przepis art. 11491 dopuszcza jednak uznawanie i wykonywanie nie tylko orzeczeń sądów zagranicznych, lecz również rozstrzygnięć w sprawach cywilnych pochodzących od innych organów obcych, w tym organów administracyjnych, jeżeli wydają one orzeczenia dotyczące spornych spraw cywilnych i według prawa państwa pochodzenia są powołane do rozstrzygania takich spraw we właściwym postępowaniu.
Uznaniu i stwierdzeniu wykonalności w Polsce mogą podlegać tylko orzeczenia dotyczące spraw cywilnych. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie są bowiem w żadnym wypadku właściwe dla określenia warunków skuteczności w Polsce zagranicznych orzeczeń i decyzji wydawanych w sprawach administracyjnych i karnych (art. 1). [...] Uznaniu i wykonaniu na podstawie przepisów kodeksu podlegają więc wszystkie orzeczenia zagraniczne, które zostały wydane w sprawach cywilnych. Dla określenia charakteru sprawy cywilnej należy się odwołać, jak dotychczas, do kryteriów wskazanych w art. 1 (kwalifikacja tego pojęcia powinna być więc dokonywana według lex fori). Organ, któremu przedstawiono zagraniczne orzeczenie, jest obowiązany rozważyć, czy istnieją negatywne przesłanki uznania, tj. przeszkody określone w art. 1146 (por. uwagi do tego artykułu). W razie nieistnienia przeszkód sąd rozpoznający sprawę lub inny organ państwowy nie wydaje żadnego odrębnego orzeczenia, ale możliwość uznania zagranicznego orzeczenia traktuje jako rozstrzygniętą kwestię wstępną i obowiązany jest uwzględnić konsekwencje prawne i skutki zagranicznego orzeczenia (T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 666-667, uw. 14-15).
Co do zasady, każde orzeczenie zagraniczne jest skuteczne w polskim obszarze prawnym, i to bez konieczności przeprowadzania jakiegokolwiek szczególnego postępowania, a zwłaszcza, jak to miało miejsce w poprzednim stanie prawnym, postępowania delibacyjnego. Zmiana art. 1145 (która została wprowadzona 1.07.2009 r.) była związana ze zmianą akceptowanej przez ustawodawcę koncepcji skuteczności na obszarze Polski orzeczeń wydawanych przez sądy zagraniczne. Dotychczasowe przepisy służyły zasadniczo ograniczeniu tej skuteczności przez ustalenie wielu warunków, od których spełnienia uzależnione było uznanie. Zgodnie z treścią przepisów przejściowych (art. 8 ust. 5 nowelizacji z 5. 12.2008 r.) uznanie z mocy prawa dotyczy orzeczeń sądów państw obcych wydanych po 1.07.2009 r.
W doktrynie wskazuje się, że uznanie może być traktowane jako rozszerzenie skuteczności zagranicznego orzeczenia na obszar państwa uznającego, będące konsekwencją zaakceptowania skutków, jakie to orzeczenie wywołało w państwie wydania. Uznanie wywołuje z kolei następstwo w postaci obowiązku respektowania tych skutków w państwie uznającym (K. Weitz, Pojęcie uznania zagranicznego orzeczenia, PS 1998/7-8, s. 87).
Zasadniczym źródłem oceny skutków, jakie wywołuje orzeczenie, będzie prawo państwa jego wydania, co oznacza także zgodę na uznanie tych skutków, których nie zna prawo państwa uznania (np. gdy w orzeczeniu podlegającym uznaniu obcy sąd rozstrzygnął o instytucji nieznanej polskiemu prawu). Zagadnienie to nie znajduje wyjaśnienia w przepisach, w doktrynie zaś wskazuje się na różne możliwe rozwiązania, choć ostrożnie dopuszcza się możliwość wywoływania przez obce orzeczenie także skutków nieznanych polskiemu prawu. W poprzednio obowiązujących przepisach uznanie orzeczenia znajdowało zastosowanie tylko do orzeczeń nienadających się do wykonania w drodze egzekucji. Natomiast obecnie uznanie jest wyrazem respektowania wszelkich skutków (moc wiążąca orzeczenia, stanowienie podstawy do dokonywania różnych czynności prawnych, stanowienie podstawy do rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego) zagranicznego orzeczenia z wyjątkiem skutku w postaci jego wykonalności. [...] W komentowanym przepisie przyjęto zasadę automatycznego uznawania orzeczenia zagranicznego (nazywaną także uznaniem de plano, ipso iure, ex lege). Oznacza to, że do skuteczności zagranicznego orzeczenia nie jest obecnie konieczne przeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania, którego wynikiem byłoby orzeczenie sądu o charakterze konstytutywnym stwierdzające uznanie.
Procesowym skutkiem tego rozwiązania będzie konieczność dokonania oceny skuteczności zagranicznego orzeczenia ad casum. W takiej jednak sytuacji sąd da wyraz swojej ocenie jedynie w uzasadnieniu orzeczenia (o ile zostanie ono sporządzone), a jego ocena w tej kwestii nie będzie wiążąca dla innych sądów - zagadnienie uznania orzeczenia będzie miało charakter prejudycjalny jedynie dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. Wprowadzony obecnie system zakłada, że możliwe jest przeprowadzenie postępowania o ustalenie, że orzeczenie sądu obcego państwa podlega lub nie podlega uznaniu (art. 1148 § 1). Uznaniu podlegają orzeczenia sądów zagranicznych wydane tylko w sprawach cywilnych. Zgodnie z art. 11491 dopuszczalne jest także uznawanie rozstrzygnięć innych organów państw obcych, jednak pod warunkiem że zostały one wydane w sprawach cywilnych. W praktyce będzie to dotyczyć przede wszystkim orzeczeń rozwodowych.
Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 1145 nie jest już konieczne, aby sprawa należała, zgodnie z regułami polskiego prawa, do drogi sądowej. Jak się podkreśla w doktrynie, jest to przejawem znacznie większego respektowania kompetencji każdego państwa do określania zakresu spraw poddanych właściwości sądów i innych organów. Oznacza to także, że obecnie nie należy badać tego zagadnienia przy rozważaniu kwestii skuteczności orzeczenia obcego państwa. (M. Radwan w: red. M. Manowska, Kodeks postepowania cywilnego. Komentarz, Tom II - Art. 478-1217, Wolters Kluwer 2021, s. 1623-1625, uw. 1-4).
Odnosząc powyższe rozważania do realiów kontrolowanej wyrokiem I SA/Wa 358/20 nie może ulegać wątpliwości, że zwrot "Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania [...] nikt nie zgłosi swoich praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie trzech miesięcy lub nie wskazał swojego adresu" (art. 214b ust. 2 zd. 2 ugn) zawiera normę, zgodnie z którą przeszkodą do umorzenia postępowania jest już samo wskazanie swego adresu przez osobę, która zgłosiła swe prawa do nieruchomości, co do której uprzednio wpłynął wniosek, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Wymóg udowodnienia swych praw w terminie 3 miesięcy może być realny jedynie w sytuacji, gdy osoba, która zgłosiła swe prawa, korzysta z regulacji obowiązującej od 1 lipca 2009 r., gdy to organ administracji (jako inny organ państwowy), w ramach sytemu automatycznego uznania zagranicznego orzeczenia (de plano, ipso iure, ex lege), rzeczywiście miał możliwość zbadania ad hoc, czy spełnione są uregulowane w kpc wymagania warunkujące uznanie zagranicznego orzeczenia (T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 663-667, uw. 11,12, 15). W stanie prawnym po nowelizacji grudniowej, to właściwy organ administracji państwowej, badając sprawę w trycie art. 214b ust. 1 i 2 ugn, dysponując adresami podanymi przez zainteresowanych i dokumentami, zbadanymi przez organ ad hoc, winien rozstrzygnąć o tym, czy zgłaszający wykazali swe prawa do objętej wnioskiem nieruchomości. Spójnik międzyzdaniowy "lub", użyty przez ustawodawcę w ust. 1 in fine i w ust. 2 zd. 2 in fine art. 214b ugn, pozwala właściwym organom przeprowadzić postępowanie, które będzie zgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP), a art. 3 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r. nie narusza wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że zgodnie z intencją projektodawców, celem przywołanej wyżej regulacji jest uporządkowanie sytuacji prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Prowadzi to do sytuacji, w której postępowanie administracyjne od blisko 70 lat jest w toku, lecz nie może zostać zakończone wydaniem decyzji, gdyż były właściciel, oprócz złożenia wniosku, nie przejawił już żadnego zainteresowania sprawą, nie są znane jego aktualny adres ani tożsamość oraz adresy jego następców prawnych (pkt 8.1.2 uzasadnienia wyroku Kp 3/15).
Natomiast w przypadkach, w których orzeczenia sądów zagranicznych zapadły przed 1 lipca 2009 r. (art. 8 ust. 1 in fine i ust. 5 nowelizacji grudniowej – jak w kontrolowanej sprawie), z uwagi na konieczność przeprowadzenia szeregu postępowań delibacyjnych (odnośnie każdego z orzeczeń, rozstrzygnięć zagranicznych odrębnie), przed Sądami powszechnymi, a być może i przed Sądem Najwyższym, właściwa wykładnia wskazanego zwrotu nakazuje uznać, że spójnik "lub", wykładnia systemowa i celowościowa art. 214b ust. 1 i 2 ugn, pozwala uznać za dopełnienie wymogów zapobieżeniu umorzenia postępowania administracyjnego przez zgłoszenie się stron postępowania i wskazanie ich adresów. Już to bowiem pozwala na prowadzenie postępowania merytorycznego, w toku którego organ zbada skuteczność nabycia praw przez spadkobierców wnioskodawców w oparciu o prawidłowo uzyskane postanowienia o uznaniu orzeczeń zagranicznych przez sąd polski (art. 1145 § 1 i 2 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej), do złożenia których właściwy organ - wyznaczając realny termin uzyskania orzeczenia Sądu powszechnego w przedmiocie uznania orzeczenia zagranicznego - obowiązany jest wezwać osoby, które się zgłosiły w wyniku ogłoszenia (art. 214b ust. 3 i 4 ugn).
W toku postępowania art. 214b ust. 1 i 2 ugn organ obowiązany jest udzielić koniecznych pouczeń osobom zainteresowanym - już na etapie zgłoszenia się - że wzywana strona winna udowodnić w postępowaniu swe prawa do nieruchomości dekretowej; w przypadku, w którym strona wykazywać będzie swe prawa orzeczeniami sądów zagranicznych lub rozstrzygnięciami organów zagranicznych lub ugodami, które zostały wydane albo zawarte lub zatwierdzone przed dniem 1 lipca 2009 r. (art. 8 ust. 1 in fine i ust. 5 nowelizacji grudniowej), obowiązane będą przedłożyć orzeczenia sądu polskiego o uznaniu owych orzeczeń sądów zagranicznych lub rozstrzygnięć organów zagranicznych [...], które zostały wydane albo zawarte lub zatwierdzone przed dniem 1 lipca 2009 r.
Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Sądów administracyjnych i doktrynie jest pogląd, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa), winien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to jedyny odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji [z 22 lipca 1952 r., pozostającego w mocy na podstawie art. 77 in fine Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. - Dz. U. nr 84, poz. 426 ze zm.; obecnie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP)] sposób rozumienia art. 9 kpa (wyrok SN z 23.7.1992 r. III ARN 40/92 z aprobującymi glosami: W. Tarasa - PiP 1993/3/112; J. Zimmermanna - PiP 1993/8/116 i n.; akceptowany przez B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.B. Beck 2024, s., s. 119-124 nb 1-5 i Zespół pod red. A. Wróbla, Kpa orzecznictwo piśmiennictwo Zakamycze 2002, s. 144, uw. 8; także B. Adamiak - op. cit., s. 112-118, nb 1-11 do art. 8 kpa). Brak takowego pouczenia, w przypadku zgłoszenia się osób zainteresowanych, przedkładających stosowne orzeczenia sądów lub rozstrzygnięć organów zagranicznych bez orzeczeń sądów polskich w przedmiocie uznania owych orzeczeń zagranicznych, uniemożliwia umorzenie postępowania na tym etapie, skoro cel ogłoszeń - ujawnienie się stron i wskazanie przez nich adresów, pozwala organom w stosownej procedurze, po złożeniu przez strony postanowień o uznaniu orzeczeń sądów zagranicznych, rozstrzygnąć o żądaniu merytorycznie. Tylko taka wykładnia art. 214b ust. 1 i 2 ugn nie narusza art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Zgłaszający się do organu, podający swe adresy i przedkładający orzeczenia sądów lub rozstrzygnięcia organów zagranicznych bez orzeczeń wydanych przez polskie sądy w trybie art. 1145 § 1 i 2 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej, nie mogą być w gorszej sytuacji prawnej niż osoby, które uzyskały stosowne orzeczenia sądów lub organów zagranicznych po dniu 30 czerwca 2009 r., którzy mogą uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie w postępowaniu przed właściwym organem, w którym to postępowaniu właściwy organ obowiązany jest zbadać ad hoc, czy spełnione są uregulowane w kpc w brzmieniu po nowelizacji grudniowej (T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 663-667, uw. 11,12, 15). Tylko taka wykładnia ww. przepisów chroni należycie wartości konstytucyjne, o których wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku Kp 3/15. Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie wskazał: "Dodany art. 214b u.g.n. wprowadza nowe rozwiązanie proceduralne w postępowaniach w tzw. sprawach dekretowych. Przepis ten przewiduje umorzenie postępowania w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jeśli nie jest możliwe ustalenie stron tego postępowania. Podstawa umorzenia zachodzi, gdy organ wezwał wnioskodawcę oraz jego ewentualnych następców prawnych do uczestnictwa w postępowaniu przez ogłoszenie, a w sprawie nie wpłynęło żadne inne pismo pochodzące od strony oprócz wniosku. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli w terminie sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia nikt nie zgłosił swych praw albo zgłosiwszy je, nie udowodnił ich w terminie kolejnych trzech miesięcy lub nie wskazał swego adresu." (punkt 8.1.1 uzasadnienia wyroku Kp 3/15). "[...] zgodnie z intencją projektodawców, celem przywołanej wyżej regulacji jest uporządkowanie sytuacji prawnej nieruchomości, w stosunku do których w latach 1947-1949 został zgłoszony wniosek o przyznanie prawa do gruntu, nierozpatrzony w okresie PRL, a którego obecnie nie można rozpatrzyć z uwagi na niemożność ustalenia stron postępowania. Prowadzi to do sytuacji, w której postępowanie administracyjne od blisko 70 lat jest w toku, lecz nie może zostać zakończone wydaniem decyzji, gdyż były właściciel, oprócz złożenia wniosku, nie przejawił już żadnego zainteresowania sprawą, nie są znane jego aktualny adres ani tożsamość oraz adresy jego następców prawnych." (punkt 8.1.2 uzasadnienia wyroku Kp 3/15).
Celem wprowadzenia art. 214b ust. 1 i 2 ugn nie było zatem pozbawienie uprawnień tych wnioskodawców lub (częściej - z uwagi na upływ czasu) spadkobierców wnioskodawców dekretowych, którzy się zgłosili i podali swe adresy (dzięki czemu postępowania mogą się skutecznie toczyć), lecz umorzenie postępowań, w których zainteresowani nie zgłosili się i podali swe adresy. Pod rządem kpc po nowelizacji grudniowej właściwy organ uzna ad hoc orzeczenia i rozstrzygnięcia zagraniczne, i orzeknie merytorycznie. Gdy zgłaszający się, podawszy swe adresy, będą działali w oparciu o przepisy kpc sprzed nowelizacji grudniowej, muszą mieć gwarancję, że będą mogli w merytorycznym postępowania przedłożyć orzeczenia polskich sądów o uznaniu tych orzeczeń lub rozstrzygnięć zagranicznych. Należy mieć bowiem na uwadze, że "Polską koncepcję uznawania i wykonywania orzeczeń zagranicznych należy uznać za rygorystyczną, absolutyzującą pod pewnymi względami nadrzędne zasady krajowego porządku prawnego [tak też K. Piasecki (w:) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. III, Warszawa 2002, s. 590 i nast.]. W systemie prawa polskiego orzeczenie zagraniczne może być nie uznane nie z przyczyn generalnych, ale tylko z powodu niespełnienia koniecznych warunków uznania lub wykonalności, wskazanych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Wiąże się to z przekonaniem, że orzeczenie poza obszarem państwa, z którego pochodzi, musi spełniać określone warunki lub nie może być sprzeczne z podstawowymi zasadami krajowego porządku prawnego.
Po uznaniu lub stwierdzeniu wykonalności orzeczenie sądu polskiego o tym uznaniu lub wykonaniu stanowi akt złożony, w którym zasadniczą rolę odgrywa orzeczenie zagraniczne. Według K. Piaseckiego, "w stosunku do niego orzeczenie o uznaniu lub stwierdzeniu wykonalności stanowi conditio iuris (warunek prawny) waloru orzeczenia zagranicznego" (Skuteczność i wykonalność..., s. 13; T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2006, uw. 2 do art. 1145 w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej).
Sąd I instancji, z uwagi na błędną wykładnię art. 214b ust. 1 i 2 ugn, przyjął, że "skarżący zgłosiwszy się, nie wykazali następstwa prawnego po dawnych właścicielach oraz nie wykazali swych praw, gdyż nie złożyli dokumentów potwierdzających prawa do spadku wymaganej formie" (s. 17 akapit 2 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20), nie wskazując jednoznacznie, w jakiej formie winni byli złożyć owe dokumenty.
W kontrolowanej sprawie Skarżący kasacyjnie przedstawili we właściwej formie orzeczenia i rozstrzygnięcia zagraniczne (zgodnie z art. 1 lit. a), c), art. 3 i 4 Konwencji Haskiej), spełniające wymogi art. 1138 kpc (w zakresie normatywnym istotny dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - w obu brzmieniach), lecz winni przedłożyć "w stosunku do niego [każdego z nich - uw. NSA] orzeczenie o uznaniu lub stwierdzeniu wykonalności stanowi conditio iuris (warunek prawny) waloru orzeczenia zagranicznego" (K. Piasecki - op. cit.), o czym właściwy organ niezwłocznie po zgłoszeniu się zainteresowanych obowiązany był ich należycie pouczyć (zgodnie z zasadą informowania stron - art. 9 kpa), zasadą pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 § 1 kpa). Wykładnia art. 214b ust. 1 i 2 zd. 2 ugn, nietrafnie aprobowana wyrokiem I instancji nie przechodzi testu proporcjonalności. Zgłaszający, którzy zgłaszają się do właściwego organu, podając swe adresy i składając właściwe orzeczenia i rozstrzygnięcia zagraniczne pod rządem kpc po nowelizacji grudniowej uzyskują kontrolę ad hoc organu właściwego, zaś zgłaszający się do właściwego organu, podając swe adresy i składając właściwe orzeczenia i rozstrzygnięcia zagraniczne pod rządem kpc sprzed nowelizacji grudniowej, byliby w sposób nieuprawniony narażeni na umorzenie postępowania tylko dlatego, że "w terminie kolejnych trzech miesięcy" nie mogliby przedłożyć orzeczeń polskich sądów o uznaniu orzeczeń i rozstrzygnięć zagranicznych.
Przeciwko wykładni art. 214b ust. 1 i 2 ugn, zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku i decyzjach obu instancji przemawia to, że gdyby dwie osoby ubiegające się o realizację roszczenia dekretowego pragnęły udowodnić swe prawa dwoma orzeczeniami sądu zagranicznego lub rozstrzygnięciami organu zagranicznego, przy czym osoba A przedłożyłaby właściwemu organowi oba orzeczenia wydane po 1 lipca 2009 r., zaś osoba B przedłożyłaby właściwemu organowi jedno orzeczenie, które zapadło przed 30 czerwca 2009 r., zaś drugie orzeczenie po 1 lipca 2009 r., to o uznaniu (ex lege) musiałby orzekać co do obu orzeczeń ad hoc wobec osoby A właściwy organ. Z kolei co do osoby B o uznaniu co do orzeczenia zagranicznego które zapadło przed 1 lipca 2009 r. musiałby orzekać w postępowaniu delibacyjnym Sąd powszechny. W takiej sytuacji umorzenie postępowania na podstawie art. 214b ust. 1 i w zd. 2 in medio ugn wobec osoby B prowadziłoby do oczywistego naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 25.3.2021 r. I OSK 1654/20 (cbosa), zgodnie którym restrykcyjny charakter art. 214b ust. 1 i 2 ugn uzasadnia uznanie, że przedłożenie w wymaganym terminie dokumentów dotyczących następstwa prawnego stanowi "udowodnienie" tego następstwa w rozumieniu art. 214b ust. 2 ugn, nawet jeśli, tak jak w rozpatrywanej sprawie, konieczne jest prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w tym względzie.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 w zw. z art. 80 kpa; art. 9, art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa; art. 97 § 1 pkt 4 kpa; art. 138 § 1 pkt 1 kpa zasługiwały na uwzględnienie. Organy obu instancji z naruszeniem zasady udzielania informacji (art. 9 kpa) nie udzieliły skarżącym istotnych informacji dotyczących konieczności przedłożenia postanowień polskich Sądów powszechnych o uznaniu orzeczeń sądów zagranicznych i rozstrzygnięć organów zagranicznych. Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy w tym miejscu odwołać się do dorobku doktryny i orzecznictwa wskazanych przy analizie zarzutu naruszenia art. 214b ust. 1 i 2 ugn. Z tych samych względów doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 § 1 kpa; B. Adamiak - op. cit., s. 112-118, nb 1-11 do art. 8 kpa). Organ I instancji błędnie przyjął, że "[...] w przypadku cudzoziemców sprawa o stwierdzenie spadku w zakresie wchodzących w skład spadku praw rzeczowych na terenie Polski podlega wyłącznie jurysdykcji sądów polskich [...]" (s. 8 decyzji nr 113/SD/2019 - w błędnie nieponumerowanych aktach Prezydenta). Błąd ten nietrafnie podtrzymał Wojewoda przyjmując, że "[...] Jedną z tych przeszkód [uznania orzeczenia zagranicznego z mocy prawa] jest zawarta w art. 1146 § 1 pkt 2 kpc, zgodnie z którą orzeczenie sądu państwa obcego zapadło w sprawie należącej do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich. Skoro [...] wyłączna jurysdykcja sądów polskich w zakresie, w jakim sprawa spadkowa dotyczy praw rzeczowych na nieruchomości [...] położonej w Polsce [art. 11071 kpc], jurysdykcja sądów polskich jest wyłączna, zachodzi w niniejszej sprawie przeszkoda do uznania, z mocy prawa, na podstawie art. 1145 kpc, orzeczeń sądów polskich, tym bardziej nie ma podstaw do uznania testamentów i nakazów ich wykonania, wydanych przez notariat państw obcych t.j. Izrael, Wielką Brytanię, przez prawo polskie." (s. 6/7 decyzji z 6 grudnia 2019 r.). Sąd I instancji trafnie uznał to stanowisko co do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich za błędne, wskazując, że organy orzekające pominęły to, że w niniejszy postepowaniu w skład spadku nie wchodzi majątek znajdujący się w Rzeczypospolitej Polskiej, lecz jedynie roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) nie jest to sprawa o prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok WSA w Warszawie z 8.11.2005 r. I SA/Wa 2066/04, od którego skargę kasacyjną NSA oddalił wyrokiem z 18.1.2007 r. I OSK 300/06; s. 18 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20). Jurysdykcji [wyłącznej (w rozumieniu art. 1002 § 1 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej, obecnie uchylony, a którego odpowiednikiem jest art. 11038 kpc - uw. NSA] sądów polskich nie uzasadnia ekspektatywa odzyskania nieruchomości położonej w Polsce przez osobę niemającą obywatelstwa polskiego (np. na skutek samego tylko żądania stwierdzenia nieważności administracyjnej odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie; postanowienie SN z 9.8.2000 r. I CKN 804/00, Lex 51836, aprobowany przez T. Erecińskiego, Kpc. Komentarz 2006, s. 51, uw. 9 do art. 1102).
Mimo że Wojewoda trafnie uznał, że działanie Prezydenta w zakresie odmowy przymiotu strony osobom które się zgłosiły w terminie 6 miesięcy od dnia publikacji ogłoszenia (art. 214b ust. 2 zd.1 ugn w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), naruszało art. 10 § 1, art. 28, art. 49 § 1 kpa i Wojewoda słusznie dostrzegł specyfikę postępowania prowadzonego w trybie art. 214b ugn która nakładała na organ I instancji obowiązek doręczenia pełnomocnikowi wnioskodawcy decyzji kończącej postępowania w sprawie w trybie art. art. 39 i nast. kpa, gdyż nie wystąpiły w stosunku do nich przesłanki zastosowania form doręczenia przewidzianych w art. 49 § 1 kpa, co skutkowało naruszyło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, który to udział miał im zapewnić organ prowadzący sprawę (art. 10 § 1 kpa) i naruszyło obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą nieć wpływ na ustalenie ich paw i obowiązków (s. 7/8 decyzji z 6 grudnia 2019 r.), Wojewoda naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1, art. 28, art. 49 § 1, art. 80, 81 kpa, utrzymując w mocy decyzję nr 113/SD/2018. Wojewoda, naruszając art. 138 § 2 kpa, niesłusznie uznał, że strona odwołująca się nie poniosła z powodu niezasadnego niedoręczenia decyzji I instancji i nieuznania jej za stronę, szkody w postaci pozbawienia jej możliwości ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i błędnie uznał za nieuzasadnione zarzuty co do sposobu merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ I instancji (s. 8 decyzji z 6 grudnia 2019 r.).
Sąd I instancji niesłusznie podzielił pogląd Wojewody, że uchybienie organu I instancji polegające na nieuznaniu skarżących za strony postępowania pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia i w związku z tym nie może stanowić wyłącznej przyczyny uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Nietrafnie Sąd I instancji uznał, że skarżący nie ponieśli z tego tytułu żadnej szkody, złożyli odwołanie, a następnie skargę do Sądu. W rzeczywistości na skutek naruszenia przez organ I instancji art. 1102 § 1 kpc w brzmieniu sprzed nowelizacji grudniowej, Prezydent nie rozpoznał należycie sprawy, bowiem kontentował się błędnym uznaniem, że "w przypadku cudzoziemców sprawa o stwierdzenie nabycia spadku w zakresie wchodzących do spadku praw rzeczowych polega wyłącznej jurysdykcji sądów polskich" (s. 8 decyzji nr 113/SD/2019), gdy tymczasem w skład spadku nie wchodziło prawo rzeczowe, a - w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy - wyłącznie ekspektatywa odzyskania nieruchomości położonej w Polsce przez osobę niemającą obywatelstwa polskiego - jedynie roszczenie o ustanowienie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego; wyrok NSA z 18.1.2007 r. I OSK 300/06). Organ I instancji nie dopełnił obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ani organ I, ani organ II instancji nie czuwały nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i nie udzielały im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Miało to zasadnicze znaczenie w kontrolowanej sprawie, bowiem skarżący zdawali się nie dostrzegać, że w ich sytuacji prawnej (wszystkie postanowienia i rozstrzygnięcia sądów i organów zagranicznych zapadły przed 1 lipca 2009 r., zatem zgodnie z art. 8 ust. 1 in fine i ust. 5 nowelizacji grudniowej, wymagały uznania w trybie postępowania delibacyjnego (co wymagało złożenia tylu wniosków do Sądów powszechnych, ile owych orzeczeń i rozstrzygnięć skarżący przedłożyli organowi właściwemu, błędnie przyjmując, że organ administracji dokona ich uznania w postępowaniu incydentalnym - ad hoc w konkretnej sprawie, której strony na owe orzeczenia się powołały. Wykazanie przed organem wszczęcie takich postępowań o uznanie orzeczeń zagranicznych (np. przez złożenie odpisów stosownych wniosków z prezentatami właściwych Sądów powszechnych i dowodami ich opłacenia, skutkowałoby zawieszeniem postępowania administracyjnego w sprawie; art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Skoro według K. Piaseckiego, "w stosunku do niego orzeczenie o uznaniu lub stwierdzeniu wykonalności stanowi conditio iuris (warunek prawny) waloru orzeczenia zagranicznego", to zawieszenie postępowania po wykazaniu przez zgłaszających się, że wystąpili do sądów powszechnych o wydanie orzeczeń o uznaniu orzeczeń i rozstrzygnięć zagranicznych, stanowi przesłankę z art. 97 § 1 kpa. Zawieszeniu nie ulega bowiem termin z art. 214b ust. 2 ugn, lecz toczące się postępowanie administracyjne.
Rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania tych orzeczeń i rozstrzygnięć organów zagranicznych stanowi bowiem kwestie prejudycjalne rozumiane jako okoliczność, od których osobnego ustalenia zależy rozstrzygnięcie sprawy [...]. Pod pojęciem prejudycjalności rozumie się najczęściej przesądzające znaczenie, jakie posiada rozstrzygnięcie jednej sprawy dla rozstrzygnięcia drugiej sprawy lub technicznoprawną konieczność rozstrzygnięcia jednej sprawy po to, aby następnie można było rozstrzygnąć inną sprawę (W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003/10/s. 29). Rozstrzygnięcie tego zagadnienia pozwoli ustalić osoby uprawnione do występowania w postępowaniu wszczętym wnioskiem z 19 października 1948 r. o ustanowienie prawa własności czasowej (odpowiednio - wyrok I OSK 300/06; B. Adamiak – op. cit., s. 663-667, nb 8-9). Takiej kwestii prejudycjalnej nie byłoby, gdyby w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy kpc w brzmieniu po nowelizacji grudniowej, bo wówczas właściwy organ obowiązany byłby do zbadania ad hoc, czy spełnione są uregulowane w kpc wymagania warunkujące uznanie zagranicznych orzeczeń i rozstrzygnięć (T. Ereciński, Kpc. Komentarz 2017, s. 665, uw. 12).
Z kolei na błędnym stanowisku Wojewody zaciążył nietrafny pogląd o tym, że orzeczenie sądu państwa obcego zapadło w sprawie należącej do wyłącznej jurysdykcji sądów polskich (s. 6 decyzji z 6 grudnia 2019 r.; co trafnie wytknął Sąd I instancji (s. 18 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 358/20) i całkowicie błędny pogląd, że "tym bardziej nie ma podstaw do uznania testamentów i nakazów ich wykonania, wydnanych przez notariat państw obcych t.j. Izrael, Wielką Brytanię, przez prawo polskie" (s. 6 decyzji z 6 grudnia 2019 r.), co skutkowało naruszeniem przez Wojewodę art. 138 § 2 w zw. z art. 10 § 1, art. 28, art. 49 § 1, art. 80, 81 kpa, czego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie dostrzegł. Uznanie przez Sąd I instancji, że nieuznanie skarżących za strony nie może stanowić "wyłącznej przyczyny uchylenia wydanych w sprawie decyzji" nie jest trafne, skoro kolejne uchybienia organów obu instancji, w części trafnie wskazanych - najpierw przez Wojewodę, a później przez Sąd I instancji - nie eliminowało wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszeń wyże wskazanych wzorców kontroli z pierwszej podstawy kasacyjnej. Zatem za uchyleniem decyzji obu instancji przemawiały także wyżej podniesione naruszenia prawa materialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ppsa, uchylił zaskarżony wyrok w całości, wobec błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 ppsa. Skoro organy obu instancji na podstawie błędnej wykładni art. 1145 § 1 i 2, art. 1146 § 1 pkt 2 kpc w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją grudniową w zw. z art. 8 ust. 1 in fine i ust. 5 nowelizacji grudniowej, uniemożliwiły skarżącym wykazanie swych praw do przedmiotowej nieruchomości, mimo że wnioskodawcy wskazali swe adresy i złożyli we właściwej formie stosowne orzeczenia sądów zagranicznych i rozporządzeń właściwych organów zagranicznych we właściwej formie (do których dołączono apostille - zgodnie z art. 3 i 4 Konwencji znoszącej wymóg legalizacji zagranicznych dokumentów urzędowych sporządzonej w Hadze dnia 5 października 1961 r. (Dz.U. z 2005 r. nr 112 poz. 939). W tej sytuacji jedynym koniecznym elementem niezbędnym dla realizacji roszczenia było uzyskanie orzeczeń Sądów polskich uznających przedłożone orzeczenia sądów zagranicznych (w tym postanowienia spadkowego wydanego przez Sąd Okręgowy w T. dnia 5 października 1995 r. sygn. akt 6095/95 lub rozporządzenia organów zagranicznych, w tym w szczególności sporządzonych przez notariuszy zagranicznych nakazów wykonania testamentów (w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych), należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylić zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 ppsa decyzję ją poprzedzającą.
Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent m.st. Warszawy udzieli skarżącym koniecznych pouczeń (art. 9 kpa), uwzględni wykładnię i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku I OSK 1217/21.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800, zm. z 2016 r. poz. 1668; z 2017 r. poz. 1797, dalej rozporządzenie), zasądzając solidarnie wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję (360 zł) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia, uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za I instancję (480 zł), wraz z opłatami sądowymi, opłatą kancelaryjną i opłatami od pełnomocnictw.