I OSK 1215/20

I OSK 1215/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Monika Nowicka /przewodniczący/
Piotr Przybysz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Kr 57/19 - Wyrok WSA w Krakowie z 2019-04-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 136 ust. 1 i 3, art. 216 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A.H., W.A., A.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 57/19 w sprawie ze skarg A.H. i A.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2018 r. nr WS-VI.7534.3.126.2018.PC w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.H. i A.L. na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: Wojewoda) z 31 października 2018 r., znak: WS-VI.7534.3.126.2018.PC, w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 57/19, oddalił skargi.
Skargi kasacyjne na powyższe rozstrzygnięcie złożyli: A.H., W.A. i A.L. (po zmarłym A.L. ustanowiono kuratora spadku w osobie: adw. R.K.).
A.H., zastępowany przez radcę prawnego zaskarżył ww. wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
1. na zas. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego tj.: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 31 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany / względnie zrealizowany na całości, a nie jedynie części, działek nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4, co zaskutkowało brakiem ich zwrotu, choćby w zakresie części ich obecnej powierzchni,
2. na zas. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a, poprzez nie uwzględnienie naruszenia art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. przez organy administracji I i II instancji, oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niedopatrzenie się naruszenia przez organ I i II instancji przepisów art. 6, 7 i 8 §1, 77 § 1 oraz art. 80 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie uchylenie decyzji,
3. na zas. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niedopatrzenie się naruszenia przez organ I i II instancji naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., pomimo braku realizacji przez organy administracji całości wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 roku, sygn. akt I OSK 923/17, uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji administracyjnych I i II instancji, celem uzupełnienia postępowania poprzez realizację całości wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 roku, sygn. akt I OSK 923/17, a w szczególności poprzez wskazanie powierzchni działek funkcjonalnie powiązanych z celem wywłaszczenia oraz zwrócenie się do archiwów o wydanie dokumentacji dotyczącej zagospodarowania działek nr [...]1, [...]2, [...]3, [...]4 i parametrów pawilonu gastronomicznego "[...]"
Ponadto wniesiono o zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz A.H. kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.
W.A., zastępowany przez adwokata, zaskarżył ww. wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego, oddalenie skargi, chociaż postępowanie administracyjne było dotknięte wadami, co uzasadniało uchylenie decyzji organu ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na niewłaściwym ustaleniu przez organy stanu faktycznego w sprawie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej interpretacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r.; sygn. akt I OSK 923/17, co doprowadziło do oddalenia skargi, gdy tymczasem skarga zasługiwała na uwzględnienie;
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w niniejszej sprawie w sposób lakoniczny i pozbawiający stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia.
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie na zasadzie art. 185 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia w całości oraz poprzedzającego go orzeczenia Starosty Krakowskiego z 8 sierpnia 2018 roku, sygn. akt GN.III.KC72211-38/03. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
A.L. (po zmarłym A.L. ustanowiono kuratora spadku w osobie adw. R.K.), zastępowany przez adwokata zaskarżył ww. wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 136 pkt 1 i 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) i art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zmianami), polegającego na uznaniu, że przepisy art. 136 pkt 1 i 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) pozwalają na uznanie, że określonego precyzyjnie w akcie notarialnym celu wywłaszczenia, tj. pod budowę pawilonu "[...]", nie należy odczytywać zbyt dosłownie, a do zrealizowania celu wywłaszczenia wystarczyły jakiekolwiek prace remontowe istniejącego w dniu wywłaszczenia pawilonu gastronomicznego oraz zagospodarowanie terenu wokół pawilonu, oraz niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zmianami) do interpretacji użytego do określenia celu wywłaszczenia słowa "budowa".
Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie na rzecz A.L. kosztów postępowania wg norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na ww. skargi kasacyjne złożyli J.D., B.B. (następcy prawni po zmarłym B.B.: J.B. i R.B.) i P.M. zastępowani przez radcę prawnego wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych oraz zasądzenie od skarżących na rzecz uczestników zwrotu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając wniesione skargi kasacyjne w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów o braku podstaw do zwrotu terenu parceli [...] kat. [...]. gm. kat. [...], stanowiącego obecnie nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...]1, nr [...]5, nr [...]2, nr [...]3 oraz część działki nr [...]4 wszystkie położone w obr. [...] jedn. ewid. K., m. K.. Nieruchomość ta została nabyta na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego z 7 marca 1967 r. Nr Rep. [...] na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę pawilonu gastronomicznego typu "[...]" na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 6/65 Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej "[...]" w Krakowie z 27 maja 1965 r.
Wszyscy skarżący kasacyjnie zgodnie kwestionują powyższe stanowisko organów oraz Sądu I instancji.
Z uwagi na zbieżność zarzutów sformułowanych we wszystkich skargach kasacyjnych celowym w tym przypadku jest odniesienie się do nich w sposób łączny.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.
Ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10).
Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.
Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. W związku z powyższym, w przypadku wniesienia skargi zarzucającej niewłaściwe wykonanie zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika zaś w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.
Dodać też należy, że ocena prawna wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci więc ona moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (zob. uchwała NSA z 30 czerwca 2008 r. I FPS 1/08 oraz wyrok NSA z 16 kwietnia 2014 r., I GSK 1097/12).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wskazał na treść art. 190 p.p.s.a. oraz stwierdził, że związany jest wykładnią prawa oraz ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 923/17.
Przepis art. 190 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie gdy w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Wykładnią prawa związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy.
Błędne wskazanie Sądu I instancji na związanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 923/17, z mocy art. 190 p.p.s.a., a nie z mocy art. 153 p.p.s.a., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku wskazał, że w dacie wywłaszczenia cała działka budowlana nr [...]6 położona w K. została przeznaczona na budowę pawilonu gastronomicznego oraz że jest bezsporne, że pawilon ten został wybudowany już w latach sześćdziesiątych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zostało ustalone, jaka była wielkość pawilonu gastronomicznego oraz czy przylegające do niego otoczenie służyło działalności gastronomicznej i było funkcjonalnie powiązane z pawilonem, a jeżeli tak, to jaka była jego powierzchnia. Sąd wskazał dalej, że realizacja celu wywłaszczenia, tj. budowa pawilonu gastronomicznego, może dotyczyć także zieleni wokół pawilonu i infrastruktury umożliwiającej korzystanie z niego przez podmioty zaopatrujące, pracowników oraz gości. Zwrócono uwagę, że już chociażby z uwagi na niewielką powierzchnię działki nr [...]5 nie jest wykluczone że sfera oddziaływania pawilonu mogła wykraczać poza granice działki nr [...]5. Ponadto w sytuacji, gdyby nie udało się odtworzyć treści decyzji o lokalizacji szczegółowej na podstawie innych dokumentów, istotne znaczenie w sprawie będzie miał zapis w akcie notarialnym, z którego wynika, że cała działka o nr [...]6 została przeznaczona na budowę pawilonu gastronomicznego. Zapis ten przy uwzględnieniu powierzchni pierwotnej działki winien zostać starannie rozważony, mając na uwadze, że realizacja celu publicznego, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego, zawiera w sobie także stworzenie infrastruktury umożliwiającej korzystanie z budynku. Sąd przyznał rację Gminie Miejskiej K., że teren pawilonu gastronomicznego powinien uwzględniać obszar zieleni. Nie zmienia to w żaden sposób celu wywłaszczenia. Zieleń zwykle stanowi element infrastruktury okalającej obiekty gastronomiczne, a niekiedy ich obligatoryjną część i okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu powierzchni niezbędnej z punktu widzenia celu wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny sformułował w powyższym wyroku następujące wytyczne do dalszego postępowania: "Ponownie rozpoznając sprawę organ podejmie czynności dowodowe w celu ustalenia powierzchni terenu na jakim cel wywłaszczenia został zrealizowany, mając na uwadze że cel ten należy pojmować szeroko co oznacza, że w ramach celu określonego w umowie sprzedaży nieruchomości mieści się również infrastruktura zapewniająca funkcjonowanie gastronomii. Organ powyższe ustalenia poczyni w oparciu o plany gospodarcze, plany zagospodarowania terenu, plany zabudowy pochodzące z okresu w jakim doszło do wywłaszczenia. Pomocne mogą być też protokoły z rokowań przeprowadzonych z właścicielami nieruchomości. Po sprecyzowaniu wniosku strony o przesłuchanie świadków z [...] (na jakie okoliczności mają składać zeznania) organ rozważy celowość dopuszczenia tego dowodu. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ uwzględni zasady wynikające z art. 80 K.p.a. Organ podda też analizie akt notarialny dotyczący umowy sprzedaży uwzględniając przy tym treść art. 5 ust. 2-3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości."
W ocenie Sądu kasacyjnego nie ma podstaw do twierdzenia, że organy ponownie rozpatrując sprawę nie zrealizowały w całości wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r., co oznacza, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez niedopatrzenie się naruszenia przez organ I i II instancji naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. Brak akceptacji dla sposobu oceny materiału dowodowego zebranego w wyniku realizacji powyższych wskazań nie oznacza, że te wskazania nie zostały prawidłowo wykonane przez organy. Należy także mieć na uwadze, że kwestionując prawidłowość sposobu wykonania omawianych wskazań co do dalszego postępowania nie można powoływać okoliczności, które nie są do pogodzenia z ocenami zawartymi w ww. wyroku NSA z 12 października 2017 r. Należy w tym miejscu w szczególności przypomnieć następujące stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 października 2017 r.: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zostało ustalone jaka była wielkość pawilonu gastronomicznego oraz czy przylegające do niego otoczenie służyło działalności gastronomicznej i było funkcjonalnie powiązane z pawilonem, a jeżeli tak, to jaka była jego powierzchnia."
W ocenie Sądu kasacyjnego stwierdzenie w umowie sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z 7 marca 1967 r. nr Rep. [...], że nabycie gruntu następuje z przeznaczeniem pod budowę pawilonu gastronomicznego "[...]" – w sytuacji, gdy nie udało się odszukać ani powołanej w umowie sprzedaży decyzji o lokalizacji szczegółowej nr 6/65 z dnia 27 maja 1965 r., ani też dołączonego do niego załącznika graficznego, a przy tym nie wiadomo, czy w ogóle pawilon został zbudowany w oparciu o prawem przewidziane dokumenty, a zwłaszcza pozwolenie na budowę i stosowny projekt budowlany, przedwczesne jest twierdzenie, że został wybudowany pawilon "[...]" o powierzchni do 20 m2, a tym samym nie można wywodzić, że infrastruktura umożliwiająca korzystanie z pawilonu gastronomicznego powinna być określana z uwzględnieniem takiej właśnie, a nie większej powierzchni budynku.
Należy również pamiętać o ocenie zawartej w wyroku NSA z 12 października 2017 r., że realizacja celu publicznego, jakim była budowa pawilonu gastronomicznego, zawiera w sobie nie tylko stworzenie infrastruktury umożliwiającej korzystanie z budynku, ale że teren pawilonu gastronomicznego powinien również uwzględniać obszar zieleni, co nie zmienia w żaden sposób celu wywłaszczenia. Jak wskazano w ww. wyroku z 12 października 2017 r., zieleń zwykle stanowi element infrastruktury okalającej obiekty gastronomiczne, a niekiedy ich obligatoryjną część i okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu powierzchni niezbędnej z punktu widzenia celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu kasacyjnego nie jest zatem wykluczone, że przedmiotowa nieruchomość w całości była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia. Z tego punktu widzenia należy uznać za prawidłową ocenę Sądu I instancji, że jakkolwiek w akcie notarialnym stosunkowo dokładnie określono cel przejęcia przedmiotowej nieruchomości jako budowę pawilonu gastronomicznego "[...]", to jednak celu tego nie należy odczytywać zbyt dosłownie. Z ocen zawartych w ww. wyroku z 12 października 2017 r. wynika bowiem wprost, że na cel taki, jak budowa pawilonu gastronomicznego, składa się także urządzenie zieleni w otoczeniu pawilonu gastronomicznego. Nie można wyznaczać obszaru tej zieleni kierując się wyłącznie tym, w jakim stopniu teren zieleni jest wykorzystywany przez klientów pawilonu gastronomicznego w związku z konsumpcją zakupionych napojów i żywności.
W sytuacji, gdyby została odszukana decyzja o lokalizacji szczegółowej nr 6/65 z 27 maja 1965 r., można byłoby ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość w całości była niezbędna dla realizacji celu wywłaszczenia, czy może była niezbędna jedynie w części.
W tym miejscu należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2017 r. przesądził o dopuszczalności poddania analizie aktu notarialnego dotyczącego umowy sprzedaży z uwzględnieniem treści art. 5 ust. 2-3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.
Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.
Przepis art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi natomiast, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.
Nabycie nieruchomości w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie wymagało określenia celu nabycia w akcie notarialnym, pozostawało natomiast w związku z wywłaszczeniem przeprowadzanym na określony cel. W konsekwencji państwo miało swobodę decydowania o tym, jak chciało tę nieruchomość wykorzystać, a właściciel nie mógł skutecznie zarzucić, że nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 29 października 1998 r., IV SA 2111/96). Nieruchomości nabyte w tym trybie od samego początku były więc "zbędne" dla Skarbu Państwa. Dlatego uzasadniony jest pogląd, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu nieruchomości nabytej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (wyroki NSA z: 1 kwietnia 1996 r., IV SA 1626/94, ONSA 1997/1/42; 26 lipca 2001 r., II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/48; 29 maja 2003 r., II SA/Kr 2414/01, ONSA 2004/2/73; 13 stycznia 2011 r., I OSK 430/10; 17 marca 2011 r., I OSK 681/10; 30 marca 2011 r., I OSK 388/10; 9 czerwca 2014 r., I OSK 2420/13; 9 stycznia 2014 r., I OSK 1361/12; 25 marca 2015 r., I OSK 1752/13; 18 stycznia 2017 r., I OSK 488/16; 7 kwietnia 2017 r., I OSK 1739/15; z 21 listopada 2017 r., I OSK 254/16; z 21 czerwca 2022 r., I OSK 1897/21. Zob. także: M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 952-953, nb 137).
Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Zwrot nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w związku z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jest możliwy jedynie wtedy, gdy zwrotowi podlega pozostała część nieruchomości wywłaszczonej (nabytej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.). Przyczyną, dla której nie może nastąpić niezależny i samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela. Przesłanka zwrotu, jaką jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, skutecznie ogranicza możliwość ubiegania się w trybie administracyjnym o zwrot takich nieruchomości, względem których żaden cel nabycia nie był w momencie wywłaszczenia określony. Należy zwrócić uwagę, że mimo to jest to stanowisko korzystne z punktu widzenia interesów wywłaszczonych właścicieli, albowiem w określonych sytuacjach pozwala im odzyskać zbyte (wywłaszczone) nieruchomości, także w części nieprzeznaczonej na cel wywłaszczenia.
Organ w zaskarżonej decyzji wskazał na brak podstaw do przyjęcia, że do nabycia nieruchomości doszło w warunkach, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Stwierdził bowiem, że w momencie nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości określenie normatywnej powierzchni działek budowlanych w miastach następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego według wytycznych wynikających z zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 12 stycznia 1966 r. (Dz. Budownictwa z 1966 r., Nr 2, poz. 7) (por. S. Mizera, Nowelizacja prawa wywłaszczeniowego, Palestra 18/2(194), 60-71, 1974). W momencie zawierania ww. umowy przedmiotowy teren nie podlegał jeszcze ustaleniom żadnego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wykluczył natomiast, że w sprawie mogła mieć miejsce przesłanka z art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., choć brak na to jakichkolwiek dowodów.
W tym miejscu należy przypomnieć, że w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, zawartej w formie aktu notarialnego z 7 marca 1967 r., wskazano, że jej nabycie przez Skarb Państwa następuje w oparciu o przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Skoro w umowie tej nie został przywołany art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., to przemawia to za oceną, że sprzedawana nieruchomość była w całości niezbędna na realizację celu wywłaszczenia.
Jeżeli przyjąć, że celem wywłaszczenia była jedynie budowa pawilonu gastronomicznego wraz z infrastrukturą niezbędną do jego funkcjonowania, to jest że cel wywłaszczenia miał być realizowany jedynie na części nieruchomości, to konieczne byłoby przyjęcie założenia, że umowa sprzedaży nie została sporządzona z należytą starannością, ku czemu nie ma jednak jakichkolwiek podstaw. Przejawem braku należytej staranności byłby brak przywołania w treści umowy przepisu art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Gdyby bowiem przyjąć, że tylko część nieruchomości była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej nr 6/65 z 27 maja 1965 r., to przejawem braku należytej staranności byłoby wskazanie w umowie, że nieruchomość w całości została nabyta w oparciu o przepis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ponieważ należałoby wskazać, że w takich warunkach została nabyta tylko część nieruchomości. To natomiast oznaczałoby, że pozostała część nieruchomości, nieobjęta decyzją o lokalizacji szczegółowej, zostałaby nabyta przez Skarb Państwa na zasadach ogólnych, a zatem nie może podlegać zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 u.g.n. Można byłoby również argumentować, że pominięcie w treści umowy sprzedaży przepisu art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie oznacza, że nabycie części nieruchomości nie nastąpiło na zasadzie tego przepisu. W takim przypadku warunkiem koniecznym dopuszczalności zwrotu części nieruchomości nieprzewidzianej pod realizację celu wywłaszczenia byłoby jednak ustalenie, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Konsekwencją oceny, że sprzedawana nieruchomość była w całości niezbędna na realizację celu wywłaszczenia, jest uznanie, że celem wywłaszczenia nie była jedynie budowa pawilonu gastronomicznego wraz z infrastrukturą niezbędną do jego funkcjonowania, ale cel ten miał szerszy zakres i polegał na kompleksowym zagospodarowaniu całej nieruchomości w związku z budową pawilonu gastronomicznego. Argumentacja zmierzająca do wykazania, że obszar zajęty pod pawilon wraz z niezbędną infrastrukturą jest relatywnie mały, nie prowadzi automatycznie do konstatacji o konieczności zwrotu pozostałej części nieruchomości. Należy pamiętać o ocenie zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2017 r., że zieleń zwykle stanowi element infrastruktury okalającej obiekty gastronomiczne, a niekiedy ich obligatoryjną część i okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu powierzchni niezbędnej z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Brak przywołania art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wskazuje na to, że inwestycja miała być zrealizowana na całej nieruchomości, a zatem miała obejmować pawilon gastronomiczny wraz z infrastrukturą niezbędną do jego funkcjonowania oraz obszar zieleni okalający budynek, rozciągający się do granic nieruchomości. Stwierdzenie, że na wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, musi zatem być oparte na ustaleniu, że zarówno został wybudowany pawilon gastronomiczny wraz z infrastrukturą niezbędną do jego funkcjonowania, jak i że na pozostałym gruncie została urządzona zieleń.
Z ustaleń organów wynika, że na działce nr [...]7 znajdował się pawilon gastronomiczny oraz alejka piesza stanowiąca dojście do niego od strony ul. [...]. Na działce nr [...]2 oprócz obecnej tam zieleni (szpaler drzew) znajdowała się droga dojazdowa do pawilonu, którą dowożono towary, a także parking dla klientów oraz kontenery na śmieci. Ponadto w południowej jej części, podobnie jak na działce nr [...]1, znajdował się plac manewrowy dla samochodów dowożących ww. towar. Ponadto działki nr [...]1 i nr [...]3 stanowiły dojazd do części magazynowo - gospodarczej pawilonu znajdującej się na jego tyłach (od strony [...]). Część działki nr [...]4 objęta postępowaniem stanowiła teren zielony (przede wszystkim trawnik) o charakterze rekreacyjnym. W ocenie organów teren ten był związany z działalnością pawilonu, gdyż klienci (co najmniej w okresie letnio-jesiennym) spożywali tam posiłki i napoje (ustawiano w tym celu stoliki, ewentualnie także parasole). Ponadto przez omawiany fragment tej działki przebiegała "odnoga" od alejki ciągnącej się od ul. [...] do [...], prowadząca do pawilonu, a także urządzenia infrastruktury technicznej związane z działalnością pawilonu (podobnie jak przez działkę nr [...]1).
Jakkolwiek nie budzi wątpliwości okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się pawilon gastronomiczny, to wątpliwości dotyczą tego, czy pawilon został wybudowany przed czy po zawarciu umowy sprzedaży.
Należy wskazać w tym miejscu, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. z zasady przyjmowano, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej po zakończeniu robót budowlanych czyniło niedopuszczalnym wydanie tej decyzji z uwagi na osiągnięcie celu wywłaszczenia (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 242/02, z 2 grudnia 2003 r. sygn. akt I SA 1332/02, z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 272/06, z 1 października 2002 r. sygn. akt I SA 2162/00). Wydanie w takim przypadku decyzji wywłaszczeniowej traktowano jako rażące naruszenie prawa (art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.), ponieważ służyłoby wyłącznie kwestii uregulowania stanu prawnego nieruchomości, a do tych celów należało wykorzystać drogę postępowania cywilnego.
Wypowiedziano równocześnie pogląd, że w szczególnych sytuacjach wywłaszczenie nieruchomości, na której uprzednio zrealizowano cel publiczny lub nawet zajętej przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na cel publiczny, nie narusza istoty wywłaszczenia (czyli przymusowego odebrania nieruchomości w celu realizowania na tej nieruchomości celu publicznego), jak również nie pogarsza praw osoby wywłaszczonej w porównaniu z sytuacją wywłaszczenia nieruchomości przed realizacją celu publicznego (osobie tej należało się w szczególności odszkodowanie). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3376/18, ustawa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała, w sposób jednoznaczny, zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Oczywistym jest, że rozpoczęcie prac budowlanych nie powoduje że nieruchomość przestaje być "niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych".
Należy również zaakcentować, że przed wejściem w życie art. 216 u.g.n. orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjmowało, że nieruchomość nabyta na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (dalej: ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.) nie jest nieruchomością wywłaszczoną i w sprawie jej zwrotu powinien orzekać sąd cywilny, stosując przepisy o warunku (zob.: uchwała SN z 19 września 1991 r., sygn. akt III CZP 82/91). Dopiero wejście w życie wspomnianego wyżej przepisu umożliwiło zastosowanie instytucji zwrotu nieruchomości (dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej decyzją administracyjną) również do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa albo nabytych w drodze umowy, w tym umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Postrzeganie we wcześniejszym okresie tego rodzaju umów jako czynności stricte cywilnoprawnych pozwala na uznanie za w pełni dopuszczalne regulowania za ich pomocą stanu prawnego nieruchomości.
Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zdaniem skarżących działka już wcześniej była zabudowana obiektem, w którym funkcjonował lokal gastronomiczny, zaś pawilon gastronomiczny "[...]" nigdy nie został na niej zbudowany. Również z dowodów przeprowadzonych przez organ nie wynika, że po wywłaszczeniu nieruchomości w 1967 r. wybudowano nowy obiekt w miejsce istniejącego już tam wcześniej pawilonu pełniącego funkcje gastronomiczne.
Należy również przywołać ocenę wyrażoną w uzasadnieniu wyroku NSA z 12 października 2017 r., że w sprawie jest bezsporne, że pawilon gastronomiczny został wybudowany już w latach sześćdziesiątych.
Należy ponadto zauważyć, że z opinii biegłego rewidenta W.P. wynika, że pawilon gastronomiczny był wybudowany w 1966 r., tj. przed wywłaszczeniem. Pozwala to domniemywać, że celem zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości było uregulowanie jej stanu prawnego, a nie przejęcie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w celu budowy pawilonu gastronomicznego. Oznaczałoby to, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do budowy pawilonu gastronomicznego został zrealizowany jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży nieruchomości.
Nie są obecnie możliwe do ustalenia powody wskazania w umowie sprzedaży nieruchomości, że zostaje ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę pawilonu gastronomicznego "[...]". Nie wiadomo również, dlaczego w sytuacji, gdy na nieruchomości znajdował się zbudowany wcześniej obiekt gastronomiczny, użyto określenia "budowa", co sugeruje wzniesienie nowego obiektu, a nie takich określeń, jak np. nadbudowa, przebudowa, rozbudowa lub remont istniejącego obiektu budowlanego. Powody te nie mają jednak istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ realizacja obiektu gastronomicznego według innego projektu nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się bowiem, że przez zmianę celu należy rozumieć jakościową zmianę lokalizacji inwestycji wymienionej w decyzji wywłaszczeniowej i konkretyzującej cel wywłaszczenia, a nie tylko modyfikację lokalizacji inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie lub w celu bardzo zbliżonym, czyli modyfikacji nie zmieniającej charakteru celu wywłaszczenia (wyrok NSA z 20 lutego 2025 r., I OSK 1269/23). Przykładem w pierwszym przypadku może być wywłaszczenie nieruchomości pod budowę obwodnicy drogowej ze zmianą następnie pod budowę domków jednorodzinnych, a w drugim przypadku - wywłaszczenie nieruchomości pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu jest niedopuszczalna, tzn. skutkująca zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieści się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia, nie uzasadnia zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (wyrok NSA z 26 listopada 2024 r., I OSK 1452/21).
Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że budowa jakiegokolwiek obiektu, który byłby pawilonem gastronomicznym, niezależnie od tego czy miałby to być obiekt według projektu noszącego nazwę "[...]" czy według jakiegokolwiek innego projektu, była realizacją celu, na jaki nieruchomość ta została przejęta przez Skarb Państwa.
W ocenie Sądu kasacyjnego nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że przez budowę należy rozumieć również nadbudowę, przebudowę, rozbudowę oraz remonty obiektów budowlanych. Takie rozumienie pojęcia budowy wynika bowiem wprost z art. 1 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 ze zm.). Zatem jeżeli nawet uznać, że w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wskazano jako cel wywłaszczenia budowę nowego pawilonu gastronomicznego "[...]", to niewątpliwie stanowi realizację celu wywłaszczenia remont lub rozbudowa, przebudowa albo nadbudowa istniejącego obiektu gastronomicznego. Dodać należy, że prace kwalifikowane przez ówcześnie obowiązujące przepisy jako remont były wykonywane w istniejącym już budynku. Sąd I instancji na potwierdzenie tej okoliczności przywołał m.in. wypowiedź pełnomocnika skarżącego A.H. na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2019 r., który prace te opisał jako przebudowa i rozbudowa. Podobnie z zeznań świadka A.L. wynika, że w latach 1967 – 1977 nie wybudowano żadnego pawilonu, a przeprowadzono jedynie remont na zewnątrz budynku. Gdyby zatem nawet przyjąć, że cel wywłaszczenia w postaci wzniesienia nowego pawilonu gastronomicznego nie został zrealizowany, to należałoby uznać, że cel ten został zrealizowany poprzez prace remontowe lub przebudowę i rozbudowę istniejącego pawilonu.
Odnośnie kwestii realizacji celu wywłaszczenia w zakresie urządzenia zieleni na pozostałym gruncie należy zauważyć, że teren ten nie musiał być bezpośrednio wykorzystywany przez klientów pawilonu jako miejsce, w którym spożywali oni posiłki i napoje (w tym celu ustawiano stoliki, ewentualnie także parasole). Organy ustaliły na podstawie zeznań świadków dotyczących stanu nieruchomości w latach 70-tych XX w., że: teren był zielony z alejkami (zeznania św. A.A.), ten teren był już zagospodarowany – znajdowały się na nim alejki, ławki, trawniki (zeznania św. T.B.). Należy zatem przyjąć, że jakkolwiek teren wykorzystywany przez klientów pawilonu do konsumpcji posiłków i napojów nie był rozległy i nie obejmował całej nieruchomości, to na pozostałym terenie po wywłaszczeniu istniała ogólnie dostępna zieleń o charakterze rekreacyjnym, co stanowi realizację celu wywłaszczenia. Należy przypomnieć ocenę zawartą w uzasadnieniu wyroku z 12 października 2017 r., że zieleń zwykle stanowi element infrastruktury okalającej obiekty gastronomiczne, a niekiedy ich obligatoryjną część i okoliczność ta powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu powierzchni niezbędnej z punktu widzenia celu wywłaszczenia.
W tym stanie rzeczy należy uznać, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej wywłaszczonej nieruchomości oraz że nastąpiło to najpóźniej w latach 70-tych XX w.
Nie ma podstaw do przyjęcia, że zmiana sposobu zagospodarowania części nieruchomości po realizacji celu wywłaszczenia oznacza, że istnieją podstawy do zwrotu tej części nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia. W aktualnym stanie prawnym o zbędności nieruchomości nie przesądza bowiem ocena oparta na ustaleniach dotyczących stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot.
Ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub w umowie sprzedaży nieruchomości na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zostały określone w art. 137 u.g.n. poprzez upływ terminu rozpoczęcia realizacji celu i upływ terminu wyznaczonego na zakończenie realizacji celu. Terminy te to – odpowiednio – 7 i 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna. Biegu określonych w art. 137 u.g.n. terminów warunkujących zwrot nieruchomości nie należy jednak odnosić do wywłaszczenia dokonanego przed wejściem w życie przepisów przewidujących te terminy. W przypadku ustalenia, że na nieruchomości został zrealizowany cel jej wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r., okoliczność, kiedy ten cel zrealizowano, nie ma znaczenia prawnego, a terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 11 lutego 2022 r., I OSK 890/21). Przepis nie może bowiem kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed jego wejściem w życie. Sytuacja taka zachodzi również w niniejszej sprawie, bowiem sporna nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z 7 marca 1967 r., a zatem na długo przed wprowadzeniem do systemu prawa wyżej wskazanych terminów. Zatem skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany najpóźniej w latach 70-tych XX w., to późniejsze okoliczności, takie jak objęcie części wywłaszczonej nieruchomości umowami dzierżawy lub zawarcie umowy najmu lokalu użytkowego, nie mogą znieść skutku w postaci realizacji celu wywłaszczenia i nie stanowią przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, aby uzasadnienie kontrolowanego orzeczenia posiadało wady czy też deficyty w świetle art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności aby zostało sporządzone w sposób lakoniczny i pozbawiający stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, co nawet przy odmiennej ocenie nie mogłoby stanowić podstawy uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten odpowiada prawu (por. art. 184 in fine p.p.s.a.).
Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) oddalił skargi kasacyjne.
Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania ze względu na brak podstawy prawnej dla takiego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2019 r., II OSK 1156/18).
Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.