I OSK 1211/22

I OSK 1211/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jakub Zieliński /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marian Wolanin
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 79/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-05-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
art. 38 ust. 2
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 200 i 206
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 269 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 79/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r. nr KKU-90/17 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt: I SA/Wa 79/20 oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 15 listopada 2019 r., nr KKU-90/17, którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 marca 2017 r. znak: NRŚ-OR.7532.176.2015.MC NRŚ-OR.7532.G.155.49.176.2015.MC, stwierdzającą, że z dniem 27 maja 1990 r. mienie państwowe, obejmujące nieruchomość gruntową położoną we W1 pozostającą w użytkowaniu wieczystym P. S.A., oznaczoną w operacie ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...], Z. jako - stanowiąca według stanu na dzień 27 maja 1990 r. część działki nr [...]1, o powierzchni 2.1015 ha - działka [...]2, o powierzchni 1.9516, stało się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością Gminy Miejskiej W1.
Skargę kasacyjną do powyższego wyroku wniosła spółka P. S.A. w W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjne", "P.") zaskarżając go w całości i zarzucając:
I. naruszeniu przepisów prawa procesowego, a to:
1. przepisu art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej: "ppsa") w zw. z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "kpa"), przejawiające się oddaleniem przez Sąd skargi P., podczas gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 15 listopada 2019 roku nr KKU-90/17, utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 marca 2017 roku, znak NRŚ-OR.7532.176.2015.MC NRŚ-OR.7532.G.155.49.176.2015.MC (decyzja komunalizacyjna), stoi w oczywistej sprzeczności z obowiązującą ostateczną decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 września 2005 r., znak RR.V.U.7720-265/04 w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez przedsiębiorstwo państwowe P., to jest poprzednika prawnego P., prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej we W1, stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...]1, obręb Z. , z której następnie w wyniku podziału powstała działka nr [...]2, obręb Z. (decyzja uwłaszczeniowa);
2. przepisu art. 151 ppsa w zw. z art. 110 § 1 kpa przejawiające się oddaleniem przez Sąd skargi P. w sytuacji, gdy wydana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową decyzja administracyjna z dnia 15 listopada 2019 roku nr KKU-90/17 narusza wyrażoną w przepisie art. 110 kpa zasadę związania organu administracyjnego własną decyzją, podczas gdy ostateczna decyzja uwłaszczeniowa nie została uchylona, zmieniona, ani nie stwierdzono jej nieważności, co oznacza, że w dalszym ciągu funkcjonuje ona w obrocie prawnym;
3. przepisu art. 151 ppsa w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 76 § 1, 77 § 1 oraz 80 kpa przejawiające się oddaleniem przez Sąd skargi P. pomimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przepisów postępowania administracyjnego, a tym samym:
- błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji tego przyjęcie, że decyzja uwłaszczeniowa nie ma wpływu na ocenę faktu pozostawania działki nr nr [...]2, obręb Z. (dalej jako "Nieruchomość") w zarządzie przedsiębiorstwo państwowe P. przed dniem 5 grudnia 1990 roku, podczas gdy fakt wydania tej decyzji stanowi dowód uznania prawa zarządu Nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P.;
- przyjęcie, że jedynym środkiem dowodowym na okoliczność przysługiwania przedsiębiorstwu państwowemu P. tytułu prawnego do Nieruchomości jest dowód z dokumentu i przyjęcie przez to legalnej teorii dowodów, podczas gdy przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, dalej jako "ustawa komunalizacyjna") nie regulują postępowania dowodowego w sposób szczególny i tym samym zastosowanie mają ogólne reguły wynikające z kpa, w tym art. 75 § 1 tego kodeksu;
- przyjęcie, że decyzja Urzędu Miejskiego we Wrocławiu nr WGGG/8224/PT/2554/EW/99/93 z dnia 7 kwietnia 1988 r. zobowiązująca D. we W1 do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu, min. działki nr [...]1 obręb Z., nie jest dokumentem wystarczającym do potwierdzenia prawa zarządu Nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. na dzień 5 grudnia 1990 roku;
co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zobowiązania Spółki do wykazania, że dnia 27 maja 1990 r. przysługiwał jej tytuł prawny uprawniający do zarządu Nieruchomością, który wykluczał komunalizację Nieruchomości w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym to gmina zainteresowana wydaniem decyzji komunalizacyjnej winna wykazać, że prawo P. do zarządu Nieruchomością, potwierdzone w decyzji uwłaszczeniowej, powstało po 27 maja 1990 roku;
4. art. 151 ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa przejawiające się oddaleniem przez Sąd skargi P. pomimo braku zebrania i rozpatrzenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności decyzji o ustaleniu opłaty za zarząd potwierdzającej prawo zarządu Nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. na podstawie art. 200 ust. 1 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz, U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm., dalej jako: "ugn") oraz w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać tylko decyzją o oddaniu w zarząd, a decyzja uwłaszczeniowa wydana w oparciu o przepisy Rozporządzenia nie stanowi wykazania prawa zarządu w postępowaniu komunalizacyjnym;
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. przepisu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że:
- Nieruchomość "należała" w dniu 27 maja 1990 roku do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy Nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe, będące własnością Skarbu Państwa pozostającą w zarządzie przedsiębiorstwa państwowgo P.,
- do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że w odniesieniu do danej nieruchomości państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwało prawo zarządu, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;
2. przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., nr 22, poz. 99, dalej jako: "uoggiw") w brzmieniu obowiązującym na dzień 1 sierpnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie i pominięcie skutków prawnych obowiązywania tego przepisu dla przedsiębiorstwa państwowego P., co doprowadziło do przyjęcia, że Nieruchomość nie była w przedsiębiorstwa państwowego PP P. na dzień 27 maja 1990 roku, z uwagi na brak legitymowania się przez to przedsiębiorstwo decyzją o oddaniu Nieruchomości w zarząd;
3. przepisu art. 200 w zw. z art. 206 ugn w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie przejawiające się uznaniem, że prawo zarządu nieruchomością można wykazać wyłącznie decyzją o ustaleniu takiego prawa.
Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. na podstawie przepisu art. 188 ppsa w zw. z art. 135 ppsa - o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji organu I i II instancji , oraz
2. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z art. 200 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania I i II instancji wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
ewentualnie
3. na podstawie przepisu art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, oraz
4. na podstawie przepisu art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 ppsa, skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina W1 wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ppsa , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 pasa i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty te zostały podniesione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych wskazanych w art. 174 pasa i zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności powinny być weryfikowane zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jednak w niniejszej sprawie postawione przez autora skargi kasacyjnej zarzuty procesowe pozostają w ścisłym związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.
Zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez jego niezastosowanie nie poddaje się kontroli kasacyjnej, ponieważ według art. 174 pkt 1 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zarzucenie niezastosowania przepisu prawa materialnego nie spełnia zatem ustawowego kryterium sformułowania zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni prawa materialnego lub niewłaściwego zastosowania tego prawa, o którym stanowi art. 174 pkt 1 ppsa. Natomiast związanie sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa oznacza, że sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 ppsa, ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa.
W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: ustawa komunalizacyjna, ustawa z 10 maja 1990 r.) jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wymienione w cytowanym przepisie przesłanki komunalizacji mienia należy oceniać na datę wejścia w życie ustawy, tj. na 27 maja 1990 r.
Kwestie sporne sprowadzają się w rozpatrywanej sprawie do tego, czy nieruchomość objęta zakwestionowaną decyzją komunalizacyjną stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej oraz czy w dniu 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo P. legitymowało się prawem zarządu tej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa i znajdowała się w zarządzie P., co wyłącza ją spod komunalizacji, zaś dowodem na istnienie prawa zarządu są w tym przypadku: decyzja z 7 kwietnia 1988 r., na mocy której zobowiązano D. we W1 do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu nieruchomością (decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd) oraz ostateczna decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 20 września 2004 r., którą stwierdzono nabycie z mocy prawa – z dniem 5 grudnia 1990 r. – przez przedsiębiorstwo państwowe P. z siedzibą w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynku i urządzeń znajdujących się na działce (decyzja uwłaszczeniowa).
Postępowania komunalizacyjne i uwłaszczeniowe stanowią niezależne względem siebie postępowania administracyjne prowadzone na podstawie odrębnych przepisów prawa. Przesłanki ustawowe warunkujące komunalizację oraz uwłaszczenie nie są tożsame, a ich spełnienie w konkretnym przypadku oceniane jest na inne daty, tj. na 27 maja 1990 r. w przypadku komunalizacji i na 5 grudnia 1990 r. w odniesieniu do uwłaszczenia. Komunalizacja polega na nabyciu przez gminy mienia Skarbu Państwa na własność z mocy samego prawa należącego do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. W ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbył się prawa własności określonych nieruchomości na rzecz gminy. Przedmiotem decyzji wydawanej przez wojewodę na podstawie ww. przepisu prawa jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. właściwej gminie.
Postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy natomiast rozliczeń wewnętrznych, którego celem nie jest rozstrzygnięcie sporu o przysługiwanie prawa własności do nieruchomości, a jedynie potwierdzenie ustanowienia z mocy samego prawa użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy w dniu 5 grudnia 1990 r. Przysługiwanie prawa własności nieruchomości w tym przypadku ma znaczenie jedynie dla określenia organu administracji (wojewody lub właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zależności od tego, czy w dacie 5 grudnia 1990 r. nieruchomość pozostawała własnością - odpowiednio - Skarbu Państwa lub gminy) właściwego do wydania decyzji o potwierdzeniu zaistnienia tzw. uwłaszczenia państwowej lub komunalnej osoby prawnej w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.).
Na potrzeby przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie uwłaszczenia, w art. 206 ugn ustawodawca upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu stwierdzania m.in. dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, o których mowa w art. 200 ust. 1 ugn oraz uznawania środków za środki własne, określania wartości nieruchomości oraz wysokości kwot należnych za nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali, zabezpieczenia wierzytelności z tego tytułu, a także rodzajów dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach. W § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 120) wymieniono decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, jako stanowiącą jeden z dokumentów potwierdzających posiadanie gruntu w zarządzie. Z punktu widzenia podniesionych zarzutów kasacyjnych istotne jest, że przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie wyłącznie w postępowaniu uwłaszczeniowym, a określone w § 4 ust. 1 środki dowodowe mogą być powoływane jedynie na okoliczność stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r., a nie dla wykazania istnienia prawa zarządu w jakiejkolwiek dacie. Rozporządzenie wykonawcze do ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie procedury uwłaszczeniowej nie znajduje zastosowania w innych postępowaniach, w szczególności w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym na podstawie odrębnej ustawy.
Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej, to na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia przysługiwania P. w dacie 27 maja 1990 r. tytułu prawnego do nieruchomości, co wyłączałoby nabycie ex lege prawa własności tej nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny podjął dwie uchwały dotyczące sposobu dowodzenia w postępowaniu komunalizacyjnym przysługiwania przedsiębiorstwu P. prawa zarządu: w dniu 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16 oraz w dniu 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17. Podstawą do przyjęcia, że nieruchomość pozostaje własnością Skarbu Państwa jest wykazanie pozostawania tej nieruchomości w zarządzie ustanowionym przez Skarb Państwa na rzecz państwowej jednostki organizacyjnej. Natomiast niewykazanie ustanowienia takiego zarządu we właściwej formie prawnej skutkuje potwierdzeniem przez wojewodę, że nieruchomość Skarbu Państwa stała się w dniu 27 maja 1990 r. własnością gminy. W żadnym akcie prawnym, w szczególności w ustawie z 10 maja 1990 r., nie określono jednak środków dowodowych, na podstawie których możliwe jest stwierdzenie przysługiwania prawa zarządu państwowej jednostce organizacyjnej w dniu 27 maja 1990 r. Sytuacja ta stanowiła asumpt do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wymienionych wyżej uchwał. W uchwale składu siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16, przyjęto, że: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)." Stanowisko to podtrzymano w uchwale składu siedmiu sędziów z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17, w myśl której: "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."
Z przywołanych uchwał, którymi Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie jest związany na zasadzie art. 269 § 1 ppsa, wynika, że istnienie prawa zarządu na nieruchomości Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. może być dowodzone tylko dokumentami wymienionymi w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie zaś z tym przepisem prawa państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W przepisie tym nie została wymieniona decyzja o opłatach za zarząd nieruchomością co oznacza, że tego rodzaju dokument nie stanowi formy prawnej ustanowienia bądź potwierdzenia istnienia prawa zarządu.
W uzasadnieniu uchwały o sygn. akt I OPS 2/16 trafnie zwrócono uwagę, że "dokumenty urzędowe przedstawiane przez strony mogą być dowodami wyłącznie na to, co zostało w nich urzędowo zaświadczone, i dlatego decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie może być dowodem na istnienie prawa, ale na okoliczność wysokości wymierzonej opłaty. Oczywiście można twierdzić, że taki dokument jest tzw. początkiem dowodu na piśmie, co oznacza jednak, że stanowi wskazówkę, ale nie dowód per se. (...) Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie P. zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez P. prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu."
W świetle przedstawionej argumentacji - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej - ani decyzja o ustaleniu opłaty za zarząd, ani decyzja uwłaszczeniowa nie mogły stanowić w niniejszej sprawie dowodu na przysługiwanie skarżącemu na dzień 27 maja 1990 r. prawa zarządu nieruchomością, której dotyczy decyzja komunalizacyjna z 31 marca 2017 r. Wobec tego, że nie przedstawiono na tę okoliczność żadnego z dokumentów określonych w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, należało przyjąć, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość ta – stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej - stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznano, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały przesłanki komunalizacji. Mając zaś na uwadze odrębność i niezależność względem siebie postępowań komunalizacyjnego i uwłaszczeniowego, decyzja uwłaszczeniowa z 2004 r. nie mogła stanowić przeszkody do wydania zakwestionowanej w niniejszej sprawie decyzji komunalizacyjnej.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.