I OSK 121/22

I OSK 121/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Elżbieta Kremer
Zygmunt Zgierski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1722/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 188 w związku z art. 193 oraz w zw. z  art. 145 § pkt 1 lit. a i c i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1722/20 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie utrzymującym w mocy punkt I decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2019 r., nr [...], w zakresie ustalającym, że A. K. jest obowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej oraz punkt II.1 decyzji Prezydenta [...]z [...] września 2019 r., nr [...], 3. uchyla punkt I decyzji Prezydenta [...]z [...] września 2019 r., nr [...], w zakresie ustalającym, że A. K. jest obowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej i punkt II.1 decyzji Prezydenta [...]z [...] września 2019 r., nr [...], 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. K. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 19 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oddalił skargę A. K.(Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (Kolegium) z [...] maja 2020 r. w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent [...] (Prezydent) decyzją z [...] września 2019 r. ustalił w pkt 1 osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu Pomocy Społecznej w W. "[...]", w pkt 2 ustalił m.in. od Skarżącejj (córki J. K.) miesięczną opłatę za ten pobyt w wysokości 582,72 zł za okres od dnia 28 lutego 2017 r. do dnia 31 marca 2018 r. i w kwocie 684,02 zł za okres od 1 kwietnia 2018 r. do 8 stycznia 2019 r.
Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Kolegium rozpoznając sprawę decyzją z 26 maja 2020 r. przytoczyło przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm. dalej : "u.p.s.") określające zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, w tym art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 pkt 2 u.p.s.
Kolegium zaznaczyło, że ustawodawca w pierwszej kolejności wskazał na konieczność ustalenia w stosunku do osób zobowiązanych wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej w drodze decyzji. Jedynym kryterium określającym wysokość opłaty uiszczanej za mieszkańca domu jest kryterium dochodowe. Decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej nie wyklucza ewentualnego zawarcia umowy pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii podnoszonych przez Skarżącą w odwołaniu, a dotyczących: zmniejszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej na podstawie art. 63 ust. 1 u.p.s., braku doręczenia decyzji o umieszczeniu J. K. w domu pomocy społecznej oraz ustalenia nieprawidłowego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, uznając podniesione przez Skarżąca zarzuty za nieuzasadnione. Uznał tym samym zaskarżoną decyzję za prawidłową.
Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że podnoszone w odwołaniu okoliczności związane z trudną sytuacją majątkową Skarżącej mogą być rozważone jako uzasadnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ale dopiero po wydaniu decyzji ustalającej odpłatność za pobyt.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej:
1) naruszenie prawa materialnego tj.
– art. 59 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. wskutek nie ustalenia opłaty za pobyt J.K. w domu pomocy społecznej;
- art. 64 u.p.s. wskutek wskazania zbyt wąskiego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty i dowolnego wskazania wysokości tych opłat dla poszczególnych osób;
- art. 63 u.p.s. poprzez pominięcie w decyzji, że J. K.przez znaczne okresy przebywał poza DPS, a za te okresy nie powinna pobierana być opłata;
2) naruszenie prawa procesowego tj.
-- art. 138 §1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która podlegała uchyleniu;
- art. 107 §1 i 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób sprzeczny z przepisami prawa;
- art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także bez poczynienia wyczerpujących ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego;
- naruszenie art. 10 §1 kpa poprzez umożliwienie stronie czynnego udziału na każdym stadium postępowania i uniemożliwienie jej przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji jak również o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organ są prawidłowe i odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te zaakceptował w całości i uznał za własne. Wskazał, że w sprawie niniejszej organy
przeprowadziły wszechstronne i kompletne postępowanie dowodowe i wyjaśniające, spełniające wymogi art. 7 i 77 k.p.a., z jednoczesną oceną zebranego materiału dowodowego stosownie do reguł wskazanych w art. 80 k.p.a, a decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 53/19). Skarżąca bierze aktywny udział w trakcie trwającego od 2017 r. postępowania dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. W jego trakcie składała szereg wniosków dowodowych, pism ze swoim stanowiskiem w sprawie oraz środków odwoławczych. Także do odwołania od decyzji z 4 września 2019 r. załączyła szereg dowodów. W skardze nie wskazała także jakie inne dowody chciałaby przedstawić. Zatem zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. jest niezasadny.
Przechodząc następnie do oceny zaskarżonej decyzji Sąd wskazał, że rozstrzygnięcia organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podjęto w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1505 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.s. Wyjaśnił, że powstanie obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w DPS uwarunkowane jest z jednej strony przesłanką podmiotową (umiejscowienie w kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę), z drugiej przedmiotową - odnoszącą się do dochodu osoby zobowiązanej.
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s., obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Z kolei art. 61 ust. 2 u.p.s. stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Sąd zauważył, że zarzuty Skarżącej dotyczą dwóch zagadnień, które w istocie stanowią przedmiot odrębnych spraw administracyjnych i odrębnych decyzji. Skarżąca formułuje w skardze zarzuty odnoszące się zarówno do przepisów, które dotyczą samych podstaw do obciążenia ją opłatą za pobyt ojca w DPS, jak i do przepisów, które regulują kwestie zwolnienia z tej opłaty.
W związku z powyższym Sąd wyjaśnił, że podziela prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przedmiotu stanowisko, iż są to w istocie dwie odrębne kwestie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17) wyraził pogląd zgodnie z którym obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.. W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Z akt administracyjnych niewątpliwie wynika, że J. K. nie był w stanie uiścić całej odpłatności za swój pobyt w domu pomocy społecznej oraz, że najbliższymi osobami zobowiązanymi do ponoszenia pozostałej części tej opłaty są zstępni, w tym córka - Skarżąca. Zostało również ustalone, czego Skarżąca nie kwestionuje, że jej dochód na osobę w rodzinie wynosił do marca 2018 r. 2166,72 zł, zaś od marca 2018 r. wynosi 2268,02 zł, a zatem jest on wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (1584 zł). Przedstawiony w decyzji organu I instancji sposoby wyliczenia dochodu są zgodne z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. i jasno z nich wynika, że spełniona została przesłanka posiadania przez Skarżącą określonej wysokości dochodu. Należy też zauważyć, że wydanie decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w DPS może mieć skutek wsteczny, gdyż konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość, ale i z datą wsteczną. Decyzja ustalająca opłatę za pobyt ojca Skarżącej ma wprawdzie charakter konstytutywny, ale jedynie w tym sensie, że konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa (art. 61 u.p.s.), wobec czego dopuszczalne było ustalenie opłaty za okres sprzed wydania decyzji, od momentu kiedy ziściły się ustawowe przesłanki powstania obowiązku skarżącej. Dopuszczalne było zatem wydanie takiej decyzji również po śmierci J. K. Natomiast okoliczność nie ustalenia odpłatności za pobyt od innych zstępnych J. K. nie ma znaczenia dla wyliczenia części opłaty za pobyt ojca w DPS przypadającej na Skarżącą.
Odnosząc się natomiast do pozostały zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne z następujących powodów:
- niedoręczenie Skarżącej decyzji o umieszczeniu ojca w DPS nie ma wpływu na obowiązek partycypacji w kosztach jego utrzymania w DPS. Są to dwie niezależne kwestie;
- średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku (art. 60 ust. 2 u.p.s). W decyzji organu I instancji został wskazany ten koszt, podano też na podstawie jakiego zarządzenia Prezydenta [...] został ustalony. Nie jest zatem wydawana w tym zakresie odrębna decyzja ustalająca indywidualnie taki koszt, w stosunku do każdego mieszkańca DPS. Odpłatność za pobyt od J. K. została ustalona odrębną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...];
-- osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są wskazane w art. 61 ust. 2 u.p.s. i Skarżąca do tego kręgu należy. Natomiast jej twierdzenia o istnieniu innych osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt jest całkowicie gołosłowne;
- przepis art. 63 u.p.s. przewidujący nieponoszenie przez pensjonariusza opłat za pobyt w domu pomocy społecznej za okres 21 dni roku kalendarzowego w sytuacji, gdy w tym czasie pensjonariusz przebywa u osoby zobowiązanej do współfinansowania opłat za pobyt w placówce. Konkubina nie należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt, zatem nawet gdyby sytuacja opisana przez skarżącą miała miejsce, brak jest podstaw do odliczenia jakiejkolwiek kwoty z tytułu odpłatności za pobyt mieszkańca.
Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie :
I. prawa materialnego to jest - art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu brak jest miejsca w zakresie oceny prawidłowości wysokości nałożonej na skarżącą opłaty za pobyt w domu opieki społecznej;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwej kontroli decyzji Kolegium z [...] maja 2020 r., w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu opieki społecznej, poprzez:
a) pominięcie potrzeby należytego rozważenia przesłanek wszechstronności, praworządności oraz słusznego interesu strony, podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne powinno prowadzić do ustalenia o braku podstaw obciążania skarżącej opłatą za pobyt w domu opieki społecznej, w tym nie przeprowadzenie wymaganego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.,- dalej: "u.p.s."), podczas gdy organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę biorąc pod uwagę sytuację prawą i faktyczną na dzień wydania decyzji w II instancji,
b) nie uwzględnienie faktu braku powiadomienia Skarżącej o skierowaniu i umieszczeniu J.K. w DPS oraz braku doręczenia ww. decyzji, co umożliwiłoby skarżącej zapoznanie się z nałożonym na nią obowiązkiem jeszcze przed umieszczeniem J. K. w DPS i podjęcie odpowiednich kroków celem zabezpieczenia sytuacji materialnej własnej rodziny;
2. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 139 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji oddalił skargę i nie uchylił decyzji organu II instancji, ewentualnie także decyzji organu I instancji, podczas gdy nie rozważono wszechstronnie całego materiału dowodowego, poczyniono nieprawidłowe ustalenia faktyczne i błędnie rozważono podstawy prawne, jak i zignorowano zasadę działania w celu pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych wydanych i zasadę przekonywania;
3. art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, podczas gdy powinien był to uczynić w omawianej sprawie, w szczególności wobec nieprawidłowości w czynieniu ustaleń faktycznych oraz wobec naruszenia przez organy I i II instancji zasady zaufania i przekonywania;
4. art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji nie odniósł się należycie do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, albowiem nie ustosunkował się odpowiednio do twierdzeń Skarżącej związanych z potrzebą zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.
Skarżąca w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów uzupełniających to jest zaświadczenia lekarskiego z [...] maja 2021 r. oraz informacji dla lekarza kierującego z [...] maja 2021 r.
Powołując się na przepis art. 176 oraz art. 185 albo art. 188 p.p.s.a., Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, co oznacza, że w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to jest zarzuty objęte punktem II petitum skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Skarżąca wadliwości działania sądu, wskazanej w punkcie I.1 petitum skargi kasacyjnej upatruje w niedostrzeżeniu okoliczności, że obowiązujący w Polsce system pomocy społecznej wymaga aktualizacji wywiadów środowiskowych.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, ze Skarżącą przeprowadzono w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty za pobyt jej ojca w Domu Pomocy Społecznej trzy wywiady : [...] lipca 2016 r., [...] kwietnia 2018 r. oraz wywiad z [...] stycznia 2019 r., poprzedzający wydanie decyzji Prezydenta z [...] września 2019 r.
Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s. rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103 ustawy. Obowiązek ewentualnej aktualizacji wywiadu wynika natomiast z art.107 ust. 4 u.p.s. zgodnie z którym w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej - nie rzadziej niż co 12 miesięcy.
Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że obowiązek aktualizacji rodzinnych wywiadów środowiskowych wynika z rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia 25 sierpnia 2016 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1788 ze zm.). W rozporządzeniu wskazane zostało, że wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni roboczych od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia (§ 2 pkt 1) jak również wyjaśnione zostało, że w przypadku osoby lub rodziny korzystających ze stałych form pomocy aktualizację wywiadu sporządza pracownik socjalny nie rzadziej niż co 6 miesięcy, pomimo braku zmiany danych, wypełniając część IV kwestionariusza wywiadu (§ 9).
Skarżąca co oczywiste nie może być uznana za osobę korzystającą ze stałych form pomocy, w związku z czym dyspozycja zawarta w art. 107 ust. 4 zdanie 2 u.p.s. jak również w § 9 rozporządzenia nie może się do niej odnosić.
Powstaje natomiast pytanie czy organy miały obowiązek ponowienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uwzględniając fakt, że od daty jego sporządzenia do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynęło blisko 8 miesięcy zaś do dnia wydania decyzji przez Kolegium – 16 miesięcy.
W ocenie Sądu kasacyjnego rozpoznającego sprawę na tak przedstawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Jak wynika z art. 107 ust. 4 u.p.s. obowiązek aktualizacji wywiadu powstaje gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie. Podzielając w pełni wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym to na organach administracji ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy wskazać należy jednak, że to osoba, w stosunku do której ma zostać wydana decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt wstępnego w Domu Pomocy Społecznej najlepiej wie, czy w jej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zaszły zmiany wymagające przeprowadzenia wywiadu.
Skarżąca na zaistnienie takich okoliczności nie wskazywała w toku postępowania administracyjnego, zatem w tej części zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. uznać należy za niezasadny.
Skarżąca nie ma również racji wywodząc, że w sprawie doszło do naruszenia przywołanych wyżej przepisów z uwagi na zaniechanie przez organy powiadomienia jej o skierowaniu i umieszczeniu J. K. w DPS oraz braku doręczenia jej ww. decyzji.
Jak wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego wyroku, niedoręczenie Skarżącej decyzji o umieszczeniu ojca w DPS nie ma wpływu na obowiązek partycypacji w kosztach jego utrzymania w DPS. Są to dwie niezależne kwestie. Skarżąca zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. z uwagi na nieuwzględnienie faktu niepoinformowania jej o skierowaniu i umieszczeniu ojca w Domu Pomocy Społecznej nie wskazuje na żadną podstawę prawną z której taki obowiązek by wynikał. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, postępowania w sprawie skierowania i umieszczenia danej osoby w domu pomocy społecznej, prowadzone na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. są postępowaniami odrębnymi od postępowania prowadzonego na podstawie art. 61 ust. 2d u.p.s.
Skarżąca zarzut objęty punktem I.1 petitum skargi kasacyjnej uzasadnia również pominięciem potrzeby należytego rozważenia przesłanek wszechstronności, praworządności oraz słusznego interesu strony. W jej ocenie prawidłowo przeprowadzone postępowanie kontrolne powinno prowadzić do ustalenia o braku podstaw obciążania jej opłatą za pobyt w domu opieki społecznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ wyznaczył najwyższą z możliwych kwot do zapłaty zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., bazując tylko na dochodach, nie uwzględniając całokształtu sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i warunków życiowych skarżącej (skarżąca cierpi na schorzenia wymagające leczenia stałego: cukrzyca, nadciśnienie, choroba [...], zespół zaburzeń metabolicznych).
Odnosząc się do tego zarzutu zwrócić należy uwagę, że zakres postępowania dowodowego w przypadku ustalania opłaty, która ponoszona będzie przez zstępnych przebywającego w Domu Pomocy Społecznej uległ zmianie już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji a przed datą rozpoznania odwołania przez Kolegium. Z dniem 4 października 2019 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690 z późn. zm., dalej "ustawa nowelizująca"). Z brzmienia art. 4 ustawy nowelizującej wynika generalna zasada stosowania znowelizowanych przepisów do ustalenia odpłatności o których mowa w art. 61 u.p.s. Innymi słowy rozpoznając odwołanie Skarżącej organ drugiej instancji zobligowany był do uwzględnienia brzmienia przepisów u.p.s. nadanego ustawą nowelizującą.
Do 3 października 2019 r. wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustalana była według zasad wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 1-3 u.p.s., który przywołany został w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji.
Rzeczywiście, z brzmienia tego przepisu wynikało, że jedynym kryterium przy ustalaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jest kryterium dochodowe. Ustawą nowelizującą wprowadzono jednak do art. 61 u.p.s. nowy ustęp 2d zgodnie z którym "W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2."
Z art. 103 ust. 2 u.p.s., do którego odwołuje się art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika natomiast, że opłatę należy ustalić biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64, art. 64a albo art. 64b.
W tym miejscu, przed dalszą oceną zarzutu naruszenia przepisów postępowania to jest art. 3 § 1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. odnieść się należy do zarzutu objętego punktem II.4. petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, to jest do twierdzeń Skarżącej dotyczących potrzeby zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, w skardze nie zostały przez nią podniesione żadne zarzuty dotyczące potrzeby zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.
Na brak zawarcia umowy Skarżąca powoływała się w odwołaniu od decyzji Prezydenta i do tej argumentacji odniosło się Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniając, że obowiązek wniesienia opłaty musi być skonkretyzowany i zindywidualizowanym przy czym konkretyzacja ta następuje w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. lub decyzji. Kolegium stanęło na stanowisku, że obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. winien być określony w decyzji. Kolegium wskazało również, że w sytuacji w której porozumienie co do opłaty za pobyt między organem a osobą nie jest możliwe – tak jak jest to w niniejszej sprawie – wydaje się decyzję administracyjną. Kolegium uznało również, że jedynym kryterium określającym wysokość opłaty uiszczanej za mieszkańca domu przez osoby zobowiązane jest kryterium dochodowe.
Z przywołanego fragmentu uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, że w jego ocenie nie było możliwe zawarcie ze Skarżącą umowy mającej na celu ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez nią w związku z pobytem jej ojca w domu pomocy społecznej. W tej sytuacji, uwzględniając treść decyzji organu jak również fakt, że zarzut dotyczący naruszenia art. 103 ust. 2 u.p.s. nie został podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze uznać należy za niezasadny.
Skarżąca przywołała w skardze wyroki NSA z 15 stycznia 2010 r. I OSK 1171/09 oraz z 14 września 2011 r. I OSK 666/11 zgodnie z którymi dopiero poniesienie przez gminę opłat - w sytuacji uchylania się osób zobowiązanych od zawarcia lub wykonania umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, powoduje konieczność wydania decyzji indywidualizującej obowiązek ponoszenia opłat i stanowiącej podstawę doprowadzenia egzekucji administracyjnej. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że pogląd ten wyrażony został przed podjęciem przez NSA uchwały w składzie poszerzonym, w tezie której wskazano : "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej". Stanowisko wyrażone przez NSA w uchwale wiąże z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych.
Powracając do zarzutu naruszenia przepisów postępowania wyjaśnić należy, że Sąd kasacyjny podziela stanowisko wyrażone przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym nie było możliwe zawarcie umowy ze Skarżącą. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca konsekwentnie oświadczała, że nie deklaruje żadnej pomocy i wnosi o całkowite zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Oznacza to, że w sprawie organ zobowiązany był do przyjęcia, że Skarżąca odmówiła zawarcia umowy i w konsekwencji ustalenia opłaty za pobyt jej ojca w domu pomocy społecznej z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 61 ust. 2d u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. Innymi słowy organ nie mógł ograniczyć się do zastosowania kryterium dochodowego. Zobligowany był do ustalenia opłaty biorąc pod uwagę kryteria wskazane w art. 103 ust. 2 u.p.s.
Zaniechanie wzięcia pod uwagę kryteriów wynikających z art. 103 ust. 2 u.p.s. czyni zasadnym również zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktami II.2 i II.3 petitum skargi kasacyjnej.
Skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu brak jest miejsca w zakresie oceny prawidłowości wysokości nałożonej na Skarżącą opłaty za pobyt w domu opieki społecznej. Przywołany przez Skarżącą jako wzorzec kontroli art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.s. dotyczy ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez mieszkańca tego domu. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywoływała natomiast art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wskazując, że organ wyznaczył najwyższą z możliwych kwot do zapłaty bazując tylko na jej dochodach, nie uwzględniając całokształtu sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i warunków życiowych Skarżącej. Zarzut ten uznać należy za uzasadniony o tyle, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, organ zobligowany był do ustalenia opłaty za pobyt ojca Skarżącej w Domu Pomocy Społecznej biorąc również pod uwagę kryteria wskazane w art. 103 ust. 2 u.p.s.
Uznanie, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy oznacza, że konieczne jest uchylenie zaskarżonego wyroku oraz :
a. zaskarżonej decyzji Kolegium w zakresie utrzymującym w mocy punkt I decyzji Prezydenta w zakresie ustalającym, że Skarżąca jest obowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu pomocy Społecznej oraz punkt II.1 decyzji Prezydenta to jest w zakresie ustalającym od Skarżącej miesięczną opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej,
b. punktu I decyzji Prezydenta w zakresie ustalającym że Skarżąca jest obowiązana do ponoszenia opłaty za pobyt J. K. w Domu pomocy Społecznej oraz punkt II.1 decyzji Prezydenta w zakresie ustalającym od Skarżącej miesięczną opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że decyzje organów obu instancji w pozostałym zakresie, to jest w zakresie ustalającym obowiązki pozostałych adresatów decyzji, nie podlegały kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem skarga złożona przez Skarżącą dotyczyła wyłącznie jej praw i obowiązków.
Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i ustalając wysokość opłaty przypadającej na Skarżącą w związku z pobytem jej ojca w Domu Pomocy Społecznej wezmą pod uwagę kryteria wynikające z art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. przeprowadzając w tym celu stosowne postępowanie dowodowe.
Podstawą prawną rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 1 wyroku był art. 188 w związku z art. 193 oraz w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.