I OSK 1208/22

I OSK 1208/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 60/21 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2022-01-10
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 60/21 o odrzuceniu skargi J. C. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2022 r., sygn. akt I SAB/Wa 60/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. C. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 8 lutego 2021 r. J. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku H. Ż. z dnia 8 listopada 2013 r., ponowionego pismem H. Ż. z dnia 29 czerwca 2015 r. o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego (postanowieniem Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...]) w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie, przy ul. [...] (obecnie [...]), oznaczonej jako "[...]" tabela likwidacyjna nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę przytoczył treść art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." i wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca skierowała do Wojewody Mazowieckiego przed wniesieniem skargi na bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego, ponaglenie w trybie art. 37 K.p.a. Zauważono, że załączone do skargi zażalenie z dnia 28 lipca 2015 r. nie zostało złożone przez skarżącą, a przez H. Ż. Za pismo stanowiące ponaglenie przed wniesieniem skargi nie można, zdaniem Sądu, uznać również pisma skarżącej i innych wnioskodawców z dnia 26 listopada 2017 r. (znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy). Pismem tym zatytułowanym "Wniosek" - profesjonalny pełnomocnik wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania i przyspieszenie ustalenia odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.
W takiej sytuacji wniesienie skargi Sąd uznał za niedopuszczalne.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła J. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek dopuszczalności skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, w sytuacji gdy pismem z dnia 28 lipca 2015 r., wniesione zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy, polegającą na niepodjęciu zawieszonego postępowania, co oznacza, że zostały spełnione warunki formalne do złożenia skargi na bezczynność;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się jedynie do wskazania stanu faktycznego, tj. zaniechanie wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu, skarga na bezczynność musi być złożoną przez tę samą stronę postępowania, która złożyła zażalenie na bezczynność, podczas gdy uznanie to nie znajduje podstawy w przepisach prawa oraz jest sprzeczne z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego odrzucenia skargi.
Zarzucając powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie postanowienia Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na bezczynność, ewentualnie;
2) uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Ponadto skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że w art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) wskazano, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) wprowadza się następujące zmiany: w art. 52: a) § 2 i 3 otrzymują brzmienie: "§ 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. § 3. Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.", 3) w art. 53: b) po § 2 dodaje się § 2a i 2b w brzmieniu: "§ 2a. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. § 2b. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu." Jednocześnie w art. 17 pkt 2 tej ustawy wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa weszła w życie 1 czerwca 2017 r.
Z kolei z brzmienia art. 37 § 1 K.p.a. – po nowelizacji dokonanej ww. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. – wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 37 § 3 K.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Powołane przepisy wskazują zatem, że w aktualnym stanie prawnym, przed wniesieniem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, strona powinna wystąpić z ponagleniem o jakim mowa w powołanym art. 37 § 1 K.p.a. Przy czym zaznaczyć należy, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Skarga na bezczynność, która nie została poprzedzona ponagleniem, jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że J. C. przed wniesieniem skargi na bezczynność nie skierowała do Wojewody Mazowieckiego ponaglenia w trybie art. 37 K.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają natomiast do wykazania, że wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 P.p.s.a. nastąpiło na skutek wniesienia przez H. Ż., tj. innego uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] (obecnie [...]) oznaczonej jako "[...]" tabela likwidacyjna nr [...], zażalenia z dnia 28 lipca 2015 r.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zauważyć trzeba, że zarówno J. C. jak i H. Ż. znajdują się w kręgu podmiotów, które wystąpiły z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wskazaną nieruchomość i obie są zainteresowane podjęciem zawieszonego postępowania administracyjnego. Jednakże, właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, że ponaglenie (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – zażalenie) złożone przez inną osobę niż wnoszącą skargę na bezczynność, nawet w sytuacji gdy interesy tych osób są zbieżne, nie rozciąga się automatycznie na pozostałe strony postępowania bowiem wniesienie tego środka przysługuje każdej ze stron z osobna.
Z literalnego brzmienia art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wynika, że prawo do wniesienia ponaglenia w przypadku bezczynności organu prowadzącego postępowanie przysługuje każdej stronie, której nie załatwiono sprawy w terminie. Ponaglenie jest bowiem w istocie podaniem (żądaniem) o rozpatrzenie sprawy bezczynności organu lub sprawy przewlekłości postępowania przez właściwy organ administracji publicznej.
Należy przy tym podkreślić, że objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym – w obu przypadkach przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie K.p.a. jak i P.p.s.a. Brak jest zatem podstaw do uznania, że niedopełnienie przez daną osobę obowiązku skierowania do organu ponaglenia powoduje, że w stosunku do tej osoby został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb wyczerpania środków zaskarżenia, tym bardziej, że przymiot strony postępowania w zakresie bezczynności (przewlekłości postępowania) nie służy pozostałym stronom postępowania właściwego. Stronami tego postępowania są tylko skarżący i organ. Obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność spoczywa wobec powyższego wyłącznie na tej stronie, która wniosła skargę w tym przedmiocie.
Na szczególny, dwoisty niejako charakter ponaglenia zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 zawarł szerokie rozważania dotyczące skargi na bezczynność jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wskazując m.in. na określony w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej.
Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości przyjęto, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1 – § 3a K.p.a. lub z przepisów szczególnych. Dodano też, iż objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 K.p.a. wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b P.p.s.a. wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.
Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sadowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójność bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej.
Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stoi na stanowisku, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest uprzednie wniesienie ponaglenia przez tę samą stronę. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób bezczynny kwestionuje się w skardze. Warunek skutecznego wniesienia skargi na bezczynność poprzez odwołanie się w art. 52 § 2 P.p.s.a. do czynności procesowej, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 K.p.a. wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia tego środka i nie może być oderwany od roli jaką pełni. Dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu konieczne jest zatem uprzednie wniesienie ponaglenia przez każdego ze skarżących indywidualnie, ponieważ z konstrukcji art. 37 K.p.a. jak i jego celu wynika, że postępowanie przed organem wyższego stopnia ma charakter incydentalny, związany ściśle z ponagleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność.
Nietrafne są przy tym argumenty skarżącej kasacyjnie odwołujące się, na poparcie swojego stanowiska, do prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie poglądu, zgodnie z którym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia ustanowiony w art. 52 § 1 P.p.s.a. uznać należy za spełniony, gdy odwołanie od decyzji złożyła inna strona niż wnosząca skargę do sądu.
Zauważyć bowiem należy, że ponaglenie jest środkiem prawnym odrębnie uregulowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego od odwołania. Ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., nie ma charakteru środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym w ścisłym rozumieniu. Służy ono jedynie zakwestionowaniu przekroczenia terminu na załatwienie sprawy. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. ma charakter incydentalny (wpadkowy), nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Z tych też względów złożenie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi wyłącznie warunek formalny do wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 1183 z dnia 28 grudnia 2016 r.)
Dodatkowo, w przypadku decyzji lub postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym stroną tego postępowania, a w konsekwencji i postępowania sądowoadministracyjnego jest każda osoba, której interesu prawnego może potencjalnie dotyczyć to postępowanie. Organ administracji obowiązany jest ustalić wszystkie osoby, będące stronami w sprawie i zawiadomić je o toczącym się postępowaniu (art. 61 § 4 K.p.a.). Istotna różnica pomiędzy skargami wnoszonymi do sądu administracyjnego na te akty administracyjne, a skargą na bezczynność polega natomiast na tym, że w tym drugim przypadku sąd administracyjny nie ustala kręgu podmiotów, których może dotyczyć stan bezczynności.
Tym samym, niedopełnienie przez daną osobę obowiązku skierowania do organu ponaglenia powoduje, że w stosunku do tej osoby nie został wyczerpany przewidziany w ustawie tryb zaskarżenia bezczynności.
Wobec powyższego nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 163 § 2 P.p.s.a. oraz art. 166 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2022 r. zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzeczenia, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów odrzucił skargę, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.