I OSK 1204/24

I OSK 1204/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka /sprawozdawca/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 1024/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135  i art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1024/23 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 września 2023 r. nr SKO.4141.310.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 1024/23 po rozpoznaniu skargi R. K. (dalej "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 września 2023 r. nr SKO.4141.310.23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 14 lipca 2023 r., nr OPS.ŚP.5241.2023.DP a także zasądził zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu. Zaskarżając rozstrzygnięcie w całości zarzuciło, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej "P.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organy orzekające sprawie nie miały kompetencji do oceny dokumentacji medycznej i wskazywanych tam jednostek chorobowych, a co za tym idzie, że ustalenia organu odnośnie stanu zdrowia i możliwości psychofizycznych L. K., poczynione w przeważającej mierze na podstawie dokonanej przez organ własnej analizie dokumentacji medycznej, nie mogą zostać uznane za miarodajne, podczas gdy zgodnie z art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, a zatem do oceny wskazywanego przez skarżącego zakresu, niezbędności oraz adekwatności opieki nad matką do jej stanu zdrowia i niepełnosprawności a ustalenia dokonane na podstawie dokumentacji medycznej podopiecznej były niezbędne;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy orzekające w sprawie nie dopełniły obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, w tym zaniechały ponownego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, podczas którego odebrałyby oświadczenie od matki skarżącego, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe w tym zakresie nie było niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w związku z faktem, iż aby dokonać weryfikacji oświadczeń skarżącego co do zakresu, niezbędności oraz adekwatności opieki nad matką do jej stanu zdrowia i niepełnosprawności wystarczającym było zweryfikowanie tych oświadczeń przez pryzmat całokształtu materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności dokumentacji medycznej podopiecznej, która to dokumentacja, jako pochodząca od osób które posiadają wiedzę specjalistyczną, ma większą moc dowodową od ewentualnego oświadczenia podopiecznej;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej wskutek wadliwego przyjęcia, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy powołany przepis nie był podstawą rozstrzygnięcia, a tym samym nie mógł zostać naruszony poprzez nieprawidłowe zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do dokonania, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu, błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy polegających na nieprawidłowym przyjęciu, że organy nie są władne dokonywać własnych ustaleń w oparciu o dokumentację medyczną niepełnosprawnego czy oświadczeń ubiegającego się o przyznanie świadczenia składanych w toku postępowania a także, że materiał zgromadzony przez organy nie był pełny i nie pozwalał na wydanie decyzji odmownej w rozpatrywanej sprawie.
Odnosząc się do najdalej idącego zarzutu powołanego w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskazać należy, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organ powinien zebrać i rozpatrzyć kompletny materiał dowodowy, a następnie poddać go wszechstronnej i wnikliwej analizie (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
Przypomnienia wymaga, że podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonych w sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w postępowaniu dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego organ dokonuje ustalenia zakresu rzeczywiście sprawowanej opieki na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego, zarówno na podstawie dokumentów uprawnionych organów, jak i innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Dowody te podlegają łącznej ocenie (zob. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22). Zaznaczyć również należy, że w przypadku, gdy w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości (art. 23 ust. 4aa u.ś.r.). Zauważenia wymaga, że wywiad środowiskowy stanowi specyficzny, szczególny środek dowodowy, przy pomocy którego ustala się sytuację faktyczną osoby (rodziny) ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Jako instrument postępowania dowodowego z formalnego punktu widzenia, wywiad przeprowadzony na odpowiednim druku jest dokumentem urzędowym w formie protokołu, bowiem przeprowadzony jest przez uprawniony organ, w formie przewidzianej przez u.p.s. (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr 112/24). Przy tym kluczowy jest cel przeprowadzenia omawianego środka dowodowego którym jest rozwianie wątpliwości organu dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Można zatem stwierdzić, że naczelnym celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w trybie art. 23 ust. 4 aa u.ś.r. jest ustalenie, czy rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia pozostaje w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konsekwentnie, o ile organ zamierza odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to może to uczynić tylko dysponując prawidłowo zrealizowanym i rzetelnym wywiadem środowiskowym.
Przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 893) zawierają wiążące czytelne wytyczne dla pracownika socjalnego przeprowadzającego wywiad. Otóż pracownik socjalny, przeprowadzając wywiad, bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy (§ 4 ust. 1). W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy (§ 4 ust. 2). Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że zakres okoliczności podlegających analizie w trakcie wywiadu uwarunkowany jest "rodzajem i zakresem pomocy", czyli zakresem świadczenia pielęgnacyjnego. Ten zaś powinien wynikać ze zlecenia przeprowadzenia wywiadu.
W rozpatrywanej sprawie, Sąd I instancji trafnie poddał w wątpliwość kwestię zakresu opieki świadczonej przez skarżącego w oparciu o zgromadzony, niejednoznaczny materiał dowodowy sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu 20 września 2023 r. organ przeprowadził wysłuchanie skarżącego, podczas którego skarżący wskazał m.in., że matka praktycznie cały dzień leży w łóżku, trzeba ją karmić, przytrzymywać kubek z piciem, skarżący myje matkę, wymienia jej pampersy, masuje, przebiera, przewraca z boku na bok, żeby zapobiec odleżynom. Wyjaśnienia te pokrywają się z treścią oświadczenia o sposobie sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem, złożonym przez skarżącego w dniu 29 czerwca 2023 r., w toku postępowania przed organem I instancji. Skarżący wskazał wówczas, że jego matka jest osobą leżącą, pampersowaną, nie porusza się samodzielnie, potrzebuje pomocy przy myciu, jedzeniu, braniu leków, siadaniu i kładzeniu. Oświadczenie o analogicznej treści złożył skarżący w kwestionariuszu wywiadu w dniu 5 kwietnia 2023 r. Z jego treści wynika, że matka skarżącego ma problemy ze zdrowiem, jest po udarze mózgu, leczona z powodu nadciśnienia tętniczego, niewydolności krążenia, afazji ruchowej, miażdżycy ruchowej, jest osobą leżącą i pampersowaną. Ma ponadto orzeczoną niepełnosprawność i wymaga opieki ze strony innych osób. We wnioskach wywiadu środowiskowego, pracownik socjalny wskazał, że matka skarżącego "jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymaga stałej opieki. Opiekę tę sprawuje syn (...)". Natomiast Kolegium, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło, że "w ocenie Kolegium materiał dowodowy sprawy nie pozwala dać wiary zapewnieniom wnioskodawcy, że jego matka od grudnia 2022 r. jest osobą leżącą, przez co wymaga całodobowej opieki". Organ poddał tę kwestię w wątpliwość również w oparciu o brak wskazania w orzeczeniu z dnia 7 marca 2023 r. jako symbolu przyczyny niepełnosprawności symbolu 05-R, tj. upośledzenia narządu ruchu, a także symbolu 10-N – choroby neurologiczne, co w ocenie organu nie stanowi o afazji ruchowej podopiecznej, a tym samym nie może stanowić o zaburzeniu w funkcjonowaniu jej organizmu uzasadniającym twierdzenie, iż z tego powodu matka skarżącego wymaga długotrwałej i stałej opieki innych osób. Kolegium podkreśliło również, że wskazana w orzeczeniu choroba, która była podstawą zaliczenia matki skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności - 02-P (choroby psychiczne) – także nie może stanowić o zaburzeniu funkcji organizmu oraz ograniczeniu czynności życiowych uzasadniających przyjęcie, że powodują one konieczność rezygnacji/niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia.
W oparciu o powyższe, rację należy przyznać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, że materiał dowodowy sprawy nie pozwalał na wszechstronną ocenę stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, a w konsekwencji bezsprzecznej odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższych względów, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że organy orzekające w sprawie nie miały kompetencji do oceny dokumentacji medycznej i wskazywanych tam jednostek chorobowych, a co za tym idzie, że ustalenia organu odnośnie stanu zdrowia i możliwości psychofizycznych matki skarżącego, poczynione w przeważającej mierze na podstawie dokonanej przez organ własnej analizie dokumentacji medycznej, nie mogą zostać uznane za miarodajne.
Zauważenia wymaga, że w orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, zgodnie z którym, ani organy, ani Sąd nie posiadają wiadomości specjalnych pozwalających na ustalenie, że dana osoba posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności, nie wymaga na tyle szerokiego zakresu opieki, że opiekun mógłby podjąć zatrudnienie. Rolą organów orzekających w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem weryfikacja samej potrzeby zapewnienia osobie niepełnosprawnej pomocy innych osób (w tej kwestii wiążąco wypowiada się właściwy organ w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności) ale, co istotne i decydujące, weryfikacja zakresu wymagającego rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 398/22). Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Dlatego też, zgodzić się należy z twierdzeniami Sądu I instancji, że ustalanie związku przyczynowego nie może prowadzić do podważenia stanu zdrowia i treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest natomiast ustalenie wymiaru opieki jakiej wymaga osoba niepełnosprawna, w celu zaspokojenia jej potrzeb. Tym samym kluczowym jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co w sprawie nie zostało uczynione w sposób prawidłowy.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. również nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Jak trafnie bowiem podnosi skarga kasacyjna, zaskarżona decyzja Kolegium utrzymała w mocy decyzję Burmistrza [...], co prowadzi do wniosku, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie był w sprawie stosowany. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika natomiast, że przepis ten, w jego ocenie, został wskutek błędu organu – niezastosowany i w ten sposób naruszony. Na stronie 16 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji błędnie wskazał natomiast, że "(...) organ ten nieprawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaistniała omyłka, nie miała jednakże wpływu na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.