I OSK 1204/11

I OSK 1204/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-07-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Jan Paweł Tarno /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Banasiewicz
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 639/10 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2011-03-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art.133 § 1, 141 § 4, 145 § 1 pkt 1 lit.c, art.153, 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.28, 7, 77, 80,107 § 3, art.157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art.200 ust.1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
§ 4 ust.1 pkt 6
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 31 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 639/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w Warszawie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 marca 2011 r., II SA/Wr 639/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] czerwca 2010 r., nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu odnosiło się do kwestii interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców w motywach zarówno decyzji z [...] lutego 2010 r., nr [...], jak i decyzji z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W decyzji z [...] lutego 2010 r. Kolegium stwierdziło po stronie Polskiego Związku Działkowców istnienie interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym z uwagi na fakt, że PZD dochodzi praw do gruntu od 12 listopada 1996 r., kiedy to złożył wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Wskazało, że podstawę materialnoprawną roszczenia PZD stanowił art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 99, poz. 486). Okoliczność zaś, że odpowiednie żądanie zostało przez Polski Związek Działkowców zgłoszone jeszcze przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lutego 2002 r., K 39/00 (OTK-A 2002, nr 1, poz. 4), niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 cyt. ustawy z 23 czerwca 1995 r. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, daje wystarczającą przesłankę do uznania Polskiego Związku Działkowców za stronę postępowania służącego weryfikacji legalności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez Polskie Koleje Państwowe.
Ze stanowiskiem, że interes prawny w rozpatrywanej sprawie Polski Związek Działkowców może wywodzić z art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. nie można się zgodzić, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lutego 2002 r., K 39/00 orzekł o niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy z Konstytucją RP. Nie ma przy tym znaczenia, że żądanie zostało przez Polski Związek Działkowców zgłoszone jeszcze przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreślano, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 39/00, niezgodności z Konstytucją przepisów art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r., stwarza podstawy do ustalenia, w drodze powództwa przewidzianego w art. 189 kpc, nieważności umowy przeniesienia użytkowania wieczystego, zawartej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją, także przed ogłoszeniem tego wyroku (por. np. wyrok SN z 30 września 2004 r., IV CK 20/04) oraz że po ogłoszeniu powyższego wyroku TK Polski Związek Działkowców nie może skutecznie dochodzić zobowiązania gminy do oddania mu nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych (por. np. wyrok SN z 30 stycznia 2003 r., V CKN 1626/00).
W motywach decyzji z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze dodało, że ogród funkcjonujący na przedmiotowej nieruchomości od kilkudziesięciu lat spełnia kryteria rodzinnego ogrodu działkowego, przez co ma do niego zastosowanie rozciągłości ustawa z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.), zgodnie z art. 41 i art. 42 tej ustawy. Zaznaczyło, że art. 15 ust. 1 tej ustawy przyznaje PZD prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Mając zaś na względzie konsekwencje cywilnoprawne, jakie wiążą się z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego (por. art. 235 kc), nie sposób odmówić Polskiemu Związkowi Działkowców interesu prawnego w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji stwierdzającej nabycie przez osobę trzecią prawa użytkowania wieczystego.
W świetle orzecznictwa sądowego powyższe stanowisko Kolegium budzi jednak wątpliwości. W szczególności wskazać należy, że w wyroku z 24 marca 2009 r., I OSK 442/08 Naczelny Sąd Administracyjny za trafne uznał stanowisko, że uwłaszczenie na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. – w czasie podejmowania kontrolowanych decyzji i wydawania omawianego wyroku – Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; obecnie – Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej "u.g.n.") odnosi się do stanu prawnego istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. i dotyczy państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej, posiadających w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i stwierdza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego do gruntu oraz prawo własności budynków, urządzeń i lokali. Zatem, interes prawny Polskiego Związku Działkowców w sprawie o uwłaszczenie innego podmiotu nie może wynikać z samego faktu powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego, ani z poniesionych na nim nakładów. Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował też stwierdzenie, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że sam fakt powstania i funkcjonowania na przedmiotowym gruncie ogrodu działkowego nie stanowi podstawy do uznania, że Polski Związek Działkowców posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa – por. również wyroki NSA z 15 lutego 2008 r., II OSK 17/07 i z 21 listopada 2006 r., I OSK 77/06 (w którym podkreślono, że PZD byłby stroną postępowania tylko wtedy, gdyby istniał przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do spornego gruntu).
W rozpatrywanej sprawie brak jest ustaleń, że PZD w odniesieniu do przedmiotowego gruntu posiadał decyzję wydaną w trybie art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem rozważania poczynione przez Kolegium są niewystarczające do rozstrzygnięcia, czy Polski Związek Działkowców w niniejszej sprawie ma przymiot strony. Rozstrzygnięcie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby PZD nie miał przymiotu strony w tej sprawie, to nie mógłby złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Polskie Koleje Państwowe prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 25 lutego 2010 r., II SA/Wr 580/09 nie przesądził, czy Polski Związek Działkowców posiada status strony w przedmiotowym postępowaniu, ale wskazał okoliczności, które mogą mieć znaczenie przy rozstrzyganiu tej kwestii. Mając je na uwadze organ administracyjny nie może pomijać orzecznictwa NSA, o którym była wyżej mowa, a które dotyczy problematyki posiadania przez Polski Związek Działkowców przymiotu strony w sprawach podobnych do niniejszej. Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło dostatecznie tej okoliczności. Dopiero w razie nie budzącego wątpliwości ustalenia, że w realiach niniejszej sprawy PZD posiada interes prawny, możliwe będzie szczegółowe rozważanie argumentów dotyczących merytorycznego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej.
Według obowiązującego porządku prawnego, zarówno pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, jak i przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa podmiotowego posiadanego przez określony podmiot do rzeczy (gruntu). Tak więc sama decyzja o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu nie mogła stanowić o powstaniu takiego prawa, najpierw bowiem musiało to prawo - we właściwym trybie - powstać. W decyzji z [...] lipca 1988 r., którą organ I instancji potraktował jako dokument potwierdzający dotychczasowe prawo zarządu, podano, że zarząd (użytkowanie) odnosi się do gruntu przekazanego "decyzją zgodnie z ewidencją gruntów". Z takiego ujęcia tej kwestii w decyzji z [...] lipca 1988 r. nie można jednak wyciągnąć jednoznacznego wniosku, tak jak uczynił to organ, że stan prawny przedmiotowego gruntu nie został uregulowany. To, że we wspomnianej decyzji w sposób wyraźny i jednoznaczny nie wskazano, na jakiej podstawie przyjęto, że poprzednikowi prawnemu Polskich Kolei Państwowych S.A. - Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych we Wrocławiu przysługiwało prawo zarządu, bądź prawo użytkowania, nie świadczy, że prawa takiego PKP (DOKP) w ogóle nie posiadało. Przeciwnie – wydanie wspomnianej decyzji świadczy, że takie prawo Dolnośląska DOKP mogła posiadać i dlatego decyzja z [...] lipca 1988 r. została podjęta, chociaż nie wskazano w niej prawidłowo prawa Dolnośląskiej DOKP do tego gruntu. Skoro bowiem opłaty za korzystanie z gruntu państwowego były pochodną od prawa podmiotowego posiadanego przez określony podmiot do tego gruntu, to decyzja o ustaleniu opłat za korzystanie z gruntu mogła zostać wydana jedynie w odniesieniu do podmiotu, który stosowne prawo do tegoż gruntu posiadał.
Decyzja z [...] lipca 1988 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bo Wojewoda decyzją z [...] października 2002 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Gdyby zaś było pewne, że Dolnośląska DOKP nie posiadała prawa do przedmiotowego gruntu, to decyzja z [...] lipca 1988 r. nie miałaby racji bytu. Ta kwestia wymaga zatem jednoznacznego wyjaśnienia, natomiast z samego faktu, że w decyzji z [...] lipca 1988 r. nie wskazano prawidłowo prawa Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych do przedmiotowego gruntu, nie można wyciągać wniosku, że nie posiadała ona takiego prawa.
Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 (w związku z § 5) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.), właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., na podstawie m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zawarte w omawianym § 4 ust. 1 stwierdzenie, że podstawę taką stanowi "co najmniej jednego z następujących dokumentów" wskazuje, że co do zasady przedstawienie jednego z wymienionych w tym unormowaniu dokumentów stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości.
Stosownie zaś do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (Dz. U. Nr 4, poz. 29), które to rozporządzenie określa sposób potwierdzania posiadania przez PKP gruntów będących własnością Skarbu Państwa, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948), w tym rodzaje dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach (§ 1), w myśl § 2 ust. 1 pkt 7 "potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów, o których mowa w § 1, dokonuje się na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: (...) dokumentu poświadczającego fakt ponoszenia przez PKP opłat z tytułu użytkowania nieruchomości lub zarządu nieruchomością albo płacenia podatków od nieruchomości". Tak więc i to unormowanie wskazuje, że co do zasady przedstawienie jednego z wymienionych w nim dokumentów stanowi wystarczającą podstawę do potwierdzenia posiadania przez PKP gruntów.
Jeżeli zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie rozpatrując sprawę doszłoby do wniosku, że Polski Związek Działkowców posiada interes prawny, to powinno przede wszystkim rozważyć, czy wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] lipca 1988 r., nawet przy ewentualnych wątpliwościach co do prawidłowego wykazania przez PKP prawa Dolnośląskiej DOKP do przedmiotowego gruntu, można mówić, że decyzja Prezydenta Wrocławia z [...] października 2007 r. nr [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie treść art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa konieczne jest ponowne przeprowadzenie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego znacznie dokładniej i wnikliwiej niż uczyniono to dotychczas, opierając się na prawidłowo i wyczerpująco przeprowadzonych dowodach oraz na analizie obowiązujących przepisów, uwzględniającej wskazane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne, a rezultaty należycie przeprowadzonego postępowania powinny znaleźć odpowiedni wyraz w uzasadnieniu podejmowanej po zakończeniu postępowania administracyjnego decyzji lokalizacyjnej.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) w związku z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w wyniku niezasadnego przyjęcia, że Kolegium nie wyjaśniło, czy Polski Związek Działkowców posiada interes prawny i nie wyjaśniło, czy Dolnośląska Dyrekcja Okręgowej Kolei Państwowej nie posiadała prawa do przedmiotowego gruntu;
b) art. 141 § 4, w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w wyniku niewyjaśnienia dlaczego PZD nie ma interesu prawnego w postępowaniu, skoro z mocy ustawy przysługuje mu prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego;
c) art. 141 § 4 w związku art. 153 p.p.s.a., przez zaprezentowanie niejednoznacznej oceny prawnej względem stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczającej.
Ponadto Sądowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, w wyniku przyjęcia, że "nawet przy ewentualnych wątpliwościach co do prawidłowości wykazania przez PKP prawa Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych do przedmiotowego gruntu", wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] lipca 1988 r. Kolegium "winno także rozważyć", czy "można mówić, że decyzja Prezydenta Wrocławia z [...] października 2007 r. nr [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa".
Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że zaprezentowane w spornym wyroku stanowisko Sądu nie znajduje prawnego umocowania. Punktem wyjścia dla uzasadnienia postawionych zarzutów jest analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że obowiązkiem Sądu jest przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego sprawy i jego ocena prawna w kontekście wydanych decyzji administracyjnych. Przedstawienie stanu faktycznego musi w konsekwencji odpowiadać końcowej jego ocenie i wywiedzionym konsekwencjom prawnym, ponieważ elementy uzasadnienia są ze sobą nierozerwalnie powiązane i winny następować po sobie w odpowiedniej kolejności. W rezultacie, ocena prawna dokonana z pominięciem elementów stanu faktycznego jest wadliwa, por. wyrok NSA z 11 lutego 2010 r. (II OSK 293/09). Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby kontrola ta była prawidłowa musi uwzględniać cały stan faktyczny przyjęty przez organy, znajdujący odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w postępowaniu administracyjnym – por. wyrok z 22 stycznia 2009 r. (I FSK 1977/07) Rezultatem powyższych założeń kontroli administracji publicznej jest art. 141 § 4 p.p.s.a., który obliguje sąd do przedstawienia stanu faktycznego sprawy na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie uwzględnił całego stanu faktycznego sprawy co skutkowało wadliwą oceną interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców, a zatem miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Kolegium zwróciło uwagę, ze po pierwsze, dochodzenie przez PZD praw do gruntu nastąpiuło od 12 listopada 1996 r., kiedy to złożył wniosek o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego. Podstawę materialnoprawną roszczenia stanowił art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność zaś, że odpowiednie żądanie zostało przez PZD zgłoszone jeszcze przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z 20 lutego 2002 r., niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy z Konstytucją RP. Dawało wystarczającą przesłankę do uznania PZD za stronę. Po drugie zaś, Kolegium podkreśliło, że ogród funkcjonujący od kilkudziesięciu lat na przedmiotowej nieruchomości spełnia normatywne kryteria rodzinnego ogrodu działkowego, przez co ma do niego zastosowanie w całej rozciągłości obecna ustawa z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach zgodnie z przepisami art. 41 i art. 42 tej ustawy. Z mocy art. 15 ust. 1 powołanej ustawy, przyznano PZD prawo własności urządzeń, budynków i budowli rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służących do zapewnienia funkcjonowania ogrodu. Mając zaś na względzie konsekwencje cywilnoprawne jakie, wiążą się z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie stanowiącym przedmiot użytkowania wieczystego (por. art. 235 kc), nie sposób i z tego powodu odmówić PZD prawnie chronionego interesu w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji stwierdzającej nabycie przez osobę trzecią prawa użytkowania wieczystego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął art. 15 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i przeoczył fakt, że PZD przysługuje prawo własności urządzeń, budynków i budowli znajdujących się na spornej nieruchomości. Ta okoliczność ma istotne znaczenie, albowiem uwzględnienie prawa własności urządzeń, budynków i budowli PZD, pozwala na autonomiczną konstrukcję interesu prawnego PZD. Brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, że prawo własności urządzeń i budynków przysługujące PZD, nie może stanowić interesu prawnego pozwala przyjąć, że ustaleń tych Sąd nie kwestionował, bądź zupełnie ustalenia te pominął. Z tych względów trudno przyjąć, że Sąd orzekał na podstawie dostatecznej analizy akt sprawy, co bezwzględnie uzasadnia zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Skoro prawo własności urządzeń i budynków przysługujące PZD przesądza o istnieniu interesu prawnego, to trudno mówić o konieczności prowadzenia dalej przez Kolegium postępowania dowodowego w tym zakresie. Jakiekolwiek postępowanie dowodowe nie może już zmienić kwestii interesu prawnego.
Ponadto, w uchylonej decyzji Kolegium szeroko wytłumaczyło, jakie motywy legły u podstaw przyjętego stanowiska zarówno co do statusu stron postępowania, jak i odnoszące się do znaczenia decyzji Zastępcy Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z [...] lipca 1988 r. (Nr [...]), "zobowiązującą Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych we Wrocławiu do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu gruntu niezabudowanego, zgodnie z ewidencją gruntów, położonego we Wrocławiu, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...], AM – [...], o powierzchni 5 ha 40 a 81 m2." Kolegium podjęło wszelkie niezbędne działania w celu ustalenia stanu faktycznego, zebrało i w sposób wyczerpujący merytorycznie rozpatrzyło materiał dowodowy sprawy. Polski Związek Działkowców przedstawił w postępowaniu dokumenty odnoszące się do stanu prawnego i stanu faktycznego gruntu, mające wskazywać na istnienie interesu prawnego wnioskodawcy. Kolegium uwzględniło również dane z ewidencji gruntów i budynków oraz dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji. Wobec tego zarzut Sądu pierwszej instancji, iż "brak jest ustaleń, że PZD (...) posiadał decyzję wydaną w trybie art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości" jest chybiony, bo wydanie takiej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla konstrukcji interesu prawnego PZD.
Sąd nie brał pod uwagę wykładni art. 32 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. W orzecznictwie wskazano zaś, że wykładnia tego przepisu oznacza, że z mocy prawa i bez potrzeby potwierdzania decyzją administracyjną w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 12 maja 1981 r., Polski Związek Działkowców uzyskał, a jednostki organizacyjne pracowniczych ogrodów działkowych utraciły tytuł do gruntu zajętego pod ogrody działkowe" - tak: NSA w wyroku z 10 kwietnia 2003 r., I SA 699/01, podobnie NSA w wyroku z 17 kwietnia 2002 r., I SA 2893/01). Przy czym Kolegium nie wywodziło interesu prawnego PZD bezpośrednio z art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, ponieważ Kolegium rozważyło znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lutego 2002 r., K 39/00, orzekającym o niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. z Konstytucją RP. Kolegium dokonało oceny, jaki wpływ na sytuację faktyczną i prawną Polskiego Związku Działkowców - w odniesieniu do wymagań art. 28 k.p.a., w związku z art. 157 § 2 k.p.a. - miało wystąpienie tej jednostki organizacyjnej, w ustawowo przewidzianym terminie, z wnioskiem o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów o powierzchni ok. 3,60 ha, wchodzących w skład pracowniczego ogrodu działkowego "[...]", położonego we Wrocławiu w obrębie [...], AM – [...], część działki oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Skoro wniosek ten Polski Związek Działkowców złożył przed stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP.
Stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest także podmiot ubiegający się o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Interes prawny tego podmiotu polega na tym, że w razie rozstrzygnięcia sprawy na jego niekorzyść, i to bez możliwości obrony jego praw, postępowanie dotyczące jego żądania nabycia nieruchomości stawałoby się bezprzedmiotowe (zob. pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 25 maja 2005 r., I SA 1868/94, ONSA 1996/3/116). Z tych względów trzeba uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy zgłoszenie przez Polski Związek Działkowców, w terminie do dnia 31 grudnia 1996 r. żądania ustanowienia użytkowania wieczystego gruntów, stanowiło przesłankę nabycia przez ten Związek prawa strony w postępowaniu prowadzonym przed Kolegium (por. wyrok NSA z 19 października 2006 r., I OSK 1397/05, LEX nr 281269).
W tej sytuacji, gdyby wywody Sądu interpretować w ten sposób, że nie można Polskiemu Związkowi Działkowców przyznać statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji, jeżeli nie uzyskał decyzji na podstawie powołanego wyżej art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to prowadziłoby do wręcz absurdalnej sytuacji pozbawienia ochrony prawnej podmiotu, który jest długoletnim posiadaczem spornego gruntu i bądź, co bądź podmiotowi temu przysługuje prawo podmiotowe w płaszczyźnie administracyjnej i cywilnej. Z tych też względów podważanie legitymacji PZD do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej gospodarowanej przez PZD nieruchomości nie może znaleźć aprobaty. Dlatego też chybione jest zapatrywanie Sądu, jakoby Kolegium naruszyło dyspozycję przepisów art. 7 i art. 77 i art. 80 k.p.a.
W związku z tym nieuzasadniony, w ocenie Kolegium, jest także zarzut Sądu dotyczący naruszenia przez Kolegium art. 107 § 3 kpa., bo Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy w oparciu o akta sprawy organu pierwszej instancji, a przede wszystkim na podstawie załączonej do kwestionowanej decyzji mapy z projektem podziału nieruchomości. Kolegium wyjaśniło też stan faktyczny sprawy, wyjaśniło podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem mających znaczenie dla sprawy przepisów prawa.
Nie jest jasne, czy Sąd uważa, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie je zastosowało stwierdzając nieważność decyzji, czy wywód w tym zakresie ma jedynie charakter wskazania obligującego Kolegium do ponownej wnikliwej analizy i wykładni norm prawa materialnego. Jest to o tyle istotne, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Sąd I instancji wskazał bowiem, że jeżeli Kolegium doszłoby do wniosku, że w realiach tej sprawy PZD posiada interes prawny, to "winno także rozważyć, czy wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji z [...] lipca 1988 r. nawet przy ewentualnych wątpliwościach, co do prawidłowego wykazania przez PKP prawa Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych do przedmiotowego gruntu, można mówić, że decyzja Prezydenta Wrocławia z [...] października 2007 r. nr [...] została podjęta z rażącym naruszeniem prawa". Zatem Sąd nie wyraził zdecydowanego stanowiska wobec przyjętego rozstrzygnięcia Kolegium i nie przedstawił spójnej oceny prawnej w tej sprawie.
Naruszając wyżej wskazane zasady, Sąd nie przedstawił własnej oceny wobec stanowiska Kolegium, iż "mając na uwadze, że pozostawanie nieruchomości w zarządzie PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiło warunek konieczny jej uwłaszczenia prawem użytkowania wieczystego, zaś pomiędzy dniem 27 maja a 5 grudnia 1990 r. nie nastąpiło przekazanie PKP w zarząd problemowej nieruchomości, można ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że komunalizacja nieruchomości położonej we Wrocławiu, oznaczonej jako działka geodezyjna nr 4, AM - 7, obręb [...], w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wyłączała możliwość jej uwłaszczenia na podstawie art. 200 u.g.n." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2008 r., I SA/Wa 2007/07). Sąd I instancji całkowicie pominął fakt, iż właścicielem gruntu przed uwłaszczeniem PKP S.A. była Gmina, która nabyła sporną nieruchomość wskutek komunalizacji. Gdyby przed Kolegium po raz kolejny toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygnięcie tej kwestii pozostawałoby w dalszym ciągu otwartym problemem, a Sąd mógłby znowu uchylić decyzję Kolegium wskazując na błędną interpretację art. 200 u.g.n. i ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Z ostrożności procesowej podnieść należy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 200 ust. 1 u.g.n., w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w zarządzie lub użytkowaniu. W istocie rzeczy, dowody przedstawione przez PKP S.A. nie potwierdziły w ogóle istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. ustanowionego na rzecz poprzednika prawnego wnioskodawcy, prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości oraz uiszczania z tego tytułu należnych opłat. Ustanowienie przedmiotowego prawa w przewidzianej prawem formie oraz istnienie takiego tytułu we wskazanej dacie jest zaś warunkiem uwłaszczenia osoby prawnej w omawianym trybie. Takiej formy władania nieruchomością, jaką jest zarząd, nie można domniemywać. Prawo zarządu mogło zostać ustanowione tylko w ściśle określony sposób, przede wszystkim zaś w drodze decyzji organu administracji lub ścisłe określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo ustalenie opłat w związku z korzystaniem z gruntu i w dodatku w innym okresie nie determinują w sposób konieczny istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu (por. wyrok NSA z 23 listopada 2009, I OSK 207/09).
Należy także zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 22 listopada 1999 r. (U 6/99, OTK 1999/7/159) - analizując przepis § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - wskazał, iż prawo użytkowania nieruchomości można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości. Dokonując wykładni tego przepisu Trybunał podniósł, iż decyzja taka jest niewątpliwie dokumentem, i to dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisów kodeksów postępowania administracyjnego i cywilnego. Natomiast dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła, czy uległa zniszczeniu. Trybunał podkreślił przy tym, że z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę.
Kolegium wyjaśniło, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja z [...] października 2007 r., stwierdzająca nabycie prawa użytkowania wieczystego przez przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe w Warszawie, wydana została wyłącznie na podstawie ustaleń dokonanych na podstawie treści decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z [...] lipca 1988 r. zobowiązującej Dolnośląską Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych Wrocław do uiszczania opłaty rocznej z tytułu zarządu (użytkowania) gruntu niezabudowanego, przekazanego "zgodnie z ewidencją gruntów". Dodać należy, że zwrot ten na formularzu decyzji wpisany został w miejscu, w którym należało wpisać dane decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd. Takie sformułowanie treści powołanej wyżej decyzji z [...] lipca 1988 r. nie wskazuje - zgodnie z kryteriami określonymi przez Trybunał Konstytucyjny - na istnienie prawa zarządu lub użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Z dokumentów złożonych do akt sprawy wynika, że przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie legitymowało się w dniu 5 grudnia 1990 r. tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Polskie Koleje Państwowe SA z siedzibą w Warszawie wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. wraz z normami prawnymi zawartymi w § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. stanowisko SKO pozostaje w wyraźnej sprzeczności z orzecznictwem sądów administracyjnych. Wśród wymienionych w § 4 tego rozporządzenia dokumentów i dowodów prawodawca przewidział decyzję o naliczaniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Zakwestionowana przez SKO decyzja Prezydenta Wrocławia, uwłaszczająca PKP S.A. na opisywanej wyżej działce została wydana właśnie w oparciu o przedłożony przez stronę dokument - decyzję z [...] lipca 1988 roku zobowiązującą do naliczenia opłat z tytułu zarządu. Był to środek dowodowy wymieniony w rozporządzeniu, toteż decyzja uwłaszczeniowa oparta na takiej podstawie musi zostać uznana za zasadną. Sąd I instancji zatem prawidłowo zauważył, iż było uprzednio podejmowane postępowanie zmierzające do stwierdzenia jej nieważności, które nie doprowadziło do jej unieważnienia. Warto jedynie w tym miejscu przytoczyć wyrok WSA w Gliwicach z 30 października 2007 r. IV SA/Gl 365/06): "Organy administracyjne, jak i sądy administracyjne są związane prawomocnymi orzeczeniami, zatem także postanowieniami i orzeczeniami w zakresie zatrzymania prawa jazdy. Organy administracyjne i sądy administracyjne nie są uprawnione do oceny czy orzeczenia innych podmiotów są prawidłowe, w szczególności czy odzwierciedlające je działania są zasadne, czy noszą znamiona bezprawności (dostrzegając jawną nielegalność obowiązane są do powiadomienia właściwego organu). Jeśli więc skarżący nie dostarczył organom orzekającym dowodów prezentujących odmienne fakty, niż wynikające ze wspomnianych orzeczeń, organy te miały podstawy do oparcia na nich swych ustaleń.".
Kolegium powołało się na fakt, że w stosunku do spornej nieruchomości Wojewoda Dolnośląski [...] listopada 2003 roku wydał decyzję, stwierdzającą jej nabycie na własność z dniem 27 maja 1990 roku przez Gminę Wrocław. Nie istnieją żadne przeszkody natury prawnej ani praktycznej, aby po wydaniu decyzji komunalizacyjnej została następnie wydana w odniesieniu do tego samego składnika majątkowego decyzja uwłaszczeniowa. Przeciwnie, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zakładają taką możliwość. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Wynika z tego, że wynik postępowania komunalizacyjnego rozstrzyga jedynie o organie właściwym w sprawie wydania decyzji uwłaszczeniowej.
Powyższe argumenty znajdują swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 lutego 1996 roku (I SA 1946/94) stwierdził, że "Komunalizacja gruntu państwowego nie stoi na przeszkodzie w ubieganiu się o nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z tym, że wniosek powinien być skierowany do zarządu gminy. Komunalizacja nie stanowi więc żadnej przeszkody w uwłaszczeniu na tym samym mieniu, a jedyne konsekwencje, jakie mogą wynikać z decyzji komunalizacyjnej dla postępowania uwłaszczeniowego to właściwość organu w tym drugim postępowaniu, a mianowicie, czy jest to wojewoda, czy też wójt (burmistrz, Prezydent).
Przyjmując za podstawę rozważań stan prawny jaki obowiązywał w dniu komunalizacji, a więc 27 maja 1990 roku brak jest podstaw do uznania, że sprawowanie zarządu nad mieniem oznaczało, że mienie to należało do zarządcy. Obowiązujące w "dniu komunalizacji" rozporządzenie Rady Ministrów z 16 września 1985 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości państwowych, przekazywania tych nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi i dokonywania rozliczeń z tego tytułu w § 3 ust. 1 zawierało stwierdzenie, że pomiędzy przekazującym i przejmującym w zarząd powstaje stosunek zobowiązaniowy, do którego stosuje się przepisy o zobowiązaniach umownych. Na tle tego przepisu zarząd jawi się jako zaledwie prawo względne, co wyklucza przyjęcie, iż mienie objęte zarządem należało do danej jednostki. Sięgając z kolei do reguł języka potocznego wypada zauważyć, że termin "zarząd" jest odległy od "należeć do". Pod pojęciem zarządzania zwykło się rozumieć administrowanie, sprawowanie pieczy za inną, uprawnioną osobę. Natomiast zwrot "należeć do" jest zawsze łączony z bezwzględnym prawem do danej rzeczy, co najmniej zbliżonym do prawa własności. Orzecznictwo sądowe również zwraca uwagę na praworzeczowy wydźwięk zwrotu "należeć do – por. wyrok NSA z 9 września 2008 r., I OSK 1442/07.
Brak jest także podstaw do uznania zarzutów SKO we Wrocławiu w kwestii interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców. Słuszne jest stanowisko, że interesu prawnego nie można wywodzić z art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 23 czerwca 1995 r. wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności norm prawnych zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z Konstytucją. Brak jest także uzasadnienia dla przyjęcia, że interes prawny w niniejszej sprawie wynika z 15 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych skoro przedmiotowa ustawa obowiązuje od września 2005 r., gdy przedmiotem rozstrzygnięć jest stan prawny w 1990 r. skoro art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z 29 września 1990 r. stanowi: Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku między gminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. (...). W konsekwencji fakt ewentualnego nabycia własności rzeczy w oparciu o akt prawny z 2005 r. nie może stanowić okoliczności wyłączających uwłaszczenie przedsiębiorstw bowiem datą właściwą do oceny podstaw do uwłaszczenia jest 5 grudzień 1990 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 28 i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 153 p.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniu wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji wyraźnie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w rozpatrywanej sprawie interesu prawnego Polskiego Związku Działkowców nie można wywodzić z art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 lutego 2002 r., K 39/00 orzekł o niezgodności przepisów art. 2 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy z Konstytucją RP. Nie ma przy tym znaczenia, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji zostało przez Polski Związek Działkowców zgłoszone jeszcze przed wydaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z tą oceną prawną w całej rozciągłości, bo nie można opierać interesu prawnego na przepisie sprzecznym z Konstytucją. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją RP oznacza m. in. to, że akt ten był niezgodny z Konstytucją od samego początku, tzn. od dnia jego wejścia w życie.
Jednocześnie Sąd I instancji wyraził wątpliwość, czy interes prawny PZD może mieć oparcie w art. 41 i art. 42 ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, dla uzasadnienia której powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 24 marca 2009 r., I OSK 442/08. Skoro Sąd pierwszej instancji zakwestionował możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, to nie można mu zarzucić pominięcia art. 15 tejże ustawy. Także w ocenie składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie podstawy prawnej interesu prawnego PZD nie można upatrywać w art. 15 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skoro przedmiotowa ustawa obowiązuje dopiero od września 2005 r., podczas gdy przedmiotem rozstrzygnięć w sprawie uwłaszczenia PKP jest stan prawny istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. (art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).
Zatem nie budzi wątpliwości ocena prawna, że prawo ogrodu działkowego do gruntu mogło powstać wyłącznie na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, bądź też na podstawie art. 39 w zw. z art. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poczyniło ustaleń w kwestii, czy Polski Związek Działkowców w odniesieniu do przedmiotowego gruntu posiadał decyzję wydaną w trybie wymienionych wyżej przepisów, to uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że rozważania poczynione przez Kolegium są niewystarczające do rozstrzygnięcia, czy Polskiemu Związkowi Działkowców w niniejszej sprawie przysługiwał przymiot strony. I tę kwestię Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ma obowiązek wyjaśnić w ponownym postępowaniu administracyjnym.
Prowadzi to do wniosku, że w tym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku prawidłowo przedstawił stan faktyczny sprawy i dokonał jego oceny prawnej w kontekście wydanych decyzji administracyjnych i materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem jednoznacznie, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i niewłaściwie je zastosowało stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z [...] października 2007 r., nr [...]. Aby uznać naruszenie prawa za rażące trzeba bowiem wykazać, że było ono ewidentne na gruncie istniejącego stanu faktycznego. Mówiąc innymi słowy, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest dowieść, że w wyniku zastosowania danego przepisu prawa materialnego powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie postanowień zawartych w tym przepisie. Skoro Sąd I instancji wywiódł zasadnie, że przyjęty przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stan faktyczny sprawy w kwestii prawa zarządu PKP budzi usprawiedliwione wątpliwości, to jest rzeczą oczywistą, że Kolegium jest zobligowane do ich wyjaśnienia w ponownym postępowaniu administracyjnym, albowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja Prezydenta Wrocławia z [...] października 2007 r., nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), gdyż podwyższenia wynagrodzenia wymagał nakład pracy poniesiony przez pełnomocnika procesowego organu administracji i jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.