I OSK 1203/24

I OSK 1203/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Łd 848/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-02-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 447
art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 3, art. 193 ust. 2, art. 194 ust. 3
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 848/23 w sprawie ze skargi E.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 19 lipca 2023 r., nr SKO.4115.129.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 29 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 848/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi E.C. (dalej również: "wnioskodawca", "skarżący", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej również: "skarżący kasacyjnie", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 19 lipca 2023 r., nr SKO.4115.129.2023 w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi (dalej również: "Prezydent", "organ I instancji") z 5 czerwca 2023 r., nr WPIŚ.4419.2740.2023. Ww. aktem organ I instancji ustalił E.C. opłatę za pobyt w rodzinie zastępczej jego córki – Z.C. w okresie od 1 września 2022 r. do 11 kwietnia 2037 r. w wysokości: a) 785 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2022 r. do 31 maja 2023 r.; b) 899 zł miesięcznie w okresie od 1 czerwca 2023 r. do 31 marca 2037 r.; c) 329,63 zł w okresie od 1 kwietnia do 11 kwietnia 2037 r. Zobowiązał również stronę do wnoszenia tej opłaty w sposób określony w decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ odwoławczy, kwestionując go w całości i zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest:
a) art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r., poz. 447 ze zm.; dalej: "uwr"; "ustawa"); poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegające na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej zawsze musi następować odrębnie od rozważenia zastosowania ulg, o których mowa w art. 194 ust. 3 uwr, podczas gdy jest to również możliwe w jednym postępowaniu administracyjnym;
b) art. 193 ust. 2 uwr, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis określający solidarną odpowiedzialność rodziców za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej z mocy prawa wyłącza możliwość prowadzenia odrębnych postępowań ustalających tę opłatę względem każdego z rodziców z osobna, podczas gdy ich solidarna odpowiedzialność ma znaczenie jedynie z punktu widzenia egzekwowania przez organy należności w postępowaniu egzekucyjnym a opłaty i ewentualne ulgi na podstawie art. 194 ust. 3 uwr mogą być ustalane indywidualnie.
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "ppsa") w zw. z 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "kpa"), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uwzględnienie, skargi, choć nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, ani istotne naruszenie przepisów postępowania, zatem nie było podstaw, do uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji, co nastąpiło w związku z naruszeniem przez Sąd I instancji norm prawa materialnego i przepisów postępowania opisanych w cz. II pkt 2 lit. b do c skargi kasacyjnej;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy mający na celu ustalenie, czy skarżącemu prawidłowo ustalono opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, podczas gdy:
- organ był uprawniony do badania przesłanek zastosowania ulg z art. 193 ust. 4 uwr w następstwie czego, po analizie dokumentów załączonych do odwołania, Kolegium prawidłowo ustaliło, że nie mając podstaw do zastosowania ulg na tym etapie postępowania należało skarżącemu ustalić opłatę;
- brak było podstaw do zawieszenia prowadzonego postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i orzekania w odrębnym postępowaniu w przedmiocie zastosowania ulg zwłaszcza w sytuacji gdy zgodnie z art. 194 § 1a uwr, starosta może zawsze bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą opłaty jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej jej dotyczącej, co gwarantuje skarżącemu jego prawa nawet w sytuacji gdy następczo w odrębnym postępowaniu organ orzeknie o zastosowaniu ulg;
c) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 153 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej, wewnętrznie sprzecznej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia organu miały wpływ na treść rozstrzygnięcia mając na uwadze prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, brak prawidłowych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania poprzez nakazanie organowi prowadzenia postępowania dowodowego w zupełnie zbędnym zakresie.
Podnosząc jak powyżej wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 ppsa i oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia; 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; 4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyliczone enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają wskazane w środku zaskarżenia podstawy, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.
Zarzuty środka zaskarżenia oparte zostały na obu podstawach z art. 174 ppsa – naruszenia prawa materialnego, poprzez błąd wykładni i zastosowania wymienionych przez stronę przepisów uwr (art. 174 pkt 1 ppsa) oraz procesowego, poprzez naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Zasadą jest, że pierwszeństwo rozpoznania przynależy zarzutom o charakterze procesowym, jednak w tej sprawie ich bezpośredni związek z regulacjami prawa materialnego powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny za stosowne uznał łączne rozpoznanie podnoszonych naruszeń. Odnotowania bowiem wymaga, że zakres gromadzenia, analizy i następnie oceny materiału dowodowego w konkretnej sprawie administracyjnej, wyznaczony jest przepisami prawa materialnego, które identyfikują kierunek badania sprawy i istotne dla jej wyniku okoliczności, poddawane pod rozwagę organu w procesie decyzyjnym. Na podstawie wykładni przepisów prawa materialnego, organy najpierw gromadzą informacje istotne dla wydania aktu władczego, ustalając fakty relewantne dla przeprowadzanego następnie procesu subsumpcji. Tak więc zakres materiału dowodowego sprawy musi obejmować informacje, które pozwolą odnieść sytuację strony do konkretnego przepisu prawa materialnego, decydując tym samym o zastosowaniu (bądź niezastosowaniu) wykładanej normy w odniesieniu do stwierdzonych faktów i wniosków. Wynikiem takiego procesu jest akt stosowania prawa (decyzja, postanowienie, czy orzeczenie).
W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylił decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta, wobec stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego postępowania. W szczególności wskazał na brak odniesienia się do sytuacji matki dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej, w tym wykazania, czy powinna ona również ponosić opłaty i z jakich przyczyn, co - zdaniem WSA - stanowiło o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 § 1, i art. 107 § 3 kpa. Sąd wojewódzki zauważył również przedwczesność wydania decyzji ustalającej opłatę obciążającą jedynie skarżącego, gdy organy w pierwszej kolejności powinny były dokonać ocen w zakresie ewentualnego występowania w sprawie przesłanek do odstąpienia od jej ustalenia.
Istota sporu w sprawie dotyczy dopuszczalności ustalenia przez organ opłaty za pobyt małoletniej córki skarżącego kasacyjnie w rodzinie zastępczej spokrewnionej, jedynie w odniesieniu do ojca - jako zobowiązanego rodzica - z pominięciem uprzedniego rozważenia i oceny wyrażonej decyzją administracyjną, w przedmiocie odstąpienia od ustalenia tej opłaty wobec każdego z rodziców. Sąd I instancji wyżej opisane postępowanie organów uznał za nieprawidłowe, gdy SKO w środku zaskarżenia wyroku wskazuje, że prawidłowym jest dokonanie ustalenia opłaty odrębnie wobec każdego z rodziców, zaś rozpatrzenie zastosowania ewentualnych ulg nastąpić może w ramach jednego postępowania administracyjnego, w dowolnym momencie procedowania w przedmiocie ustalenia opłaty.
Podstawą zakwestionowanej w sprawie decyzji Kolegium były regulacje uwr: art. 193 ust. 1 ustawy, w myśl którego za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z art. 193 ust. 2 uwr, za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie. Stosownie zaś do art. 194 ust. 1 uwr, opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Jeżeli zmianie uległy okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1, w szczególności zmianie uległa wysokość przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, albo średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, starosta może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną dotyczącą tej opłaty (art. 194 1a uwr). Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 2 uwr). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3 uwr). Opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej, zaś za ponoszenie opłaty, o której mowa w ust. 1, rodzice odpowiadają solidarnie (art. 194 ust. 1a uwr).
Z analizy powyższych przepisów jasno wynika, że do ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (tu: rodzina zastępcza spokrewniona), zobowiązani są rodzice, którym sąd powszechny ograniczył władzę rodzicielską z mocy art. 109 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1606; dalej: "krio"; w tej sprawie: art. 109 § 2 pkt 5 krio). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określona w art. 194 ust. 2 uwr, konstrukcja solidarnej odpowiedzialności rodziców wymaga by postępowanie w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej przeprowadzone było z udziałem wszystkich zobowiązanych, a więc obojga rodziców. Determinuje ona w takiej sytuacji bezpośrednio krąg stron postępowania w sprawie (art. 28 kpa). Konsekwencją takiej odpowiedzialności jest więc powstanie po stronie organu administracji publicznej obowiązku wszczęcia i prowadzenia jednego postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, którego stronami będą - co do zasady - oboje zobowiązani (a więc oboje rodzice małoletniego). Jedynie w drodze wyjątku, akt władczy wydawany w opisywanym przedmiocie, obejmie swoim oddziaływaniem sferę praw i obowiązków tylko jednego z rodziców, np. gdy: żyje tylko jedno z rodziców; nie można ustalić miejsca pobytu jednego z rodziców; czy wydano decyzję w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty wobec jednego z rodziców. Wystąpienie bowiem jednej z ww., przykładowych sytuacji w odniesieniu do jednego ze zobowiązanych rodzi odpowiedzialność po stronie drugiego z nich. Zasadą będzie więc skierowanie aktu do obojga rodziców małoletniego (jako stron zobowiązanych z art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 uwr) i uwzględnienie w rozstrzygnięciu nałożonego na każde z nich obowiązku. "Niedopuszczalne jest wydanie dwóch tożsamych pod względem treści i podstawy prawnej decyzji administracyjnych doręczając każdą z nich wyłącznie jednej z zobowiązanych stron: jedną ojcu i drugą matce." (vide: Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Komentarz 2017, wyd. 1, Barbara Królak, Marek Rączka, Legalis - Art. 194 WspRodzU Królak 2017, wyd. 1/B. Królak; dostęp: 9 maja 2025 r.).
Na gruncie analizowanej sprawy, żadna z powyższych okoliczności wyłączających odpowiedzialność obojga rodziców (śmierć jednego rodzica; brak możliwości ustalenia jego miejsca pobytu; odstąpienie od ustalenia opłaty) - nie została wykazana. Organy procedujące w sprawie w żaden sposób nie odniosły się do obowiązków obciążających w opisywanym aspekcie A.K. - matkę małoletniej Z.C., w zakresie ponoszenia również przez nią opłaty. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika bowiem: czy matka małoletniej żyje; czy znane jest organowi miejsce jej pobytu i czy organ podjął jakąkolwiek próbę jego ustalenia; oraz czy została w odniesieniu do niej wydana prawomocna decyzja o odstąpieniu od ustalenia opłaty z art. 194 ust. 3 uwr. Organ, ustalając krąg stron postępowania, zobowiązany był rozstrzygnąć o odpłatności za pobyt małoletniej w rodzinie zastępczej jedną decyzją, określającą obowiązek względem każdego z rodziców (co stanowi regułę), bądź podać choćby w uzasadnieniu wydanego aktu przyczyny pominięcia objęcia matki rozstrzygnięciem. Solidarna odpowiedzialność rodziców w zakresie obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt ich dziecka w rodzinie zastępczej, określona w art. 193 ust. 2 uwr (i odpowiadająca zasadom odpowiedzialności solidarnej dłużników z art. 366 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny; Dz. U. z 2024 r., poz. 1061 ze zm., dalej: "kc"), nie stanowi o automatycznym zwolnieniu organu procedującego w sprawie od zbadania całokształtu sprawy (w tym prawidłowego ustalenia stron postępowania na zasadach ogólnych - art. 28 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa), a więc oceny przesłanek partycypacji każdego ze zobowiązanych w kosztach umieszczenia i funkcjonowania małoletniego w rodzinie zastępczej. Kolegium z jednej strony argumentuje zaś, że sprawa w opisywanym przedmiocie nie wymaga prowadzenia odrębnych postępowań, z drugiej wskazuje, że konstrukcja solidarnej odpowiedzialności zwalnia organy od zbadania całokształtu sytuacji zobowiązanych. Skierowanie aktu ustalającego odpłatność do jednego z rodziców, bez zbadania i ustalenia okoliczności ewentualnie wyłączających odpowiedzialność drugiego z nich, może zostać uznane za działanie dowolne, nieuzasadnione i uchybiające zasadom określonym w art. 7, art. 28, art. 77 § 1 kpa, skutkując przy tym naruszeniem art. 80 i art. 107 kpa. Samo już pominięcie w postępowaniu przed organami matki małoletniej umieszczonej w pieczy zastępczej, obligowało Sąd I instancji do uchylenia aktów organów obu instancji. W konsekwencji została zniweczona skuteczność zarzutu naruszenia art. 193 ust. 2 uwr (zarzut 1 b środka zaskarżenia). Walor słuszności zyskały jednocześnie, ocenione przez skarżącego kasacyjnie jako nieprawidłowe, wytyczne WSA w zakresie konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i zbadania całokształtu sprawy (zarzut 2 a, b i c środka zaskarżenia).
W podnoszonej przez Kolegium argumentacji, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego wyroku Sądu wojewódzkiego, wyeksponowano także kwestię ewentualności pominięcia oceny odstąpienia od ustalenia opisywanej opłaty przed wydaniem aktu ją ustalającego. Zdaniem organów brak jest podstaw do twierdzenia, że wydanie decyzji opłatowej (o ustaleniu opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej) musi zostać poprzedzone zbadaniem podstaw odstąpienia od jej ustalenia, a akt oparty na podstawie z art. 194 ust. 3 uwr (obejmujący zastosowanie ulg w postaci: umorzenia opłaty, jej rozłożenia na raty, odroczenia terminu płatności, bądź odstąpienia od jej ustalenia) może być wydany w tym samym postępowaniu, bez zachowania formy odrębnej decyzji. Zauważenia w tym miejscu wymaga, że decyzja z art. 194 ust. 1 uwr stanowi akt związany, co sugeruje już wpisane w treść tego przepisu wyrażenie: "ustala, w drodze decyzji", expressis verbis ujawniające intencje ustawodawcy w sytuacji umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka (art. 193 ust. 1 pkt 1 uwr), czy w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym (art. 193 ust. 1 pkt 2 uwr). Akt obejmujący zastosowanie ulgi ma zaś bez wątpienia charakter uznaniowy - organ bowiem "może..." nie zaś jest zobligowany do zastosowania ulg (art. 194 ust. 3 uwr).
Zgodnie z art. 194 ust. 2 i 3 uwr, "starosta przy uwzględnieniu uchwały rady powiatu w sprawie szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1." W analizowanej sprawie zastosowanie znajduje uchwała nr XLVII/920/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 29 sierpnia 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2012 r., poz. 2955; dalej: "uchwała"). Stosownie do § 6 pkt 1 - 3 uchwały, dopuszcza się możliwość odstąpienia od ustalenia opłaty od osób wskazanych w art. 193 ust. 3 i 4 ustawy, na wniosek tych osób lub z urzędu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zwłaszcza ze względu na: 1) ponoszenie przez te osoby wydatków związanych z niepełnosprawnością, długotrwałą lub ciężką chorobą dziecka przebywającego w pieczy zastępczej bądź osoby pełnoletniej pozostającej w pieczy zastępczej; 2) zdarzenie losowe, w wyniku którego stwierdzono konieczność poniesienia dodatkowych wydatków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, bytowych, zdrowotnych i edukacyjnych dziecka przebywającego w pieczy zastępczej lub osoby pełnoletniej pozostającej w pieczy zastępczej; 3) inne, istotne i udokumentowane przyczyny, których wystąpienie uzasadniałoby odstąpienie od ustalenia tej opłaty. W myśl zaś § 2 pkt 4 uchwały: przez szczególnie uzasadniony przypadek – rozumie się sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby, w szczególności spowodowaną wystąpieniem udokumentowanych przyczyn, o których mowa w § 5 ust. 2 niniejszej uchwały, w której uregulowanie tej opłaty bądź jej części mogłoby zagrozić egzystencji tej osoby lub osób będących na jej utrzymaniu.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, instytucja odstąpienia od ustalenia opłaty stanowi ulgę, którą organ powinien był rozważyć na wstępie - przed wydaniem decyzji opłatowej (aktu związanego). Powyższe wynika jasno tak z treści art. 194 ust. 3 uwr, jak i z ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide np. wyroki NSA z: 8 marca 2019 r., I OSK 1264/17; 8 lutego 2021 r., I OSK 2462/20 i I OSK 2463/20; 24 lutego 2021 r., I OSK 2349/20; 26 października 2021 r., I OSK 2070/21; 10 listopada 2023 r., I OSK 2369/21; z 14 listopada 2023 r., I OSK 2370/21; 8 grudnia 2023 r., I OSK 2184/22; 15 lutego 2024 r., I OSK 1288/22; czy z 20 lutego 2024 r., I OSK 389/24; ale i - przywołany przez skarżącego kasacyjnie - wyrok z 3 marca 2017 r., I OSK 2404/16). Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie zwraca uwagę, że samo już literalne brzmienie sformułowania ustawodawcy: "odstąpić od ustalenia" sugeruje pierwotność tej formy działania organu w odniesieniu do samego ustalenia opłaty. W analizowanej sprawie organy etap ten zupełnie pominęły, co zasadniczo stanowi samodzielną przyczynę nieskuteczności postawionych w tym aspekcie zarzutów środka zaskarżenia. Decyzję zobowiązującą wobec ojca małoletniej wydano bowiem bez zbadania przesłanek odstąpienia jej ustalenia, pomijając również zawarty w odwołaniu od aktu Prezydenta wniosek o umorzenie ustalonej opłaty. W podnoszonej argumentacji SKO przywołuje stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2404/16, wskazujące na brak jakichkolwiek uzasadnionych prawnie podstaw do różnicowania wykładni art. 194 ust. 3 uwr, w zależności od fragmentu jego treści. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że: cyt.: "Jeżeli o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o którym jest mowa w omawianym przepisie, można i należy orzec przed wydaniem decyzji o ustaleniu omawianej opłaty, to brak jest podstaw do twierdzenia, że pozostałą część tego samego przepisu należałoby interpretować odmiennie, że umorzenie, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie opłaty na raty może nastąpić wyłącznie po uprzednim ostatecznym ustaleniu tej opłaty. Odrębne orzekanie w tym przedmiocie następuje bowiem wtedy, gdy okoliczności przemawiające za takim orzekaniem zostaną zgłoszone dopiero po uprzednim ostatecznym ustaleniu opłaty. Jeżeli jednak okoliczności te zostały podniesione już w toku postępowania o ustalenie opłaty, to treść omawianego art. 194 ust. 3 uwr nie stoi na przeszkodzie rozważaniu i orzekaniu w decyzji ustalającej wysokość opłaty, jako kolejny, element jej rozstrzygnięcia."
Sąd kasacyjny procedujący w tej sprawie stwierdza, że ww. stanowisko nie stoi w żadnym razie w opozycji wobec tezy wyrażonej przez Sąd I instancji. Podstawą uchylenia przez WSA decyzji organów obu instancji nie było bowiem wydanie rozstrzygnięcia o odstąpieniu o ustaleniu opłaty, czy umorzeniu nałożonej opłaty w ramach postępowania o ustalenie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, a sam fakt zupełnego pominięcia tego etapu postępowania przez organy. Po pierwsze brak: zbadania i oceny odpowiedzialności do ponoszenia opłaty przez matkę małoletniej Z.C., prowadzący do pominięcia jej udziału w postępowaniu o ustalenie opłaty (przymiotu strony w sprawie); po drugie: pominięto etap poprzedzenia wydania aktu o ustaleniu wysokości opłaty jakimkolwiek postępowaniem w przedmiocie odstąpienia od jej ustalenia (organ działań takich nie podjął wobec żadnego z rodziców małoletniej, pomimo możliwości i konieczności podjęcia takich ustaleń z urzędu, bądź w trybie wnioskowym); po trzecie zaś: brak wszczęcia postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty i wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w tym zakresie (wobec każdego z rodziców małoletniego umieszczonego w rodzinie zastępczej; łącznie bądź odrębnie - z uwzględnieniem ich sytuacji i z ewentualnym zastosowaniem przepisów o ochronie danych wrażliwych), skutkować musiał przedwczesnością wydania aktu ustalającego wysokość opłaty i uchyleniem takiej decyzji. Autor środka zaskarżenia zdaje się nie zauważać, wyrażonego w przytaczanym dla poparcia wywodzonych przez niego w środku zaskarżenia tez, wyroku NSA z 3 marca 2017 r., stanowiska, że cyt.: "(...) nie ma wątpliwości, że o odstąpieniu od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, o którym jest mowa w omawianym przepisie, można i należy orzec przed wydaniem decyzji o ustaleniu omawianej opłaty (...) Nie ma więc znaczenia dla wyniku oceny dopuszczalności zastosowania art. 194 ust. 3 uprzednie ostateczne ustalenie opłaty, jeżeli po takim ustaleniu opłaty przedmiotem oceny organu są te same okoliczności i ich uwarunkowania, które organ ocenia w kontekście art. 194 ust. 3 przed ostatecznym ustaleniem opłaty." Jasnym jest, że Sąd kasacyjny - wbrew twierdzeniom Kolegium - opowiedział się wprost za koniecznością przeprowadzenia postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty przed jej ustaleniem, dopuścił zaś jedynie rozpatrzenie przez organy administracji pozostałych typów ulg, objętych tym unormowaniem, już po wydaniu aktu ustalającego (procedowanych z urzędu, bądź na wniosek - po ustaleniu opłaty).
Słusznie bowiem wskazuje się w orzecznictwie, że dopiero prawomocny wynik postępowania o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej pozwala na wszczęcie postępowania o ustalenie takiej opłaty, określającego w ramach aktu związanego jej wysokość w odniesieniu do czasu pobytu dziecka w pieczy zastępczej oraz osoby zobowiązane do jej uiszczania. W przypadku zaś uznania za uzasadnione zastosowania ulgi w postaci odstąpienia od ustalenia ww. opłaty wobec zobowiązanych rodziców, brak jest podstaw do wszczęcia postępowania o jej ustalenie (postępowanie takie staje bowiem bezprzedmiotowe). Dodatkowo podkreślić wypada - co bezpośrednio implikują powyższe tezy - że wynik postępowania w przedmiocie zastosowania opisywanej ulgi, stanowi zagadnienie wstępne wobec przesłanek ustalenia opłaty z art. 193 ust. 1 w zw. z art. 194 ust. 1 uwr.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 lit. c skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również jest on bezzasadny. Art. 141 § 4 ppsa stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można więc naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Niedopuszczalnym będzie również zwalczanie prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego i prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny. W analizowanej sprawie uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane prawem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej.
Końcowo stwierdzić należy, że skoro w sprawie nie wyjaśniono sytuacji matki małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej (pomijając tym samym zbadanie jej ewentualnego statusu strony w sprawie), nie przeprowadzono postępowania w przedmiocie ewentualnego odstąpienia od ustalenia omawianej opłaty przed wydaniem aktu ustalającego, a uzasadnienie kwestionowanego wyroku i zawarte w nim wytyczne są prawidłowe - argumentację środka zaskarżenia wyroku WSA w Łodzi z 29 lutego 2024 r. uznać należało za bezzasadną.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.
Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.