I OSK 1203/23

I OSK 1203/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Aleksandra Łaskarzewska
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Zabezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
IV SA/Wr 252/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-02-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i przyznano wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z udzielonej z urzędu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 30 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1651
art. 16 ust, 1, ust. 2, ust. 3
Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j.
Dz.U. 2015 poz 1800
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
Dz.U. 2019 poz 18
par. 21 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej  pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 252/22 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/49/2022 w przedmiocie uznania wypłaconej kwoty zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu ustalonej kwoty 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. S. kwotę 590,40 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt i 40/100) złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 15 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 252/22 oddalił skargę A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/49/2022 w przedmiocie uznania wypłaconej kwoty zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu ustalonej kwoty i przyznał od Skarbu Państwa kwotę 293,20 złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Prezydent Miasta Wałbrzycha decyzją z 2 grudnia 2021 r. orzekł o uznaniu wypłaconych stronie na dziecko kwot: zasiłku rodzinnego w okresie od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. (810 zł), dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego wypłaconego za okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. (1 320 zł), dodatku do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła od 1 maja 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. (138 zł) i od 1 września 2018 r. do 31 października 2018 r. (138 zł) oraz dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100 zł) za świadczenia nienależnie pobrane i o zobowiązaniu do zwrotu tych kwot.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu po rozpatrzeniu odwołania A. A. decyzją z 18 lutego 2022 r. nr SKO 4103/49/2022 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało:
Prezydent Miasta Wałbrzycha ostateczną decyzją z 24 października 2017 r. nr MOPS.DŚR.4320/547/2017 przyznał stronie: zasiłek rodzinny na dziecko na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. (124 zł miesięcznie), od 1 lutego 2018 r. do 31 października 2018 r. (135 zł miesięcznie), dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 października 2018 r. (100 zł miesięcznie), dodatek do zasiłku rodzinnego na pokrycie wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła od 1 listopada 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. oraz od 1 września 2018 r. do 31 października 2018 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (100 zł jednorazowo).
W wyniku wznowienia postępowania, organ I instancji decyzją z 22 października 2019 r. nr MOPS/DŚR.4320/547/U/2017 uchylił ww. decyzję z 24 października 2017 r. w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dziecko i przyznał zasiłek rodzinny na dziecko od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. (po 124 zł miesięcznie), od 1 lutego 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r. (po 135 zł miesięcznie) oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r. (po 69 zł miesięcznie). Jednocześnie, odmówił przyznania na dziecko: zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r., a także zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z 18 grudnia 2019 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/20 oddalił skargę strony na tę decyzję. Wyrok stał się prawomocny.
W konsekwencji powyższego, Prezydent, przywołaną wyżej decyzją z 2 grudnia 2021 r., uznał ww. świadczenia za nienależnie pobrane i zobowiązał stronę do ich zwrotu.
Jak podkreśliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji z 18 lutego 2022 r., skoro w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego, uchylono i odmówiono stronie przyznania zasiłku rodzinnego oraz zasiłków do dodatku rodzinnego we wskazanych okresach, to okoliczność ta stanowi podstawę do uznania świadczeń wypłaconych stronie we wskazanych okresach za świadczenia nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", i zobowiązania do ich zwrotu. Odnosząc się do zarzutu strony, że nie ponosi ona winy za zaistniałą sytuację, SKO stwierdziło, że przesłanki winy, czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia, nie zostały ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, A. A. zarzuciła, że nie wzięto pod uwagę ważności orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności, którym zaliczono jej córkę do osób niepełnosprawnych o stopniu umiarkowanym od 1 stycznia 2016 r. oraz poprzestanie na drugiej decyzji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Niepełnosprawności z połowy lipca 2016 r. Podkreśliła, że decyzja, którą cały czas organy I i II instancji uznają za ważną od lipca 2016 r. (z unieważnieniem poprzedniej od stycznia 2016 r.), uprawomocniła się w połowie listopada 2018 r.
Następnie, skarżąca podkreśliła, że organ orzekając o zwrocie świadczenia powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien ocenić winę strony oraz świadomości nienależności pobieranego świadczenia
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie była uzasadniona.
Jak wyjaśnił Sąd I instancji, spór w sprawie dotyczy ustalenia, czy organy zasadnie orzekły o uznaniu wypłaconych skarżącej za poszczególne okresy świadczeń na dziecko za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązały ją do zwrotu tych świadczeń.
Sąd I instancji wskazał, że stronie przyznano świadczenia rodzinne na dziecko decyzją, a następnie, po wznowieniu postępowania, uchylono wcześniejszą decyzję i odmówiono przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od 1 listopada 2017 r. do 30 kwietnia 2018 r., a także zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego od 1 maja 2018 r. do 31 października 2018 r. Następnie, decyzja wznowieniowa organu była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/20 oddalił skargę strony. Okoliczność ta stanowi podstawę do uznania świadczeń wypłaconych stronie we wskazanych okresach za świadczenia nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 u.ś.r.
Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany. Wskazana regulacja jest odmienna od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku - wbrew stanowisku skarżącej - nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnie wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia. Dla zaistnienia podstawy prawnej, przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., decydujące znaczenie ma wyłącznie ustalenie, czy w sprawie wydano decyzję, którą po wznowieniu postępowania, z przyczyn określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", uchylono dotychczasową decyzję o przyznaniu świadczenia i orzeczono o odmowie jego przyznania, co w tej sprawie miało miejsce.
Sąd I instancji zaznaczył, że organ nie był zobowiązany do jednoczesnego zastosowania w sprawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. Instytucje umorzenia, odroczenia terminu płatności oraz rozłożenia na raty, o których mowa w tym przepisie, dotyczą wyłącznie tych należności, które zostały uznane mocą decyzji za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Zatem, przed zakończeniem ostateczną decyzją postępowania dotyczącego zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, właściwy organ nie może zajmować się kwestią umorzenia, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty tych świadczeń.
Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przyznanie wynagrodzenia w zwiększonej wysokości, Sad I instancji wyjaśnił, że koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w postępowaniu sądowym (pkt II sentencji wyroku) przyznano adwokatowi na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18 ze zm.). Przedmiotem zaskarżenia w sprawie nie jest bowiem należność pieniężna, ale zasadność wydania orzeczenia w sprawie nienależnie pobranego świadczenia i zobowiązania do jego zwrotu w określonej kwocie.
Sąd Wojewódzki nie dopatrzył się także usprawiedliwionych okolicznościami podstaw do przyznania wynagrodzenia z tytułu świadczenia przez pełnomocnika nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponad zakres wyznaczony treścią § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c cyt. rozporządzenia, tzn. ponad ściśle tam określoną kwotę 240 zł. Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek określonych w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia pozwalająca na zasądzenie na rzecz ustanowionego z urzędu adwokata kwoty wyższej od podstawowej. Niniejsza sprawa nie wymagała bowiem zwiększonego nakładu pracy poza standardowym, nie cechuje się również zawiłością lub obszernością w zakresie problematyki prawnej lub materiału dowodowego
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.":
1. naruszenie prawa materialnego, to jest:
a. art. 30 ust. 1 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązkiem zwrotu objęte jest każde świadczenie, które zostało uzyskane w następstwie wydania decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga przyjęcia, że nie każde nienależne świadczenie objęte jest obowiązkiem zwrotu, a jedynie takie, która zostało nienależnie pobrane, co wymaga zbadania przez organ stanu świadomości osoby, która otrzymywała takie świadczenie, w zakresie tego, czy osoba ta przyjmując świadczenie działała w złej wierze, od samego początku wiedząc, że jej się ono nie należy;
b. art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dla uznania świadczenia za nienależnie pobrane, w przypadku wznowienia postępowania i wyeliminowania decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, nie ma znaczenia stan świadomości osoby, która takie świadczenie otrzymała, to jest czy osoba ta zdawała sobie sprawę z tego, że świadczenie jest nienależne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga przyjęcia, że skoro w treści tego przepisu jest mowa o "świadczeniu nienależnie pobranym", a nie tylko o "świadczeniu nienależnym", to obowiązkiem organu jest zbadanie stanu świadomości osoby otrzymującej takie świadczenie, a tym samym obowiązek zwrotu świadczenia obciąża nie każdego, kto uzyskał świadczenie na podstawie decyzji, która została później uchylona w następstwie wznowienia postępowania, tyko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, od samego początku wiedząc, że mu się nie należy;
c. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) przez jego niezastosowanie, pomimo tego, że przepis § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18 ze zm.), różnicujący sytuację prawną pełnomocnika w zależności od tego, czy pełnomocnik świadczy pomoc prawną z urzędu czy z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, a także z art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r. por. 1651 ze zm.).
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz niewyczerpujące zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, pomimo tego, że wnosząca skargę kasacyjną powoływała okoliczności uzasadniające nieobciążanie jej obowiązkiem zwrotu spornego świadczenia, z uwagi na brak winy w uzyskaniu takiego świadczenia, to jest brak świadomości, że pobiera nienależne świadczenie.
Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące wykładni art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r. nie jest jednolite.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, ustawodawca w art. 30 ust. 1 u.ś.r. celowo posługuje się pojęciem "nienależnie pobranych świadczeń", a nie tylko "świadczeń nienależnych", co należy rozumieć w ten sposób, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy.
Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia", kiedy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, od pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego", czyli świadczenia pobranego przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Po stronie organu spoczywa obowiązek ustalenia, czy nieuprawione pobranie świadczenia nastąpiło "z winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (tak NSA w wyroku z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 751/16).
Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, nie można dokonać wykładni treści art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. bez uwzględnienia art. 30 ust. 1 u.ś.r., a także bez wzięcia pod uwagę, że dotyczy on wyraźnie świadczenia "nienależnie pobranego". Stąd, przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie (a więc odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia), ale konieczne jest też ustalenie, czy osoba, która świadczenie pobierała bądź ubiegała się o jego przyznanie, wiedziała że świadczenie to jej nie przysługuje.
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenia nienależne" rozumiane obiektywnie. Taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna.
Gdy na skutek postępowania nadzwyczajnego (w którym kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenie nie jest badana) odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych (to jest zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń), to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca potraktował także świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która następnie została uchylona w następstwie wznowienia postępowania, to w takim przypadku organ, orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien również badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc organ powinien oceniać winę strony.
Zatem, w niniejszej sprawie obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie, czy wnosząca skargę kasacyjną pobierając sporne świadczenie wiedziała o tym, że nie zachodzą przesłanki do przyznania jej wnioskowanego świadczenia, oraz czy została należycie pouczona przez organ o treści obowiązujących przepisów. Wnosząca skargę kasacyjną w toku postępowania powoływała okoliczności uzasadniające nieobciążanie jej obowiązkiem zwrotu spornego świadczenia z uwagi na brak winy, to jest brak świadomości, że pobiera nienależne świadczenie.
Następnie, odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej kosztów pomocy prawnej, wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że różnicowanie sytuacji prawnej pełnomocnika w zależności od tego czy świadczy on pomoc prawną z urzędu czy z wyboru, jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP, a także z art. 16 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze.
W świetle zasady równości brak jest ustawowych podstaw do różnicowania wysokości wynagrodzenia pełnomocnika z urzędu względem wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt SK 66/19 uznał, że § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału, "Analiza statusu adwokatów i ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia (tj. obniżenie pełnomocnikom z urzędu o połowę wynagrodzenia, które otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru) nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Odstępstwo od zasady równości, w tym również równej ochrony praw majątkowych, jest więc niedopuszczalne.".
Przesądzenie o niekonstytucyjności normy prawnej w jednej sprawie, wiąże Trybunał Konstytucyjny w każdej kolejnej sprawie, w której jest badany kolejny przepis normę tę zawierający (tak TK w wyroku z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt K 19/08). Zatem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, należy uznać za niekonstytucyjny mechanizm polegający na ustaleniu stawek minimalnych na poziomie niższym niż stawki z wyboru oraz na ustanowieniu górnego pułapu możliwego do zasądzenia wynagrodzenia na poziomie 150% stawki minimalnej. Podobnie stwierdził TK w wyroku z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt SK 78/21, orzekając o niekonstytucyjności przepisów regulujących kwestię stawek wynagrodzenia obrońcy z urzędu, przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie kosztów pomocy prawnej adwokata z urzędu.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna, a mianowicie w tej części, w której kwestionuje stanowisko Sądu I instancji w zakresie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym. W pozostałym zakresie dotyczącym kwestionowania wykładni art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., stanowisko Sądu I instancji należało uznać za zasadne, a zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły skutecznie tego stanowiska podważyć.
Skarga kasacyjna zawiera zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności powinny podlegać rozpoznaniu zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. W przypadku jednak sformułowania zarzutów, przedstawianych jako skutek przyjęcia przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez sąd wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.
W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że obowiązkiem zwrotu objęte jest każde świadczenie, które zostało uzyskane w następstwie wydania decyzji, która następnie została uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga przyjęcia, że nie każde nienależne świadczenie objęte jest obowiązkiem zwrotu, a jedynie takie, które zostało nienależnie pobrane, co wymaga zbadania stanu świadomości osoby, która otrzymywała takie świadczenie, w zakresie tego, czy osoba ta przyjmując świadczenie działała w złej wierze, od samego początku wiedząc, że jej się ono nie należy. Tym samym obowiązek zwrotu świadczenia obciąża nie każdego, kto uzyskał świadczenie na podstawie decyzji, która została później uchylona w następstwie wznowienia postępowania, tyko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, od samego początku wiedząc, że mu się nie należy.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa alb oświadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.
Przesłanki uznania świadczenia za nienależnie pobrane określone w tym ostatnim przepisie związane są wyłącznie z przypadkami usunięcia z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. W wyniku wznowienia postępowania w niniejszej sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki nienależności, ponieważ uchylono dotychczasową decyzję przyznającą świadczenie rodzinne i odmówiono przyznania tego świadczenia w określonych okresach. Przepis nie wymaga, aby na tym etapie sprawy, po stronie beneficjenta świadczenia, istniała konieczność zamiaru wprowadzenia w błąd, nie jest także relewantne uzyskanie przez beneficjenta świadczenia jakichkolwiek pouczeń. Analiza przepisu art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. wskazuje, że jego treść jest jednoznaczna, a skutek w postaci obowiązku zwrotu pobranego nienależnie świadczenia jest wynikiem stwierdzenia określonych okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1773/12, czy z 16 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2372/18, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie należy podkreślić, że do okoliczności tych nie należy świadomość beneficjenta świadczeń rodzinnych co do pobrania nienależnych świadczeń ani wina w doprowadzeniu do pobrania takiego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2372/18, czy z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2065/17). Przesłanki winy czy świadomości nienależności pobieranego świadczenia nie zostały bowiem ujęte w przepisie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Oznacza to, że obowiązek zwrotu świadczenia rodzinnego powstaje w sytuacji, gdy świadczenie to zostało przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego, chociażby strona takiego postępowania nie miała świadomości nienależności pobieranego świadczenia ani nie przyczyniła się do wydania decyzji przyznającej nienależne świadczenie. Od organu nie wymaga się wykazania winy strony, co oznacza, że do uznania świadczenia za nienależnie pobrane dochodzi w każdym przypadku uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia w trybie wznowienia postępowania, także gdy świadczeniobiorca nie zawinił w uzyskaniu świadczenia, które jej w istocie nie przysługiwało (W. Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 336-337, 343, nb 13).
Reasumując, przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jest w swej treści jednoznaczny i przewiduje oczywisty skutek w razie wystąpienia opisanej w nim przesłanki, a decyzja zapadła w takich okolicznościach ma charakter związany, co trafnie przyjął Sąd I instancji. Ta regulacja jest odmienna od pozostałych (zamieszczonych w art. 30 ust. 2 pkt 1, 1a, 2 i 3 u.ś.r.), a więc w jej przypadku nie można brać pod uwagę świadomości strony co do spełnienia przesłanek ustawowych, ewentualnego wprowadzenia w błąd, świadomości podania nieprawdy, ani oceniać skutków braku pouczenia o prawie do określonego świadczenia (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 309/18, wyrok NSA z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1773/12, wyrok NSA z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2851/20).
Sąd I instancji w sposób adekwatny przedstawił okoliczności stanowiące podstawę do zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Mając na uwadze stanowisko skarżącej związane ze skutkami orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Dolnośląskim z 25 lipca 2016 r. nr WZON.9531/2137/2016 zaliczającego córkę skarżącej do lekkiego stopnia niepełnosprawności od 13 kwietnia 2016 r. i w tym zakresie zmieniającego orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, wyjaśnienia wymaga, że kwestia podnoszonej przez skarżącą wadliwości orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu zostały wyjaśnione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 5 listopada 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 149/20. Sąd Wojewódzki wskazał bowiem tam, że jego kontrolą nie może być objęte prawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 25 lipca 2016 r., natomiast obejmuje ono cały okres świadczeniowy w sprawie (2017/2018) i odnosi się do okoliczności stanu faktycznego, który ma istotne znaczenie prawotwórcze w sprawie, gdyż ustala ten stopień począwszy od 13 kwietnia 2016 r., pozostając za ten czas w obrocie prawnym, nie zostało w ustalonym przepisami prawa trybie usunięte z obrotu prawnego wobec czego wpływa na ukształtowanie sytuacji prawnej strony skarżącej i w wiąże zarówno organy jak i Sąd orzekający.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zasadnie zwrócono uwagę, że w obrocie pozostaje prawomocna decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania, którą uchylono decyzję dotychczasową i odmówiono świadczenia rodzinnego z dodatkami za określone okresy. To w postępowaniu zakończonym tą decyzją była badana zasadność argumentów dotyczących przesłanek zastosowania art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku ze zmianą orzeczenia w przedmiocie stopnia niepełnosprawności i wznowienia postępowania administracyjnego, a także zastosowania przepisów dotyczących wyliczenia dochodu rodziny uprawniającego do otrzymania zasiłku rodzinnego oraz dodatków na dziecko, również podwyższonego kryterium dochodowego z tytułu niepełnosprawności dziecka. Natomiast w postępowaniu kontrolowanym przez Sąd I instancji podstawą decyzji był art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. Jakkolwiek trafna jest teza skargi kasacyjnej, że rozumienie świadczenia nienależnie pobranego nie jest jednorodne, to brak jest podstaw do przyjmowania, że poszczególne przesłanki stanowiące podstawę do uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 1-5 u.ś.r. nie mają charakteru rozłącznego (por. wyrok NSA z 6 maja .2022 r. sygn. akt I OSK 1331/21).
W tej sytuacji, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nienależnie pobranym świadczeniem jest świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie tej odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego (art. 30 ust. 2 pkt 4 in fine u.ś.r.). Organ, a na dalszym etapie postępowania również Sąd I instancji, byli związani ostateczną decyzją z 22 października 2019 r. nr MOPS/DŚR.4320/547/U/2017, która spełnia wymagania decyzji określonej w art. 30 ust. 2 pkt 4 in fine u.ś.r. Sąd I instancji zasadnie skargę oddalił, ponieważ organ prawidłowo zobowiązał skarżącą kasacyjnie do zwrotu świadczenia jako świadczenia nienależnie pobranego.
Prawidłowość wykładni prawa materialnego oznacza, że nie doszło do naruszeń przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sposób sformułowania tego zarzutu wskazuje, że intencją autora skargi kasacyjnej było wykazywanie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nieuwzględnienia słusznego interesu strony oraz niewyczerpującego zebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego przez brak uwzględnienia przez organy administracyjne i Sąd I instancji okoliczności dotyczących braku winy skarżącej w uzyskaniu takiego świadczenia, to jest braku świadomości, że pobiera nienależne świadczenie.
W tej części skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw.
Zasadny natomiast okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie przez jego niezastosowanie, pomimo że została stwierdzona niezgodność przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu z określonymi przepisami Konstytucji RP, z powodu różnicowania sytuacji prawnej pełnomocnika w zależności od tego, czy pełnomocnik świadczy pomoc prawną z urzędu czy z wyboru.
Wyznaczony adwokat (...) otrzymuje wynagrodzenie odpowiednio według zasad określonych w przepisach o opłatach za czynności adwokatów (...) w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oraz zwrotu niezbędnych i udokumentowanych wydatków (art. 250 § 1 P.p.s.a.) w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2631 ze zm.). Jednak z uwagi na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. akt SK 66/19, SK 78/21, SK 53/22, SK 85/22 oraz SK 83/19 i orzeczoną nimi niekonstytucyjność stawek opłat określonych w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu i w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2023 r. poz. 2437 ze zm.) oraz wskazywaną przez Trybunał konieczność zasądzania na rzecz pełnomocników z urzędu opłat nie niższych niż przewidziane w rozporządzeniach regulujących stawki dla adwokatów i radców prawnych z wyboru, a więc przy uwzględnieniu rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz w sprawie opłat za czynności radców prawnych, sąd, mając na względzie dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, postanowił przyznać pełnomocnikowi wynagrodzenie obejmujące opłatę w wysokości określonej w § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie w kwocie 480 zł. Minister Sprawiedliwości nie dostosował bowiem dotychczas rozporządzeń o wynagrodzeniach pełnomocników z urzędu do wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Analiza statusu adwokatów i radców prawnych oraz ich roli w postępowaniu, w którym występują jako podmioty powołane z urzędu i zobowiązane do zastępstwa prawnego, prowadzi do uznania, że różnicowanie ich wynagrodzenia przez obniżenie, w stosunku do wynagrodzenia, jakie otrzymaliby, gdyby występowali w sprawie jako pełnomocnicy z wyboru, nie ma konstytucyjnego uzasadnienia, na co wskazywał Trybunał już w - powoływanym przez pełnomocnika - wyroku z 23 kwietnia 2020 r. SK 66/19. W ramach wykładni prokonstytucyjnej odnośnie do zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla adwokata wyznaczonego stronie z urzędu należy - co do zasady - stosować pozostające w obiegu prawnym przepisy rozporządzenia z 3 października 2016 r., lecz pomocniczo także przepisy rozporządzenia z 22 października 2015 r. dotyczące opłat za czynności radców prawnych świadczących pomoc prawną z wyboru strony. Sąd może pominąć regulacje rozporządzenia z 3 października 2016 r. w tej części, która odnosi się do ustalenia stawek wynagrodzenia adwokata za świadczoną pomoc prawną z urzędu i zastąpić przewidziane jego treścią stawki stawkami wynagrodzenia, jakie prawodawca przewidział za takiego samego rodzaju pracę (pomoc prawną) świadczoną przez adwokata ustanowionego z wyboru (postanowienia NSA z: z 15 marca 2024 r. sygn. akt I OZ 119/24, 30 stycznia 2024 r. sygn. akt I OZ 10/24, 20 grudnia 2023 r. sygn. akt III FZ 550/23, wyrok NSA z 22 kwietnia 2022 r. I OSK 1595/21). Dodatkowo można wskazać, że problem ten został rozwiązany przez prawodawcę, który w przewidział od 5 czerwca 2024 r. stawki opłaty składającej się na koszty nieopłaconej pomocy prawnej ponoszone przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w kwocie 480 złotych (§ 23 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 763); ogłoszonego w dniu 21 maja 2024 r.)
W rezultacie, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że Sąd I instancji powinien był przyznać adwokatowi skarżącej ustanowionemu z urzędu stawkę z rozporządzenia właściwego dla pełnomocników z wyboru – czego nie uczynił w zaskarżonym wyroku.
Skoro istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem przepisów o kosztach przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata P. S. kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23% VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił wyrok IV SA/Wr 252/22 co do punktu II i rozpoznał skargę w tym zakresie. Podstawowa stawka przewidziana w rozporządzeniu z dnia 3 października 2016 r. w tego rodzaju sprawie wynosi 240 zł (§ 21 ust. 1 pkt 1 lit. c). Rozporządzenie z 22 października 2015 r. przewiduje w analogicznych sprawach podstawową stawkę w wysokości 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i taka też stawka była należna skarżącemu pełnomocnikowi.
W pozostałym zakresie – co do punktu I zaskarżonego wyroku, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 P.p.s.a.