I OSK 1203/22

I OSK 1203/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-08-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik /sprawozdawca/
Karol Kiczka /przewodniczący/
Piotr Przybysz
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1279/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2022-02-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 782
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 121
art. 509
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 30 § 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Zachód skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/21 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 28 września 2015 r. nr WS-VI.7534.1.15.2015.PC w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/21, po rozpoznaniu skargi A. A., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 28 września 2015 r. nr WS-VI.7534.1.15.2015.PC w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z 3 lutego 2015 r. nr GN.III.683.2.5.2013.Pi.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta Krakowski decyzją z 3 lutego 2015 r. nr GN.III.683.2.5.2013.Pi umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A. A. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. Kraków, wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę Kraków w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 1999 r. nr AB-02-2-1-74100-2-262/99, sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta Krakowa z 23 kwietnia 2007 r. znak GD-04-1.74300-11-66/07.
Starosta uznał, że brak jest spełnienia przesłanki wyczerpania trybu cywilnoprawnego dotyczącego uzgodnienia między właścicielem a organem wysokości odszkodowania., co w konsekwencji skutkuje brakiem podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego.
Wojewoda Małopolski decyzją z 28 września 2015 r. nr WS-VI.7534.1.15.2015.PC uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego i orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz A. A. - [...] "A.", za opisaną wyżej nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].
Zdaniem organu, korespondencja prowadzona pomiędzy skarżącym a Wydziałem Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa, świadczy o negatywnym wyniku rokowań, co wyczerpuje tryb cywilnoprawny z art. 98 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", i stanowi podstawę do wszczęcia przez Starostę Krakowskiego postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego w sprawie odszkodowania. W ocenie organu, nie oznacza to jednak, że w sprawie powinno nastąpić ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, a jedynie, że formalnie zaistniały przesłanki do rozpatrzenia wniosku w tym przedmiocie przez organy administracji publicznej. Organ wskazał jednocześnie, że nie można uznać, że wnioskodawca posiada uprawnienie do ubiegania się o ustalenie na jego rzecz odszkodowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/15, oddalił skargę A. A.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. A., wyrokiem z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1927/16 uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z 3 lutego 2015 r.
Gmina Miejska Kraków w piśmie z 9 stycznia 2019 r. wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1927/16. Jako podstawę wznowienia Gmina wskazała art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), podnosząc że została pozbawiona możliwości działania we wskazanym postępowaniu sądowym oraz w poprzedzającym je postępowaniu przed WSA w Krakowie o sygn. akt II SA/Kr 1504/15.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 września 2021 r. sygn. akt I OSK 132/19 uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1927/16 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/15 i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 1279/21 uwzględnił skargę A. A..
Sąd I instancji zaznaczył, że orzekał mając na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 20 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1927/16. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania jest kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], wydzieloną pod drogę, przejętą z mocy prawa na własność przez Gminę Kraków w związku z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 1999 r., sprostowaną postanowieniem Prezydenta Miasta z 23 kwietnia 2007 r.
Zdaniem Sądu I instancji, z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że w chwili, gdy decyzja Prezydenta Miasta z 18 listopada 1999 r. stała się ostateczna, tj. 9 grudnia 1999 r., nieruchomość, która w jej wyniku przeszła na własność Gminy, stanowiła współwłasność kilkudziesięciu podmiotów, w tym B. sp. z o.o. w X. (powoływanej dalej również jako "Spółka"). Wśród współwłaścicieli nieruchomości nie figurował A. A. - [...] "A.". Na podstawie umowy cesji wierzytelności z 11 czerwca 2003 r. A. A. nabył od C. C. wierzytelność pieniężną w kwocie 79 930,80 zł, będącą częścią odszkodowania za wywłaszczenie działek zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 18 listopada 1999 r. W dniu 20 lutego 2013 r. A. A. wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa o ustalenie w drodze negocjacji lub na podstawie decyzji odszkodowania za wywłaszczoną działkę o nr [...] wskazując, że wierzytelność w stosunku do Gminy Kraków wynika z przelewu wierzytelności pomiędzy współwłaścicielem działki i innymi podmiotami, wśród których ostatnim z nich jest A. A., który nabył ww. wierzytelność w drodze cesji.
W ocenie Sądu I instancji, organ II instancji prawidłowo uznał, że korespondencja pomiędzy A. A. a Wydziałem Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa świadczy o negatywnym wyniku rokowań, co wyczerpuje tryb cywilnoprawny z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. i stanowi podstawę do wszczęcia przez Starostę Krakowskiego postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania za nieruchomość, przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n.
Jak zauważył Sąd I instancji, prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 u.g.n., może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Dlatego też, Sąd I instancji uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ prawa materialnego i procesowego przez błędną wykładnię zarówno art. 98 ust. 3 u.g.n., jak i art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c." oraz art. 30 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Jak wyjaśnił Sąd I instancji, ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę. Tym samym, przelew wierzytelności należy uznać za dopuszczalny. Ponadto, właściwość zobowiązania nie stoi na przeszkodzie dokonaniu przelewu wierzytelności. W przedmiotowej sprawie wierzytelność ma charakter pieniężny i bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.
Sąd I instancji stwierdził również, że bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie pozostawała podniesiona w piśmie z 25 stycznia 2022 r. przez uczestnika Gminę Miejską Kraków okoliczność, że kwestia wypłaty odszkodowania została już uregulowana umową z 17 grudnia 2018 r. między Gminą a syndykiem masy upadłości Spółki, co jednak weźmie pod uwagę organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska Kraków zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, to jest:
1. art. 509 K.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w sprawie i należy uznać, że przelew wierzytelności na rzecz skarżącego był dopuszczalny, podczas gdy brak było podstaw faktycznych i prawnych do dokonania takiego przelewu;
2. art. 98 ust. 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że prawo do odszkodowania wynikające z tego przepisu może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego na rzecz skarżącego;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 30 § 4 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący wstąpił do postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w miejsce dotychczasowej strony, jako jej następca prawny.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że A. A. [...] "A." nie nabył prawa do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę nr [...] w związku umową cesji z zawartą 11 czerwca 2003 r.
Wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że umowa przelewu wierzytelności przyszłej wywiera skutek dopiero z chwilą powstania wierzytelności. W razie przelewu części wierzytelności przyszłej, reguły oznaczenia wierzytelności ogólnie uznawane za prawidłowe są niewystarczające. Odwołanie się do kryterium kwotowego również nie czyni zadość wymaganiu odpowiedniego oznaczenia przedmiotu przelewu, ponieważ nie jest wiadome jaka konkretnie część wierzytelności jest przedmiotem rozporządzenia.
Jak wyjaśniła wnosząca skargę kasacyjną, zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa sądów powszechnych, umowa przelewu przyszłej wierzytelności w postaci umowy z art. 510 § 1 K.c. wywiera skutek dopiero z chwilą powstania wierzytelności. Należy zatem przyjąć, że chodzi tutaj nie tylko o skutki materialnoprawne, ale i proceduralne (tak SN w wyroku z 30 stycznia 2003 r. sygn. akt V CKN 345/01). Z tego względu należy uznać, że skarżący wskutek zawarcia przedmiotowej umowy cesji nie wszedł jednocześnie w prawa i obowiązki administracyjnoprawne podmiotu wywłaszczonego.
Przytaczając kolejno umowy przelewu wierzytelności dotyczące przedmiotowej działki, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że przedmiotem cesji była "bezsporna wierzytelność (zwana dalej Wierzytelnością) w stosunku do Gminy Kraków, zwanej w dalszej części umowy Dłużnikiem, w kwocie 1 564 208 zł (wg odrębnej wyceny biegłego z dnia 05.09.2001), będącą odszkodowaniem za wywłaszczenie działek, zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 1999 r. nr AB-02-2-1.74100-2-262/99". W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, nie ma zatem wątpliwości, że przedmiotem cesji była jedynie kwota wskazana przez cedenta jako wierzytelność w stosunku do Gminy Kraków z tytułu wypłaty odszkodowania za działki przejęte w związku z decyzją z 18 listopada 1999 r. Natomiast wskazana w umowie kwota nie była kwotą odszkodowania ustaloną zgodnie z art. 98 u.g.n., to jest w wyniku uzgodnienia wysokości w ramach rokowań pomiędzy poprzednim właścicielem a gminą lub w wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, orzekającej o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wskazana kwota była jednostronną propozycją B. sp. z o.o., złożoną Gminie Miejskiej Kraków w piśmie z 23 października 2000 r., która jednak nie została przez Gminę zaakceptowana.
Jak podkreśliła wnosząca skargę kasacyjną, wątpliwości budzi również umocowanie osób reprezentujących Spółkę do zawarcia umów cesji.
Odnosząc się do twierdzenia Sądu I instancji, że jest związany wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1927/16, wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że został on uchylony wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 132/19.
Na kwestię ustalenia, czy umowa cesji wierzytelności na rzecz A. A. (a tym samym, czy również wszystkie wcześniejsze umowy) została zawarta w sposób skuteczny, wskazał także Wojewoda Małopolski w decyzji z 4 czerwca 2020 r. znak WS-VI.7534.1.46.2019.PC uchylającej decyzję Starosty Krakowskiego z 30 lipca 2019 r. nr GN.III.683.2.5.2013.WM o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, wydaną przez Starostę po wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1927/16.
Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W piśmie z 18 stycznia 2023 r. Gmina Miejska Kraków przywołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, powyższa uchwała potwierdza zarzuty i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Kwestia, czy odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., należy się wyłącznie osobie wywłaszczonej, czy też podmiotowi powołującemu się na nabycie przymiotu strony na skutek cesji wierzytelności o odszkodowanie, wywoływała rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, które rozstrzygnięte zostały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22 (jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tezie 1 tej uchwały wskazane zostało, że "z samej umowy przelewu, ujętej w art. 509 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, z późn. zm.), której przedmiotem jest wierzytelność odszkodowawcza za odjęcie prawa własności nieruchomości w wyniku zdarzenia lub aktu ze sfery prawa publicznego, nabywcy tej wierzytelności w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.)".
W tezie 2 uchwały wyjaśniono, że "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego."
W cytowanej uchwale skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjął, że sama umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 K.c., nie stanowi źródła interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Źródłem takiego interesu jest bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego.
W rozpatrywanej sprawie normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego jest art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. Z tego ostatniego przepisu wynika, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 3 u.g.n.: "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.". Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania obowiązujące przy wywłaszczaniu nieruchomości uregulowane zostały w Dziale III, Rozdziale 5 pt. Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z art. 128 ust. 1 – 3 u.g.n., zawartym we wskazanym Rozdziale 5 powołanej ustawy, wynika, że odszkodowanie za wywłaszczenie należne jest właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom innych praw rzeczowych.
Z powołanych podstaw prawnych nie wynika, aby odszkodowanie mogło przysługiwać także nabywcy wierzytelności obejmującej to odszkodowanie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżący był podmiotem jakichkolwiek praw rzeczowych, wymienionych w art. 128 ust. 1-3 u.g.n., uprawniających do uzyskania odszkodowania. Adresatem decyzji z 18 listopada 1999 r. była m. in. ówczesna współwłaścicielka nieruchomości (obok kilkudziesięciu innych podmiotów) Spółka B. Sp. z o.o. z siedzibą w X. Natomiast wniosek o ustalenie odszkodowania w dniu 20 lutego 2013 r. r. złożył A. A. powołując się na umowę z 27 sierpnia 2002 r., mocą której B. Sp. z o.o. przeniosła ekspektatywę wierzytelności odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na inny podmiot, której z kolei część nabył od C. C. A. A. umową z 11 czerwca 2003 r.
W związku z powyższym, rozpatrując skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków z uwzględnieniem cytowanej wyżej uchwały, należało uznać wyrok Sądu I instancji za naruszający prawo, pomimo tego, że zapadł on przed wydaniem ww. uchwały I OPS 1/22. Pogląd zawarty w jej uzasadnieniu znajduje bowiem odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.
Przywołać trzeba uzasadnienie cytowanej uchwały, w którym wskazano m.in., że o ile w przestrzeni prawa prywatnego nie można wykluczyć wynikania interesu prawnego ze skutków samej tylko czynności prawnej, to w przestrzeni prawa administracyjnego na pierwszy plan, jako źródło interesu prawnego, wysuwa się norma prawna.
W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono następnie, że źródłem interesu prawnego (a także obowiązku oraz roszczenia) mogą być takie normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, którymi w przestrzeni prawa administracyjnego są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz wobec znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Normy takie określane są w doktrynie prawa administracyjnego jako normy materialne z podkreśleniem, że są nimi normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72). Normy te, aby mogły stanowić źródło interesu prawnego, muszą zatem "dać się wyodrębnić i do końca ustalić" (zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 375). Normy materialne rozumiane w powyższy sposób bywają zakodowane w przepisach aktów prawnych o różnym charakterze, w tym ustrojowym lub procesowym. Miejsce ich zakodowania nie zmienia jednak ich charakteru. Jeśli norma prawna odpowiada wskazanym wyżej cechom to ma charakter normy prawa materialnego i jako taka jest zdolna do bycia źródłem interesu prawnego (np. wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt II OSK 726/06). Zdolności takiej nie mają natomiast normy blankietowe, kompetencyjne, zadaniowe, programowe bądź normy określające cele działania administracji, a także normy ustrojowe i procesowe (zob. G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: W. Jakimowicz, M. Krawczyk, I. Niżnik-Dobosz (red.), Fenomen prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora Jana Zimmermann, Warszawa 2019, s. 593; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s. 373).
W konsekwencji wskazano, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy prawa materialnego. Normy materialne określające interes prawny lub obowiązek jednostki, które następnie w wyniku postępowania przekształcają się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym, muszą być normami prawa powszechnie obowiązującego, przy czym mogą to być normy całego systemu prawnego, a nie jedynie normy prawa administracyjnego. Ta cecha norm stanowiących źródło interesu prawnego jest również podkreślana w orzecznictwie sądowym wskazującym, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (np. wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2473/98; postanowienie NSA z 22 września 2010 r. sygn. akt I OZ 709/10), bez względu na to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy (zob. wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 410/08). Tak sprecyzowane kryterium źródła interesu prawnego odróżnia go od roszczenia w prawie administracyjnym. Podstawę roszczenia, jako instrumentu urzeczywistniania interesu prawnego w określonym kształcie, mogą bowiem stanowić tylko normy prawa administracyjnego.
Wyjaśniono następnie, że skoro źródłem interesu prawnego są normy określające splot "wzajemnych praw i obowiązków" ich podmiotów, czyli normy prawa materialnego podlegające "realizowaniu w pełni", tj. zastosowaniu w drodze ich konkretyzacji i indywidualizacji, to źródłem tym nie mogą być normy "realizowane w pewnym stopniu", będące zasadami prawa. Zasady prawa mają bowiem charakter tzw. podstawowych sytuacji prawnych, adresowane są – w realiach prawa administracyjnego – do organów administrujących, a ich oddziaływanie na sytuacje podmiotów administrowanych ma charakter jedynie refleksowy. Z tego właśnie względu nie jest możliwe wywodzenie interesu prawnego z zasad prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że np. zasada wolności gospodarczej nie może być źródłem interesu prawnego, ponieważ "zasada ta nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej bezpośrednio sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Interes oparty na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania uchwał regulujących sposób korzystania z nieruchomości na obszarze całego kraju." (np. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13; por. też wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14; postanowienia NSA z 19 września 2009 r. sygn. akt II OSK 138/19; z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 747/20).
W konkluzji stwierdzono, że źródła interesu prawnego należy poszukiwać w materialnej normie prawa powszechnie obowiązującego, przy czym nie ma znaczenia to, do jakiej gałęzi prawa norma ta należy.
Wyjaśniono następnie, że tylko ścisły związek interesu indywidualnego z normą prawną mającą charakter normy-reguły, jako źródłem tego interesu, pozwala taki interes określać mianem interesu prawnego. Brak ścisłego związku interesu indywidualnego z normą prawną, rozpatrywaną jako źródło tego interesu, pozwala określać taki interes jedynie jako interes faktyczny. Interesem faktycznym będzie zatem zarówno taki interes indywidualny, który nie pozostaje w jakimkolwiek związku z jakąkolwiek normą prawną, jak i taki interes, który nawiązuje do norm prawnych, ale nie są to materialne normy-reguły, i również taki interes, który nawiązując do materialnych norm-reguł, nie wynika z nich bezpośrednio, lecz jest budowany na aktach lub czynnościach opartych na tych normach, co oznacza jedynie pośredni związek tego interesu z normami prawnymi.
W konsekwencji, w ocenie NSA "źródłem interesu prawnego nie mogą być różnego typu zdarzenia prawne mieszczące się w sferze stosowania prawa (zob. P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 220). Nie można więc go wywieść ze skutków czynności prawnych prawa cywilnego, w tym z faktu istnienia powiązania określonych podmiotów stosunkiem cywilnoprawnym w postaci umowy zobowiązaniowej, np. umowy o wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97), czy z umowy najmu lokalu mieszkalnego (np. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05) lub innego tytułu obligacyjnego do nieruchomości (np. wyrok NSA z dnia 25 lutego 1999 r., sygn. akt IV SA 345/97; wyrok NSA z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3735/18), a także z roszczeń cywilnoprawnych, statutów, regulaminów, przepisów wewnętrznych, korporacyjnych, postępowań administracyjnych, sądowoadministracyjnych, cywilnych lub karnych, jak też zapadłych w tych postępowaniach orzeczeń, które "przeważnie wiążą organy administracyjne, jednak same w sobie – niepoparte normą (bezwzględnie obowiązującą) prawa powszechnego – nie stanowią źródła interesu prawnego" (P. Gołaszewski, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 221). Jak wskazuje się w orzecznictwie, "obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego, gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego i nie zmienia tego faktu oczywista okoliczność konieczności ich zawierania w zgodzie z obowiązującym prawem" (np. wyrok WSA w Krakowie z 24 października 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 178/13; wyrok NSA z 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 424/14)."
Z art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika zasada mocy wiążącej stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jeżeli dany skład orzekający sądu administracyjnego nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale zobowiązany jest przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do przedstawienia powstałego zagadnienia do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stanowisko powyższe zostało zaprezentowane i zaakceptowane w orzecznictwie NSA (wyrok z 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 810/19, wyrok z 6 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1336/19, wyrok NSA 11 stycznia 2023 r. sygn. akt I OSK 2863/19, wyrok NSA z 8 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 3255/19, czy wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 823/22).
Wykładnia literalna art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje więc na to, że podmiotem uprawnionym do domagania się odszkodowania jest wyłącznie osoba, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia. Równocześnie ustawa w żadnym przepisie nie wypowiada się co do następstwa osoby wywłaszczonej. Warto w tym miejscu przywołać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z 22 lutego 2021 r., I OPS 1/20, że wskazywanie jako osoby uprawnionej do odszkodowania wyłącznie osoby, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, oraz brak regulacji dotyczącej następstwa prawnego, są wspólną cechą rozwiązań zawartych w różnych ustawach, a dotyczących osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. NSA w uchwale tej uznał, że przez wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia (art. 64 Konstytucji RP) oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP) należy odrzucić wykładnię literalną prowadzącą do odmowy uznania spadkobierców wywłaszczonego za osoby uprawnione do domagania się odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustalanego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji legitymacja procesowa w postępowaniu o ustalenie odszkodowania będzie wynikać z uznania danej osoby za spadkobiercę na podstawie przepisów prawa spadkowego. NSA równocześnie uznał za niedopuszczalne ustalanie odszkodowania na podstawie ww. przepisu na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Nabywca nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej nabył ją bowiem już w takim stanie prawnym, jaki wynika z dokonanego ograniczenia prawa własności, a zatem nie doszło do ograniczenia praw nabywcy. W konsekwencji nabywca nie może domagać się odszkodowania za ograniczenie prawa własności. Przez analogię do tego sposobu rozumowania należy uznać, że nabywca roszczeń o odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność gminy określonej nieruchomości nie staje się osobą, której bezpośrednio dotyczyły skutki wywłaszczenia, a zatem nie jest legitymowany do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Nie ma bowiem przepisów prawa administracyjnego dających podstawę do przeniesienia statusu osoby wywłaszczonej na inny podmiot, zwłaszcza przeniesienia w drodze czynności cywilnoprawnych.
Sąd I instancji dokonał zatem nieprawidłowej wykładni art. 98 ust. 3 w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n. nie wykluczając z kręgu podmiotów uprawnionych do wszczęcia postępowania odszkodowawczego i ustalenia odszkodowania nabywcę wierzytelności na podstawie umowy ujętej w art. 509 K.c. Tym samym Sąd I instancji niezasadnie uznał, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę w trybie art. 98 u.g.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tj. przyjmując, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do możliwości zbywania roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty własności gruntu zajętego pod drogę, a skoro wierzytelność ma charakter pieniężny, to bez znaczenia jest dla tej wierzytelności, jak i dla dłużnika wierzytelności, czy ta zostanie zbyta, czy też nie.
Oznacza to, że zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 509 K.c. i w zawiązku z art. 30 § 4 K.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której nie było podstawy do orzekania o odszkodowaniu, okazał się uzasadniony.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i – uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. - oddalił skargę.