I OSK 1203/05

I OSK 1203/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Ożóg /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska
Leszek Włoskiewicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III SA/Lu 239/05 - Wyrok WSA w Lublinie z 2005-06-23
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Włoskiewicz, Sędziowie NSA Jolanta Rajewska, Henryk Ożóg /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Lu 239/05 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Lublinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. Z. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego.
W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano, że K. Z. jest funkcjonariuszem Policji od dnia 1 czerwca 1991r., zaś funkcjonariuszem w służbie stałej od dnia 1 czerwca 1994r.
W oświadczeniach mieszkaniowych składanych od 1993r. wskazywał, że od dnia 4 stycznia 1990r. zamieszkuje we własnym domu, położonym przy ul. [...] w [...]. Również ze złożonego oświadczenia mieszkaniowego z dnia 1 stycznia 1998r. stanowiącego podstawę do przyznania równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wynika iż zamieszkuje we wskazanym wcześniej domu jednorodzinnym, do którego posiada tytułu prawny. Skarżący zameldowany jest na pobyt stały pod wyżej wskazanym adresem od dnia 4 stycznia 1990r.
Decyzją z dnia 27 maja 1998r. Komendant Rejonowy Policji w [...] przyznał K. Z. równoważnik pieniężny z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego.
Dnia 4 listopada 2004r. skarżący złożył wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego położonego w [...] przy ul. [...], składającego się z 6 izb o powierzchni mieszkalnej 99 m2, zaznaczając że zamieszkuje w nim od dnia 3 stycznia 1991r. Do powyższego wniosku dołączył: kopię odpisu z księgi wieczystej nr 20957 z dnia 28 października 2004r. oraz kopię decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 27 listopada 1985r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego W-0143 na działce położonej w [...] przy ul. [...]. Złożył także kopię zawiadomienia Urzędu Rejonowego w [...] o częściowym oddaniu przez inwestora obiektu budowlanego do użytku w dniu 14 grudnia 1994r. Z dokumentu tego wynika, iż został całkowicie wykończony parter wraz z kuchnią, łazienką, ubikacją. Przedstawił także kopię zawiadomienia z dnia 10 listopada 2004r. o zakończeniu robót budowlanych, gdzie za datę rozpoczęcia budowy podał datę 4 maja 1986r., dzień 31 lipca 2004r. jako datę zakończenia budowy.
Zaskarżoną decyzją Komendant Miejski Policji w [...] odmówił przyznania pomocy finansowej skarżącemu.
Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, podtrzymując stanowisko organu I instancji. Swój pogląd Komendant Wojewódzki szczegółowo uzasadnił, dokonując analizy stanu faktycznego w kontekście przepisów zawartych w art. 88 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i 94 ust. 1 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990r. (Dz. U z 2002r. nr 7, poz. 58 ze zm.), dalej ustawa o Policji. Powołał się również na uregulowania zamieszczone w przepisach § 1 i § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001r., Nr 131, poz. 1468), dalej rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.
W konkluzji swych wywodów organ odwoławczy stwierdził, że pomoc finansowa jest konsekwencją nie zrealizowania uprawnień policjanta będącego w służbie stałej do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Powyższe świadczenie nie przysługuje funkcjonariuszowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie.
K. Z. złożył skargę na powyższą decyzję, w której zarzucił obrazę przepisów ustawy o Policji i naruszenie procedury administracyjnej, wnosząc o jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu podniósł, że w 1991r. z chwilą rozpoczęcia pracy w Policji w [...] nie posiadał domu ani mieszkania nadającego się do zamieszkania z rodziną. W okresie tym nie korzystał z należnego uprawnienia do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W 1986r. rozpoczął budowę domu jednorodzinnego w [...] przy ul. [...]. Jego zdaniem budowa na etapie rozpoczęcia inwestycji nie jest "domem" ani "lokalem mieszkalnym"
W związku z zakończeniem budowy domu, w dniu 4 listopada 2004r. zwrócił się o przyznanie pomocy finansowej. Ostateczny odbiór budynku i oddanie go do użytku nastąpiło w dniu 25 listopada 2004r. Dostarczył zaświadczenie Inspektora Nadzoru Budowlanego o oddaniu domu do użytku i poświadczenie zameldowania członków rodziny.
Zarzucił organom błędną interpretację przepisów, poprzez przyjęcie tożsamości pojęć domu jednorodzinnego i części pomieszczeń tego domu odebranych czasowo w celu możliwości zamieszkania z powodu braku innego mieszkania i błędne ustalenie, że z chwilą złożenia wniosku posiadał dom jednorodzinny.
Skarżący przyznając, że pobierał równoważnik za remont lokalu stwierdził, że świadczenie to przysługiwało mu, gdyż musiał remontować zajmowane częściowo pomieszczenia, a uprawnienie to nie stoi w sprzeczności ze skorzystaniem z pomocy finansowej na budowę domu.
Ponadto podniósł opieszałość w działaniu organów administracji.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Podniósł, że szczególnie skomplikowany charakter sprawy uniemożliwił jej terminowe rozpoznanie, gdyż niezbędne było przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego.
Powołał się też na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999r. sygn. akt OPS1/99/.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005r. sygn. akt III SA/Lu 239/05 skargę tę oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący w dniu 10 listopada 2004r., a więc w trakcie postępowania w sprawie pomocy mieszkaniowej, złożył zawiadomienie o zakończeniu całości robót budowlanych budynku mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...].
Nie ulega też wątpliwości, że o tym czy obiekt budowlany, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie budowlane, odpowiada warunkom, jakim w myśl obowiązujących przepisów musi odpowiadać obiekt budowlany przeznaczony na cele mieszkalne, decyduje właściwy organ nadzoru budowlanego (zob. szerzej np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 października 1998r., sygn. akt III RN 56/98, opubl. w OSNP 1999/14/442). Organ nadzoru w niniejszej sprawie nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania, co jest zgodną z art. 54 prawa budowlanego formą załatwienia sprawy i umożliwia przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie budowlane, a nie zachodzą wskazane w ustawie wypadki, gdy wymagane jest wydanie odrębnej decyzji w tym zakresie. Jest to tzw. milcząca zgoda organu nadzoru budowlanego, w przypadku, gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu (zob. R. Dziewiński, P. Ziemski – Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005r., s. 235).
Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ust. 1ustawy o Policji). Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej (art. 91 ust. 1 ustawy o Policji). Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 tej ustawy). Jednak lokalu nie przydziela się policjantowi, który już posiada lokal odpowiadający przepisom w miejscowości, w której pełni służbę (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 stycznia 2002r. sygn. akt I SA 708/00 LEX nr 81657, że policjantowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego ani pomoc finansowa na cel oznaczony w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji, jeżeli ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 tej ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest prawem ściśle związanym z faktem niezaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, stanowi konsekwencję niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego wymienionego w art. 90 ustawy. Uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być analizowane bez uwzględnienia treści przepisu art. 95 ustawy, z którego wynika, że policjant nie może uzyskać przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej w przypadku skorzystania z pomocy finansowej opisanej w art. 94 ustawy, a także w sytuacji, gdy posiada odpowiadający przepisom lokal mieszkalny.
Na aprobatę zasługuje również stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 1999r. sygn. akt OPS 1/99, (ONSA 1999/3/77), zgodnie z którym stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określanego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy).
Skarżący podnosi, że "pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego jest skierowana do osób, które takie domy sobie budują i zwolnią pracodawcę od wydatkowania środków na mieszkanie służbowe". Całkowicie błędnie i bez podstawy prawnej przyjmuje skarżący, że jeśli uprawniony do pomocy zaspokoił potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, nie pozbawia to go prawa do dalszej pomocy finansowej. Ustawa bowiem nie wskazuje, że wszystkim funkcjonariuszom przysługuje jakiś powszechny i nieograniczony czasowo dodatek na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, zbliżony swym charakterem np. do przyznawanych policjantom na podstawie stosownych przepisów równoważników pieniężnych w zamian za umundurowanie. Ustawa stanowi wyraźnie w przytoczonych przepisach, że pomoc przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom, którzy nie dysponują stosownym lokalem mieszkalnym. Policjant, który uprawnienie takie nabywa, traci prawo do pomocy mieszkaniowej (zyskując zaś inne – równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – art. 91 pkt 1 ustawy o Policji).
Skarżący błędnie uważa, że organ powinien wziąć pod uwagę stan faktyczny w chwili złożenia wniosku (z dnia 4 listopada 2004r.) mimo, że po upływie trzech tygodni, a przed wydaniem orzeczenia stan ten uległ zmianie, gdyż skarżący zgłosił odbiór końcowy wybudowanego przez siebie domu jednorodzinnego.
Po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej, co czyni aktualnym zagadnienie, jaki moment jest miarodajny dla oceny sprawy dla potrzeb rozstrzygnięcia. Należy przyjąć, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy obiektywnej (tak np. A. Wróbel, Komentarz do art. 104 Kodeksu Postępowania Administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000, cyt. LEX Omega).
W chwili orzekania skarżący miał prawo do domu jednorodzinnego. Stan taki wyczerpuje ustawowe pojęcie "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego odpowiadającego przepisom w miejscowości w której pełni on służbę (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy)", a więc tworzy negatywną przesłankę udzielenia pomocy mieszkaniowej.
Ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia lokalu ani domu jednorodzinnego, jednak ich rozumienie w kontekście pełnionej funkcji mieszkania nie powinno odbiegać od znaczenia, jakie ustawodawca nadał mu w innych ustawach dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U z 2005r. Nr 31, poz. 266 ze zm. ), dalej ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - przez lokal należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki; nie jest w rozumieniu ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.
Od strony konstrukcyjnej definicja lokalu zawarta jest w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U z 2000r.,Nr 80, poz. 903 ze zm.); dalej ustwa o własności lokali, zgodnie z którym samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych.
Pojęcie to jest również zdefiniowane w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U z 2003r., Nr 119, poz. 116 ze zm.), zgodnie z którym lokalem mieszkalnym w rozumieniu ustawy jest samodzielny lokal mieszkalny, a także lokal o innym przeznaczeniu, o którym mowa w przepisach ustawy o własności lokali.
Ustawa ta definiuje również w art. 2 ust. 3 pojęcie domu jednorodzinnego, wskazując że domem jednorodzinnym w rozumieniu ustawy jest dom mieszkalny, jak również samodzielna część domu bliźniaczego lub szeregowego przeznaczona przede wszystkim do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych.
Nie ulega zatem wątpliwości, że skoro dom jednorodzinny pełni funkcję mieszkalną, jego posiadanie zaspokaja potrzeby mieszkaniowe skarżącego.
Poza oceną sądu pozostaje zaś prawidłowość dotychczasowego pobierania świadczeń przez skarżącego, jako że nie było to przedmiotem postępowania administracyjnego objętego skargą.
Podsumowując, skarżący nie wykazał, aby zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich uchylenia lub stwierdzenia nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa skargę oddalił.
W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik skarżącego wniósł o jego uchylenie i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.
Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 i art. 92 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że pobieranie przez skarżącego równoważnika pieniężnego wyłącza prawo do ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie z § 1 Zarządzenia Nr 44 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993r. funkcjonariuszom policji przysługuje: równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli sami lub członkowie ich rodzin nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Prawo do tych świadczeń ma każdy funkcjonariusz Policji, a coroczny obowiązek wypłaty przez Komendę aktualizuje się po dokonaniu przez funkcjonariusza wyboru jednego z nich. Pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego jako forma realizacji uprawnień policjantów wynikających z art. 88 ustawy o Policji, jest uregulowana w art. 94 tej ustawy i we wspomnianym wyżej rozporządzeniu MSWiA z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów. Akty te w sposób wyczerpujący, określają zarówno przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia jak i przyczyny wyłączające uprawnienie do jego uzyskania. Pomocy finansowej nie przyznaje się policjantowi: w razie skorzystania przez niego z pomocy finansowej, posiadającemu odpowiedni lokal, którego małżonek posiada lokal, w razie zbycia przez policjanta prawa do lokalu lub domu jednorodzinnego. Przyczyny te zostały wymienione enumeratywnie i wyczerpująco, stąd pobieranie równoważnika pieniężnego nie stoi w sprzeczności ani nie wyłącza, prawa do ubiegania się o pomoc finansową. Taka interpretacja powyższej ustawy byłaby nieracjonalna i sprzeczna z przepisami obowiązującego prawa.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 94 ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji i rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w związku z art. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. z 1998r., Nr 120, poz. 787), dalej ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych - poprzez błędne przyjęcie, że zamieszkiwanie w pozostającym w budowie domu jednorodzinnym jest równoznaczne z posiadaniem lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji wyklucza prawo do skorzystania z pomocy finansowej przez skarżącego. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jasno stanowi, że w przypadku nie posiadania przez policjanta lokalu mieszkalnego przysługuje mu pomoc finansowa bądź na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność.
W chwili wydania odmownej decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] skarżący był jedynie właścicielem działki budowlanej z prowadzoną na niej budową. Obiekt budowlany znajdujący się na tej działce został częściowo oddany do użytku dnia 14 grudnia 1994r. i nadawał się jedynie do tymczasowego zamieszkiwania, a budynek był w dalszym ciągu w budowie aż do 2004r. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że obiekt ten nie miał charakteru lokalu mieszkalnego ani domu jednorodzinnego, o jakim mowa w ustawie o Policji i ustawie o najmie lokali mieszkalnych. W świetle ustawy o najmie lokali mieszkalnych domem jednorodzinnym jest budynek mieszkalny, w którym znajduje się jeden lokal, a skarżący dysponował jedynie częścią, co potwierdza zawiadomienie Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 14 grudnia 1994r. W tym stanie faktycznym i prawnym bezsporne jest, iż skarżący nie posiadał, w rozumieniu przepisów prawa, w chwili wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji domu jednorodzinnego. Tak więc nie można stwierdzić, że miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.
Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 czerwca 1999r. I SA 1488/98 (LEX nr 48587) "interpretacja art. 95 ustawy o Policji sprowadzająca się do przyjęcia, że dom jednorodzinny będący w budowie wyklucza przyznanie pomocy finansowej stosownie do art. 94 tej ustawy, jest niezgodna z intencją ustawodawcy. W przepisie tym chodzi o takie sytuacje, kiedy policjant w służbie stałej ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe przez fakt posiadania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nadającego się w całości do zamieszkania".
Sąd I instancji błędnie stwierdził, że miarodajną dla oceny przysługiwania prawa do pomocy finansowej nie jest chwila złożenia wniosku, ale chwila wydania decyzji przez organ II instancji. Zdaniem Sądu oddanie do ostatecznego odbioru domu jednorodzinnego dnia 21 listopada 2004r. tj. przed wydaniem decyzji ostatecznej, wyłącza uprawnienie skarżącego ze względu na zmianę okoliczności faktycznych, czyli zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Takie stanowisko pozostaje w sprzeczności z literalną i funkcjonalną wykładnią art. 94 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Pojęcie to jest szerokie i odnosi się również do udzielenia pomocy na spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta. Tak więc sam odbiór domu jednorodzinnego, nie może mieć wpływu na odmowę przyznania pomocy finansowej.
Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 18 listopada 1998r. I SA 743/98 (LEX nr 45876) stwierdzając, że "odmienna interpretacja ograniczałaby uprawnienia funkcjonariuszy do uzyskania pomocy tylko przed nabyciem lokalu, do czego nie upoważnia użycie przez ustawodawcę określenia – pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego".
W skardze tej zarzucono również sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że w momencie wydania decyzji skarżący posiadał lokal mieszkalny, a ponadto stwierdzeniu, że skarżący pobrał na podstawie decyzji Komendanta Rejonowego Policji w [...] z dnia 27 maja 1998r. równoważnik pieniężny z tytułu zajmowanego mieszkania.
W uzasadnieniu tej skargi wskazano również, że dnia 27 stycznia 1985r. skarżący uzyskał pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w [...], na działce budowlanej stanowiącej współwłasność ustawową skarżącego i jego żony, a dnia 4 stycznia 1990r, zameldował się pod tym adresem na pobyt stały. W dniu 14 grudnia 1994r. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego w związku z jego częściowym oddaniem przez inwestora i z tą datą skarżący zamieszkał tam wraz z rodziną. Informacje o miejscu zamieszkania skarżący podawał corocznie w oświadczeniach mieszkaniowych składanych w celach przyznania równoważnika pieniężnego. Okoliczności te nie zmieniają jednak faktu, że obiekt był wciąż w trakcie budowy, co zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, co potwierdza treść wspomnianego pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego. Pozwolenie takie, zgodnie z art. 55 ust. 2 prawa budowlanego wydaje się w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Okoliczność tymczasowego zamieszkiwania w nim nie zmienia faktu, że obiekt ten nie miał charakteru domu jednorodzinnego ani lokalu mieszkalnego, stąd nie można twierdzić aby skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe zgodnie z art. 88 ustawy o Policji. Z uwagi na powyższe skarżący w dniu 4 listopada 2004r., w oparciu o art. 94 ustawy o Policji złożył wniosek o pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego. Faktyczny koniec budowy i ostateczny odbiór nastąpiły dnia 26 listopada 2004r. Fakt nie wydania do tego momentu decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej nie wyłącza prawa skarżącego do żądania pomocy finansowej, co stwierdził Sąd I instancji. Świadczy jedynie o nieuzasadnionej przewlekłości postępowania, podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji I instancji. W tym stanie faktycznym i prawnym ustalenia Sądu I instancji są nietrafne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości. W jej uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok oparł się na zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa materialnego. Wbrew twierdzeniom skargi wyrok ten znajduje oparcie w art. 94 ustawy o Policji.
Powołane przez skarżącego zarządzenie nr 44 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad wypłaty policjantom, funkcjonariuszom Urzędu Ochrony Państwa i funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważników pieniężnych związanych z prawem do lokalu mieszkalnego (Dz. U MSW , poz. 43) obowiązywało w okresie od dnia 1 marca 1993r. do 29 października 1997r. W przepisie § 5 pkt 1 tego zarządzenia zawarty jest zapis, iż równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje funkcjonariuszom, którym przydzielono lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczy lokal mieszkalny, tymczasową kwaterę na zasadach odpłatności, posiadającym dom jednorodzinny, lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość oraz zajmującym lokale mieszkalne na podstawie umowy najmu.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, iż podstawą przyznania skarżącemu w tamtej dacie wspomnianego równoważnika był fakt posiadania przez niego domu jednorodzinnego, albowiem inne przesłanki wymienione w tym przepisie nie wystąpiły.
Wbrew twierdzeniom skargi, prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego mają policjanci tylko w sytuacjach zaistnienia przesłanek określonych w przepisach, a więc nie wszyscy policjanci, a tylko policjanci, którzy spełniają warunki do przyznania tego świadczenia pieniężnego.
Nie ulega wątpliwości, że prawo do otrzymania pomocy na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego jest powiązane z prawem policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie może otrzymać policjant, który posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno - pensjonatowy (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Policjant, który posiada dom jednorodzinny nie może otrzymać lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy dom jednorodzinny zapewnia mu przysługujące normy zaludnienia, czy też nie.
Skoro skarżący nie posiadał uprawnień do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, nie posiadał też uprawnień do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, będącej zastępczą formą niezrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej.
W sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący posiadał dom jednorodzinny, co również potwierdzał osobiście w corocznie składanych oświadczeniach mieszkaniowych do ustalenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, w których jednoznacznie stwierdzał, iż jest właścicielem położonego w [...] przy ul. [...] domu jednorodzinnego, w którym wraz z rodziną zamieszkuje od dnia 4 stycznia 1990r.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie można uznać, że oddanie domu do częściowego użytku w 1994r. oznaczało, iż nadawał się do tymczasowego użytku skoro skarżący wraz z rodziną zameldowany został w tym domu na pobyt stały już od dnia 4 stycznia 1990r.
Należy podkreślić, iż skarżący powołując się na ustawę o Policji w części odnoszącej się do przesłanek, których wystąpienie powoduje eliminację prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, pominął przesłankę posiadania przez policjanta lub jego małżonka domu jednorodzinnego (art. 94 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji), a więc zinterpretował ten przepis w sposób bardzo wybiórczy i korzystny dla siebie.
Zdaniem organu II instancji wyrok Sądu I instancji jest zgodny z obowiązującymi przepisami, nie ulega bowiem wątpliwości, iż w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skarżący posiadał dom jednorodzinny, w którym zamieszkiwał wraz z rodziną od dnia 4 stycznia 1990r. (zameldowanie na pobyt stały), który zgłosił do użytku w 1994r. (częściowy odbiór) i którego budowę zakończył w dniu 31 lipca 2004r. (zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nieważność postępowania została określona w art. 183 § 2 ppsa, ale żadna z jej postaci, w tym przepisie wyszczególnionych, tu nie występuje.
Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
W skardze kasacyjnej wniesionej w tej sprawie zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 i art. 92 ustawy o Policji. Z treści art. 91 ust. 1 tej ustawy wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zaś jego ust. 2 upoważnia właściwych ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1. Natomiast art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaś jego ust. 2 upoważnia właściwych ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1.
Jednakże zarzut naruszenia tych przepisów nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd I instancji w swoich rozważaniach stwierdził, iż skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego wyłącznie z tego względu, iż w dacie wydania decyzji przez organy orzekające w sprawie posiadał on już dom jednorodzinny, a więc jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone. Sąd nie oparł swojego rozstrzygnięcia na twierdzeniu, iż pobieranie równoważników pieniężnych wymienionych w przepisach art. 91 i art. 92 ustawy o Policji wyklucza prawo do ubiegania się o pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Odnosząc się do kwestii równoważników pieniężnych Sąd I instancji stwierdził jedynie, że policjant, który dysponuje stosownym lokalem mieszkalnym, traci prawo do pomocy mieszkaniowej, zyskuje zaś inne uprawnienie – równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 91 ust. 1 tej ustawy). Dodatkowo Sąd zauważył, iż poza jego oceną pozostaje prawidłowość dotychczasowego pobierania świadczeń przez skarżącego (tj. równoważnika pieniężnego za remont domu), jako że nie było to przedmiotem postępowania administracyjnego objętego skargą.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 94. ust. 1 i art. 95 ustawy o Policji oraz rozporządzenia w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego w związku z art. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych, polegający na przyjęciu przez Sąd, że zamieszkiwanie w pozostającym w budowie domu jednorodzinnym jest równoznaczne z posiadaniem lokalu mieszkalnego, co wyklucza prawo do skorzystania z pomocy finansowej.
Stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten nawiązuje do treści art. 95 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym nie przydziela się lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy.
Sąd I instancji trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż skarżącemu nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego, ponieważ nie jest on uprawniony do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż w chwili orzekania przez organy administracji posiadał prawo do domu jednorodzinnego, a tym samym jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone, w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.
Skarżący bowiem zawiadomieniem z dnia 10 listopada 2004r. poinformował organ nadzoru budowlanego, iż zakończenie budowy domu jednorodzinnego nastąpiło w dniu 31 lipca 2004r., przy czym organ ten nie zgłosił sprzeciwu do użytkowania tego domu, co zgodnie z art. 54 prawa budowlanego oznacza, iż zezwolił na jego użytkowanie.
Przytoczyć w tym miejscu warto pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999r. sygn. akt OPS 1/99, (ONSA 1999/3/77), zgodnie z którym stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie domu lub lokalu mieszkalnego, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określanego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 powołanej ustawy).
Wynika stad, że pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż ich potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy o Policji.
Nie można natomiast podzielić zapatrywania skarżącego, iż pomoc tę należy rozumieć szeroko włączając w nią możliwość spłaty zobowiązań zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego.
Chybiony jest przy tym zarzut naruszenia wyżej przytoczonych przepisów art. 94 ust. 1 i art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że organy orzekające w sprawie powinny wziąć pod uwagę wyłącznie stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, mimo iż stan ten uległ zmianie przed wydaniem decyzji w tej sprawie. Słuszne bowiem wywodzi Sąd I instancji, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania powinny zostać uwzględnione przez organy administracji, ponieważ w przeciwnym wypadku decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów powołanego rozporządzenia stwierdzić należy, iż nie jest możliwa jego ocena ponieważ skarżący nie wskazał, które konkretnie przepisy tego aktu (poprzez wskazanie numeru, paragrafu, ustępu, punktu) zostały naruszone przez Sąd I instancji.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie znajduje natomiast zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż utraciła moc z dniem 1 stycznia 2002r., co wynika z treści art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Dodać trzeba, iż Sąd I instancji w swoich rozważaniach prawidłowo powołał się na definicję lokalu zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawie o ochronie praw lokatorów (...), ponieważ z treści jej art. 1a wynika, iż nie znajduje ona zastosowania jedynie do lokali będących w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Nieskutecznie też skarżący zarzuca sprzeczność ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, gdyż zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące ustaleń faktycznych nie należą do sfery prawa materialnego, lecz do przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 174 pkt 2 ppsa) (por. wyr. NSA z dnia 22 października 2004r., GSK 811/04 ; ONSAiWSA 2005/4/68). W niniejszej zaś sprawie w ogóle nie wskazano, które konkretnie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały naruszone przez Sąd I instancji przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy i jaki wpływ ich naruszenie miało na wynik sprawy.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego nie zasługuje zaś na uwzględnienie, gdyż stosownie do art. 203 pkt 1 ppsa stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego - od organu, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Skarga kasacyjna została jednakże oddalona.