I OSK 1201/22

I OSK 1201/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Lu 807/21 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-02-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 807/21 w sprawie ze skargi Ł.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO.912/21, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 807/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Ł.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 29 lipca 2021 r., nr SKO.912/21, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia 16 marca 2021 r. Ł.D. zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad babcią Z.W., posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym.
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r., MOPS.4042.23.2021, Burmistrz Zwierzyńca odmówił wnioskodawcy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższą decyzję organ oparł na dwóch przesłankach. Po pierwsze organ, powołując się na treść art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; przywoływana dalej jako u.ś.r.) wskazał, że wnioskodawca, jako wnuk osoby wymagającej opieki jest z nią spokrewniony w linii prostej w stopniu drugim, natomiast z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki ma troje dzieci, które nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności i to je obciąża w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny. Po drugie organ wskazał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a mianowicie niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 29 lipca 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. Powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zgodnie z którym w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Niezależnie od błędnego stanowiska organu I instancji w powyższym zakresie, Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia prawa odwołującego do świadczenia pielęgnacyjnego odpowiada prawu.
Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. oraz wskazało, że skarżący jest wnukiem osoby wymagającej opieki, co oznacza, że jego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad babcią legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności może być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Podkreślono, iż jakkolwiek zgodnie z treścią art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1954 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (przywoływanej dalej jako "k.r.o.") na wnioskodawcy, jako wnuku, ciąży wobec niepełnosprawnej babci obowiązek alimentacyjny, o jakim mowa w przepisie art. 17 ust. 1 p 4 u.ś.r., to niewątpliwie przedmiotowy obowiązek alimentacyjny obciąża go zgodnie z k.r.o. w dalszej kolejności. W pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na trójce żyjących dzieci osoby niepełnosprawnej. W tej sytuacji skarżący jest w stosunku do swojej babci osobą inną niż spokrewnioną w pierwszym stopniu. Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż osoba wymagająca opieki zamieszkuje wspólnie z córką i jej rodziną, w tym z odwołującym. Jak wynika z załączonych oświadczeń dzieci osoby wymagającej opieki nie mogą opiekować się mamą głównie ze względu na to, że pracują zawodowo, natomiast córka J. również dlatego, że przybywa za granicą. W ocenie Kolegium, okoliczności te nie stanowią podstawy do przeniesienia obowiązku alimentacyjnego na wnuka. Kolegium stwierdziło, że w świetle obowiązujących przepisów, ani fakt sprawowania opieki przez odwołującego, ani oświadczenia dzieci osoby wymagającej opieki o braku możliwości wykonywania obowiązku alimentacyjnego wobec swojej matki, czy też podnoszone w odwołaniu okoliczności uniemożliwiające sprawowanie opieki nad niepełnosprawną przez osoby zobowiązane w pierwszej kolejności, nie wpływają na zmianę sytuacji odwołującego. Podkreślono, że dzieci osoby wymagającej opieki nie legitymują się wymaganymi przez ustawodawcę orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkowałoby zwolnieniem osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i pozwalałoby na rozpatrzenie uprawienia do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane w dalszej kolejności do alimentacji wobec niepełnosprawnego członka rodziny.
Na powyższą decyzję odwołujący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, powołanym na wstępie wyrokiem, oddalił skargę.
Sąd I instancji na wstępie wskazał, że organ odwoławczy zasadnie zakwestionował dokonaną przez organ I instancji dopuszczalność odmowy przyznania świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. WSA wskazał, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia.
Przechodząc do kwestii, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji Sąd I instancji powołał się na treść art. 17 ust. 1 oraz 17 ust. 1 a u.ś.r., wskazując, iż przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji.
Podkreślono, że w sprawie poza sporem pozostaje, że babcia skarżącego jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe. Zamieszkuje ona wspólnie z córką i jej rodziną w tym ze skarżącym. Opiekę nad nią sprawuje skarżący, udzielając pomocy w czynnościach życia codziennego. Osoba wymagająca opieki ma troje dzieci: córkę J. przebywającą za granicą, córkę B. (matka skarżącego) pracującą zawodowo, która mieszka w Zwierzyńcu wspólnie z osobą wymagającą opieki oraz syna M. zamieszkałego w Zwierzyńcu, pracującego zawodowo. Żadne z dzieci nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wskazał skarżący, żadne z nich nie może się zająć matką.
W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagało zagadnienie czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszczalna była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnukowi z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią, w sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna ma troje dzieci, zobowiązanych do opieki ze względu na obowiązek alimentacyjny osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, z których żadne nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skarżący podnosił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego powinno zostać mu przyznane, ze względu, że to on sprawuje faktyczną opiekę nad swoją babcią. W ocenie Sądu I instancji stanowisko to w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezasadne. Podkreślono, że dzieci osoby wymagającej opieki są osobami spokrewnionymi w pierwszym stopniu, żadne z nich nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i to tym osobom ustawodawca w pierwszej kolejności umożliwił ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżący jest wnukiem osoby wymagającej opieki, zatem jest z nią spokrewniony w drugim stopniu w linii prostej. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadza możliwość przyznania świadczenia innym osobom niż spokrewnionym w stopniu pierwszym, lecz wyłącznie w przypadku, gdy łącznie zostaną spełnione warunki określone w pkt 1-3 tego przepisu.
Sąd Wojewódzki odwołał się do przepisów ustawy kodeks rodzinny i opiekuńczy wskazując, że zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 kro. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2). Natomiast zgodnie z art. 132 k.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W ocenie Sądu I instancji niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach. Ustawodawca wskazując krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby spokrewnione w stopniu bliższym, nie osiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez inna formę np. opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni. Może nią być również inny członek rodziny, który nie jest zobowiązany w danym momencie do alimentacji, choć mieści się w kręgu osób zobowiązanych do niej w dalszej kolejności, ale osoba ta w takiej sytuacji nie nabywa – z racji sprawowania opieki – prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (powołano się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 lipca 2020 r., sygn. akt IV A/Po 429/20).
Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym – tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 u.ś.r. (powołano się na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 320/18). Zawsze jednak warunkiem niezbędnym do takiej oceny jest ustalenie, że zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności z obiektywnych, a nie subiektywnych przyczyn nie mogą zajmować się swoim rodzicem. Podkreślono, że zarówno przebywanie za granicą, jak i podejmowanie zatrudnienia, do takich obiektywnych okoliczności nie należą. W sprawie nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącego przed obowiązkiem alimentacyjnym dzieci osoby wymagającej opieki. Oprócz oświadczenia dzieci osoby wymagającej opieki, że nie mogą sprawować opieki nad matką oraz faktycznego sprawowania tej opieki przez wnuka, nie istnieją realne przyczyny uniemożliwiające dzieciom bądź osobiste świadczenie tej opieki, względnie pokrycie kosztów profesjonalnej opieki lub kosztów opieki sprawowanej przez wnuka. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że osoba wymagająca opieki mieszka z jedną z córek i wnukiem tj. skarżącym. Również syn, który pracuje w systemie zmianowym, mieszka w tym samym domu, tylko na innej kondygnacji. W związku z tym, zdaniem WSA, dzieci osoby wymagającej opieki organizacyjnie mają możliwości i mogą zapewnić matce opiekę. Podkreślono, że nie istnieje bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego wobec osób zobowiązanych w dalszej kolejności, jednak zobowiązanie to musi wynikać z obiektywnych okoliczności.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie:
1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 17 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. (Dz. U. z 2022 roku, poz. 615) w zw. z art. 132 k.r.o. (Dz. U. z 2020 roku, poz. 1359), poprzez dokonanie przez WSA w Lublinie nieprawidłowej wykładni i niezasadne uznanie, że okoliczności uniemożliwiające sprawowanie osobistej opieki nad osobą wymagającą opieki przez jej dzieci jako zobowiązanych alimentacyjnie w pierwszej kolejności mają charakter subiektywny i tym samym wykluczający możliwość przyznania skarżącemu, jako wnukowi, świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy prawidłowa, celowościowa, prokonstytucyjna wykładnia przepisów w przedstawionym stanie faktycznym wskazuje, że skarżący, jako osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności, spełnia kryteria warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego;
2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie przy jednoczesnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 roku, poz. 735; przywoływanej dalej jako "k.p.a."), wskutek pominięcia przez WSA w Lublinie istotnych faktów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:
a. faktu, że córka J. nie jest w stanie sprawować bezpośredniej opieki nad matką ani w inny sposób czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu, bowiem mieszka poza granicami kraju, gdzie opiekuje się swoimi wnukami i nie otrzymuje żadnego wynagrodzenia,
b. faktu, że córka B. nie jest w stanie sprawować bezpośredniej opieki nad matką ani w inny sposób czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu, bowiem jest zatrudniona w oparciu o umowę o pracę, jest w okresie przedemerytalnym, nie ma innych źródeł zarobkowania a zrezygnowanie z pracy naraziłoby ją na znaczne trudności finansowe, a nadto nie jest w stanie opłacić opieki nad matką przez osobę trzecią,
c. faktu, że syn osoby wymagającej opieki traktuje matkę w sposób naganny, nie jest w stanie sprawować bezpośredniej opieki nad matką ani w inny sposób czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnego, bowiem pracuje on jako wychowawca w Domu Dziecka w systemie trzyzmianowym, ma na utrzymaniu czworo dzieci w tym dwoje małoletnich i zrezygnowanie z dotychczasowego źródła zarobkowania na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego naraziłoby go na znaczne trudności finansowe, szczególnie na niemożności udzielenia zadość utrzymaniu małoletnich dzieci;
co doprowadziło WSA w Lublinie do niezasadnego uznania, że zobowiązani alimentacyjnie w pierwszej kolejności mogą sprawować bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną lub w inny sposób czynić zadość obowiązkowi alimentacyjnemu, co w konsekwencji spowodowało odmowę przyznania skarżącemu, jako wnukowi osoby wymagającej opieki, świadczenia pielęgnacyjnego.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do merytorycznego rozpoznania.
Ponadto skarżący kasacyjnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Zarzuty na jakie powołano się w skardze kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., jednakże istota sprawy dotyczy wykładni powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Równocześnie, zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 ww. przepisu, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia przytoczonych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie była jednolita.
Na tle wykładni ww. przepisów w orzecznictwie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy istnieją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Według pierwszego stanowiska, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób innych niż: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, osoby na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki.
Natomiast według drugiego stanowiska warunkiem koniecznym dla uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez wyżej wymienione osoby jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu lub małżonka orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zgodnie z literalnym brzmieniem art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki podzielił pierwsze stanowisko funkcjonujące w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazując, iż nie można zgodzić się z zapatrywaniem, że w sytuacji, gdy osoby spokrewnione w bliższym stopniu z uwagi na obiektywnie istniejące przeszkody, nie mogą sprawować opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (w tej sytuacji matką), to pozostali członkowie rodziny, którzy także mają obowiązek sprawowania nad nim (w tej sytuacji babcią) opieki, nie mogą uzyskać tegoż świadczenia, mimo że mogliby być do niego uprawnieni, gdyby osoby spokrewnione w bliższym stopniu legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd Wojewódzki przyjął, że treść przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać w sposób odmienny od jego literalnej treści. Przyjmując powyższą wykładnię tej normy prawnej Sąd I instancji uznał, że w sprawie nie zaszły obiektywne okoliczności stanowiące przeszkodę w sprawowaniu osobistej opieki nad osobą jej wymagającą przez jej dzieci jako zobowiązanych alimentacyjnie w pierwszej kolejności.
Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd zgodnie z drugim z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk opierając się na wyraźnym brzmieniu omawianego przepisu.
Przyjęcie jednego z dwóch przedstawionych przeciwstawnych sposobów wykładni wyżej wymienionych przepisów ma kluczowe znaczenie w sprawie, albowiem z okoliczności sprawy wynika, że o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił wnuk osoby wymagającej opieki w sytuacji, gdy żyją jej dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z uwagi na istniejącą rozbieżność wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił o podjęcie uchwały przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę następującej treści:
"1. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
2. Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r.)"
- (sygn. I OPS 2/22, publ. www.nsa.gov.pl).
Uzasadniając powyższą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny dokonał analizy zmian stanu prawnego dotyczącego omawianego zagadnienia. Przeprowadzona analiza doprowadziła do dwóch wniosków.
W pierwszej kolejności odniesiono się do wprowadzenia z dniem 14 października 2011 r. do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. przesłanki legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zmiana ta stanowi rozwiązanie zbieżne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w takim rozwiązaniu upatrywał środka do zapewnienia systemowej spójności regulacji, jak też ze stanowiskiem wyrażanym ówcześnie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09, jako prawidłowe ocenił wyrażane w wyrokach sądów administracyjnych stanowisko, że niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji.
Równocześnie zwrócono uwagę, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. – przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać o świadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale zaakceptował pogląd, że "Punktem wyjścia wszelkich działań interpretacyjnych jest wykładnia językowa, która powinna rozpoczynać proces wykładni zmierzającej do odkodowania z przepisów normy prawnej" (tak. W. Jakimowicz, Problemy stosowania..., op. cit., s. 569). Język jest podstawowym medium, jakim ustawodawca komunikuje się z adresatami prawa i na każdym poziomie, również ustalania zasad konstytucyjnych, czy kontekstu systemowego interpretowanego przepisu, względy językowe odgrywają rolę. Z punktu widzenia języka, kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm.). Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami wymienionej wyżej ustawy. Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej (...). Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia. Skoro pod względem językowym analizowane przepisy nie mogą być uznane za rodzące wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Akceptując model wykładni kompleksowej, Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował dopuszczalności poddania objętych wnioskiem przepisów dalszym czynnościom interpretacyjnym, uznał natomiast, że w obliczu wskazanych do tej pory argumentów i efektów czynności interpretacyjnych, waga argumentów przemawiających za odmiennym rozumieniem norm prawnych regulujących dostęp do świadczenia pielęgnacyjnego osób zobowiązanych do alimentacji osoby wymagającej opieki ze względu na niepełnosprawność powinna być dostatecznie doniosła, aby uzasadnić odstąpienie od stosowania przesłanek ustawowych. Językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, natomiast do jej przekroczenia niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych. Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest również wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny, czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, wskazuje na to przedstawiona historia zmian legislacyjnych. Przepisy te w zakresie analizowanej przesłanki nie są również pozbawione jednoznaczności. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozważał względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. Rozważania tego doprowadziły do wniosku, że przyjęcie wykładni językowej nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, ochrony i opieki nad rodziną, szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zabezpieczenia społecznego dla osób pozostających bez pracy nie z własnej woli, a zatem nie narusza przepisów art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP.
Stanowisko wyrażone w przytoczonej uchwale podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Stanowisko zajęte w uchwale wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych i dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (art. 269 § 1 p.p.s.a.).
W obliczu omówionej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec jednoznacznego uznania, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Równocześnie wskazać należało, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 4 i art. 17 § 1a u.ś.r., przyjmując, że dopuszczalne jest przeprowadzenie innych dowodów niż orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na okoliczność potwierdzenia braku możliwości pełnienia alimentacji przez osoby do tego zobligowane w pierwszej kolejności, czyli przez dzieci osoby wymagającej opieki, podczas gdy art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje wyraźnie, jakie okoliczności pozwalają na przesunięcie alimentacji na inne osoby do tego uprawnione niż dzieci. Pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, albowiem stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia, które po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu nie uległoby zmianie. Ustawodawca na mocy art. 184 p.p.s.a. dopuszcza oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
-----------------------
Sygn. akt I OSK 1201/22