I OSK 120/06

I OSK 120/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Izabella Kulig - Maciszewska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Jolanta Rajewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Przejęcie mienia
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 845/05 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-09-09
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 188
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Jerzy Stankowski Protokolant Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Hanny Marii S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 845/05 w sprawie ze skargi Hanny Marii S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. (...); 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Hanny Marii S. kwotę 835 zł /osiemset trzydzieści pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2005 r. IV SA/Wa 845/05 oddalił skargę Hanny Marii S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. (...) w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej na podstawie dekretu o reformie rolnej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania Hanny Marii S., uchylił decyzję Wojewody W. z dnia 28 czerwca 2002 r. odmawiającą stwierdzenia, że część nieruchomości zapisanej w Księdze hipotecznej pod nazwą “D." położonej w obrębie C. PGR i aktualnie oznaczonej na mapie ewidencyjnej jako działki nr 35/1, 36/1, 34/1, 34/3, 34,5 o łącznej powierzchni 8,7314 ha, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ stwierdził, że Wojewoda W. nie mógł orzekać czy zespół pałacowo-parkowy w C. wchodzący w skład majątku ziemskiego o powierzchni ogólnej 924,4894 ha podlegał /czy też nie podlegał/ pod działanie przepisów dekretu. Przepisy omawianego rozporządzenia nie dawały podstawy do takiego orzekania. Zatem wniosek Hanny Marii S., w którym żąda stwierdzenia, że zespół pałacowo-parkowy położony na nieruchomości o pow. 8,7314 ha nie podpadał pod działanie dekretu, jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporem cywilnym. Zgodnie z art. 2 par. 2 i 3 Kpa do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. Paragraf 5 rozporządzenia wykonawczego w sprawie wykonania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory, których przedmiotem była wielkość przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku. Brak jest natomiast podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo, możliwe jest na właściwej dla nich drodze procesu cywilnego przed sądem powszechnym. Organ w tej materii powołał się na stanowisko zaprezentowane przez Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 6 marca 1998 r. III CKN 393/97, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyrokach: z dnia 10 listopada 2004 r. IV SA/Wa 250/04, 10 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 17/04, 15 grudnia 2004 r. IV SA/Wa 353/04, wydanych w analogicznych sprawach.
Hanna Maria S. w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r. wniosła o uchylenie wymienionej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Decyzji zarzuciła naruszenie mające wpływ na wynik sprawy:
1/ prawa materialnego, to jest art. 2 ust. 2 lit. “e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania powołanego dekretu PKWN poprzez błędne uznanie, iż przepis ten nie stanowi podstawy do orzekania czy dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską, tym samym odmowę orzeczenia, iż objęta wnioskiem nieruchomość “D." nie podpada pod działanie tego przepisu;
2/ przepisów postępowania, to jest art. 7, 8, 77 par. 1 Kpa poprzez bezpodstawne pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który w sposób oczywisty dowodzi, iż mienie objęte wnioskiem nie ma charakteru ziemskiego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej i w sposób oczywisty sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, przeznaczone zostały na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na własność Skarbu Państwa przechodziły bezzwłocznie i przewłaszczenie ich następowało z mocy prawa, z chwilą wejścia w życie tego dekretu, to jest z dniem 13 września 1944 r. Zarówno w samym dekrecie jak i w przepisach wykonawczych nie ma uregulowań, które uzależniałyby przejście na własność Skarbu Państwa wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu nieruchomości ziemskich, od wydania aktów stosowania prawa o charakterze konstytutywnym. Brak jest również uregulowań, które odraczałyby skutek przejścia na własność Skarbu Państwa tych nieruchomości ziemskich w czasie. Dekret z datą jego wejścia w życie, w zakresie nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1 lit. “e" wywoływał skutki rzeczowe w zakresie przejścia na własność Państwa tych nieruchomości ex lege. Zaistnienie skutków rzeczowych tego uregulowania w postaci przejścia majątków ziemskich na własność Państwa nie było uzależnione ani od wystawienia zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzającego, że nieruchomość jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani od dokonania jego podstawie wpisu w księdze wieczystej na zasadach określonych w art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej /Dz.U. nr 39 poz. 233 ze zm./. Ponadto Sąd wskazał, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., będące przepisem wykonawczym do dekretu PKWN - w par. 6 przewidywało dopuszczalność złożenia przez osobę zainteresowaną wniosku o uznanie, że nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu PKWN. Wniosek ów w myśl par. 5 tegoż rozporządzenia był rozpoznawany w postępowaniu administracyjnym i rozstrzygnięcie o tym czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu zapadało w formie decyzji administracyjnej, od której przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. Samo złożenie wniosku przewidzianego w par. 6 omawianego rozporządzenia nie zawieszało skutku w postaci przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości, jak też nie stanowiło przeszkody ani w wystawieniu zaświadczenia stwierdzającego, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, ani dokonania na jego podstawie odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej, że nieruchomość ziemska nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu powodowało skutki rzeczowe wobec Skarbu Państwa i stanowiło podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, o ile został wpisany.
Zgodnie z par. 5 omawianego rozporządzenia na wniosek strony organ administracji mógł orzec o tym czy “dana nieruchomość" podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu, który statuował przejście na władność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich, przyjmując jako kryterium tego przejścia wielkość jej areału, w tym wielkość użytków rolnych. Wprawdzie w par. 5 rozporządzenia jest mowa o orzekaniu “w sprawach czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu, co mogłoby sugerować, że przepis ten dopuszcza również rozstrzyganie o tym czy określona część majątku ziemskiego nie podpada pod działanie dekretu, z uwagi na swój charakter, czy społeczno-gospodarcze przeznaczenie, to jednak zestawienie treści tego uregulowania z par. 6 rozporządzenia wyraźnie wskazuje, że decyzja przewidziana w par. 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje.
Pierwszy z wymienionych przepisów nakłada na stronę, składającą wniosek wszczynający postępowanie, obowiązek przedłożenia dowodów stwierdzających dokładny obszar nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, z czego jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania może być wyłącznie orzeczenie o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN z uwagi na wielkość powierzchni gruntów składających się na ten majątek ziemski. Omawiany par. 6 posługuje się również określeniem “dana nieruchomość", jakie zawiera par. 5 rozporządzenia, jednak zestawienie treści obu tych uregulowań i odniesienie ich do treści art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu prowadzi do wniosku, że sformułowanie “dana nieruchomość" oznacza nieruchomość ziemską objętą wnioskiem o stwierdzenie, że nie podpada ona pod działanie dekretu z uwagi na jej areał gruntów.
Kierując się taką wykładnią omawianych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w rozpoznawanej sprawie przyjął - odmiennie niż czyniło to w przeważającej mierze dotychczasowe orzecznictwo - że przewidziana w par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym czy nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, a nie jak widzi skarżąca również ze względu na charakter nieruchomości /“jej ziemskość"/. Złożony w rozpoznanej sprawie wniosek o ustalenie, że część nieruchomości zapisanej w Księdze hipotecznej pod nazwą “D.", o pow. 8,7314 ha, na której znajdował się zespół pałacowo-parkowy, nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu o reformie rolnej i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu jest żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, co potwierdza sama skarżąca. Zgodnie z art. 2 par. 1 i 3 Kpc do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów. Drogę postępowania administracyjnego dla rozstrzygania o prawach rzeczowych /własności/ przewidziano - o czym była mowa wyżej w par. 5 rozporządzenia - do nieruchomości ziemskich w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu z uwagi na wielkość powierzchni majątku ziemskiego. Zatem, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stosowania tego przepisu do rozstrzygania o innych sporach dotyczących praw rzeczowych, w tym do ustalania, że dana nieruchomość z uwagi na swój charakter nie jest nieruchomością ziemską i nie stanowi jej części składowej. Nie oznacza to, że w ogóle jest wyłączone dochodzenie roszczeń z tytułu prawa własności do tych części nieruchomości, które nie miały charakteru nieruchomości ziemskich, a które w powołaniu na uregulowania dekretu zostały faktycznie przejęte przez państwo, bowiem ani dekret, ani wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze nie wykluczyły dochodzenia tych roszczeń o charakterze cywilnych na właściwej dla nich drodze, to jest w postępowaniu przed sądem powszechnym, na przykład w powództwie o uzgodnienie treści wpisu w księdze wieczystej lub windykacyjnym.
Sąd I instancji nie podzielił twierdzenia skarżącej, iż gdyby zgodzić się ze stanowiskiem organu, znajdującym odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji - na bezcelowość prowadzenia postępowań administracyjnych, których przedmiotem mogły być wyłącznie kwestie ustalenia obszaru nieruchomości ziemskich, z uwagi na fakt, że obszar ten ustalano już w samych spisach objętych przez Skarb Państwa nieruchomości wraz z inwentarzem, sporządzanych na podstawie art. 7 dekretu PKWN /skreślonego przez par. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 8 lipca 1946 r. zmieniającego rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu o reformie rolnej z dniem 2 sierpnia 1946 r. /Dz.U. nr 34 poz. 215/ - właśnie mając na względzie treść omawianych paragrafów rozporządzenia wykonawczego i art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu PKWN, których uregulowania wskazują, iż obszar nieruchomości ziemskich nie był kwestią tak oczywistą, a zarazem zupełnie bezsporną.
Hanna Maria S. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając:
1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 3 poz. 13 ze zm./ w zw. z par. 5 ust. 1 i par. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej /Dz.U. 1945 nr 10 poz. 51/ poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż par. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych nie stanowi podstawy do orzekania czy nieruchomość przejmowana na cele reformy rolnej z uwagi na fakt, iż nie jest nieruchomością o charakterze ziemskim nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. “e" ww. dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego, a w konsekwencji błędne uznanie, iż w sprawie niniejszej właściwa jest droga sądowa i wyłączona droga administracyjna,
2/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a/ art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “a i c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jakich w toku postępowania administracyjnego dopuściły się organy administracji, tj.:
- art. 7 Kpa poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o nie w pełni rozpatrzony materiał dowodowy w zakresie ustalenia rzeczywistego charakteru spornej nieruchomości,
- art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów administracyjnych oraz brak jakiejkolwiek dbałości o bezstronność rozstrzygnięcia i dbałości o wyjaśnienie wszelkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy,
- art. 77 par. 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego i bezpodstawne pominięcie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który w sposób oczywisty dowodzi, iż mienie objęte wnioskiem nie ma charakteru ziemskiego, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego w celu ustalenia prawdy wygodnej dla organu administracyjnego, a nie prawdy obiektywnej,
b/ art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- brak wyczerpującego uzasadnienia, w tym zwłaszcza kwestii odstąpienia od dotychczasowej wieloletniej linii orzecznictwa w sprawach dotyczących orzekania o popadaniu pod działanie dekretu PKWN,
- brak wskazania stanowiska strony skarżącej, w zakresie wad i błędów organów administracji dotyczących przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a tym samym nierozstrzygnięcie w zakresie wszystkich zarzutów sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w par. 5 rozporządzenia MRiRR mowa jest o “orzekaniu czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN". Przepis ten oznacza zatem, iż dopuszczalne jest również rozstrzyganie o tym czy dana nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu PKWN z uwagi na swój charakter lub społeczno-gospodarcze przeznaczenie, a nie jedynie jak bezzasadnie przyjął sąd pierwszej instancji “mógłby sugerować", iż rozstrzyganie o tym w postępowaniu administracyjnym jest dopuszczalne. W świetle niebudzącej wątpliwości treści ww. przepisu jego wykładnia nie powinna pozostawiać wątpliwości. Skoro bowiem mowa w nim o “orzekaniu", czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, a nie o orzekaniu czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu z uwagi na powierzchnię gruntów, to lege non distiquente przedmiotem orzeczenia w powyższym trybie powinno być ustalenie wszystkich przesłanek decydujących o podpadaniu pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN, a nie jedynie przesłanki obszarowej. Przesłankami tymi są natomiast, na co wskazuje wprost art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN “ziemskość nieruchomości" oraz “przekroczenie określonych w nim areałów powierzchniowych". Organ administracji orzekając o podpadaniu lub nie pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN winien zatem ustalić, czy spełnione zostały obie przesłanki, a nie jedynie badać kwestię obszarową, a zatem winien on w pierwszej kolejności ustalić, czy dana nieruchomość jest nieruchomością o charakterze ziemskim, gdyż tylko takich expressis verbis dotyczy cały przepis art. 2 ust. 1 dekretu PKWN, następnie zaś dopiero organ administracji może badać, czy nieruchomość ta wypełnia areały powierzchniowe, o których mowa w pkt e tego przepisu.
Całkowicie sprzeczna z prawidłową literalną wykładnią par. 5 rozporządzenia MRiRR jest interpretacja tego przepisuj przyjęta przez sąd pierwszej instancji dowolnie ograniczająca zakres kompetencji organu administracji orzekającego na jego podstawie o podpadaniu nieruchomości pod działanie dekretu PKWN i przyjmująca, że przepis ten może stanowić podstawę orzekania jedynie o tym, czy dana nieruchomość nie podlegała pod działanie przepisów dekretu PKWN z uwagi na areał gruntów. Na zawężenie zakresu dopuszczalnego badania przesłanek podpadania pod działanie dekretu nie pozwala bowiem treść ww. przepisu, która w jakikolwiek sposób nie wskazuje, iż przedmiotem orzekania jest badanie wyłącznie kwestii obszarowej. Odmienną wykładnię powołanych powyżej przepisów dokonaną przez sąd pierwszej instancji uznać należy zatem za contra legem.
Wykładni przyjętej przez sąd pierwszej instancji nie uzasadnia również dokonane przez ten sąd odwołanie się do treści par. 6 rozporządzenia, który zdaniem sądu wskazuje, że decyzja przewidziana w par. 5 może dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu z uwagi na powierzchnię danej nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień dekretu PKWN winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Przepis ten ma charakter jedynie techniczny i nakłada na stronę wnoszącą o orzeczenie czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu PKWN obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących obszaru danej nieruchomości, a także rodzaju poszczególnych użytków.
Z sformułowania tego techniczno-pomocniczego przepisu aktu wykonawczego nie można wnioskować o samym rodzaju nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej, które określone zostały w akcie prawnym wyższego rzędu, tj. dekrecie PKWN, a w konsekwencji także o zakresie orzekania czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu, czy nie. Zważyć bowiem należy, iż to art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN, a nie przepis par. 5 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że przejęciu na cele reformy rolnej podlegają jedynie nieruchomości ziemskie, których powierzchnia przekracza określone areały powierzchniowe. Przepisy dekretu wskazują jedynie, jaki organ /par. 5/ i na podstawie jakich dokumentów /par. 6/ orzeka, iż dana nieruchomość spełnia przesłanki art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Przepisy te jako przepisy rangi niższej w stosunku do dekretu nie mogą jednak modyfikować samych przesłanek przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a do tego właśnie prowadziłoby przyjęcie wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Przepis par. 5 rozporządzenia MRiRR nie wskazuje, o czym orzekać ma organ administracji, a jedynie wskazuje, iż orzeka on w sprawie podpadania pod przepis art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Dopiero ten przepis określa natomiast przesłanki przejęcia nieruchomości, a zatem także zakres przekazania w trybie par. 5 i 6 rozporządzenia. Skoro przesłankami przejęcia nieruchomości są jak wskazano powyżej i czego nie kwestionował sąd pierwszej instancji zarówno ziemski charakter nieruchomości, jak i jej obszar, to w konsekwencji nie można uznać jak czyni to sąd pierwszej instancji, iż przepis par. 5 rozporządzenia oddaje pod orzekanie wojewódzkich urzędów ziemskich wyłącznie kwestię formalną, czy dana nieruchomość przekracza areały określone w art. 21 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do modyfikacji zakresu zastosowania przepisu wyższego rangą przez przepis rangi niższej. Skoro bowiem dekret wskazuje w pierwszej kolejności, że przejmowane są na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskie, to organ orzekający o takim przejęciu zobowiązany jest do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności kwestii ogólnej i merytorycznej, tj. właśnie czy dana nieruchomość ma charakter ziemski, niezależnie od tego, na jaki zakres dokumentów załączanych do wniosku wszczynającego postępowanie o orzekaniu o podpadanie pod art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN wskazuje jeden z przepisów rozporządzenia wykonawczego. Przeciwko przyjęciu stanowiska sądu pierwszej instancji przemawia zatem także wykładnia systemowa ww. przepisów.
W konsekwencji błędnej wykładni przepisów dekretu PKWN i rozporządzenia MRiRR sąd pierwszej instancji bezzasadnie przyjął, że sprawa o żądanie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działania dekretu PKWN ma charakter cywilny i do sprawy takiej nie ma zastosowania art. 2 par. 32 Kpc, gdyż spór taki nie został przekazany władzom ziemskim do rozpoznania w trybie administracyjnym na podstawie par. 5 rozporządzenia MRiRR.
Przyjęcie stanowiska strony skarżącej pozwala tymczasem uznać, iż w sprawach o rozstrzyganie praw rzeczowych do nieruchomości ziemskich przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu PKWN droga administracyjna jest dopuszczalna, gdyż droga taka została dla tych spraw wprost przewidziana w trybie par. 5 rozporządzenia MRiRR. Tryb ten dotyczy zaś, o czym była uprzednio mowa, orzekania o podpadaniu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu, które z uwagi na charakter przesłanek tego “podpadania" obejmuje zarówno ustalenie czy nieruchomość miała charakter ziemski oraz jaki był jej areał powierzchniowy.
Dodatkowo Sąd naruszył art. 145 par. 1 pkt 1 lit. “c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jaki w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj.: art. 7, 8, 77 par. 1 Kpa. W tym zakresie należy zauważyć, iż organy administracji naruszyły przepisy dotyczące wyjaśnienia sprawy poprzez uchylenie się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w szczególności w zakresie wyjaśnienia charakteru i społeczno-gospodarczego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. W tym zakresie wydane rozstrzygnięcie oparto zatem na niepełnym i nie w pełni rozpatrzonym materiale dowodowym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania, które to zarzuty nie są usprawiedliwione.
Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miał podstaw do uznania, iż organy naruszyły wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania - art. 7, 8, 77 par. 1 Kpa - bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie rozpoznawał sprawy merytorycznie. Nie istniała więc potrzeba gromadzenia i rozpatrywania materiału dowodowego. Organ odwoławczy reprezentował bowiem pogląd, iż w trybie przepisu par. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie ma podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość ma charakter nieruchomości ziemskiej i podpada pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Zdaniem Ministra kwestie te winny być rozstrzygane nie w trybie administracyjnym, ale postępowania cywilnego. Konsekwencją takiego stanowiska było uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Jeżeli organ uznał, że niedopuszczalne jest postępowanie administracyjne w tym przedmiocie, to oczywistym jest, iż nie prowadził żadnego postępowania dowodowego dotyczącego charakteru nieruchomości przejętej na podstawie przepisów ww. dekretu o reformie rolnej. W związku z tym całkowicie chybiony i wręcz oderwany od przedmiotu postępowania przed organem odwoławczym i sądem administracyjnym jest wskazany zarzut.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 141 par. 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy stwierdzić, iż uzasadnienie Sądu zawiera wszystkie niezbędne elementy. Przy czym kwestie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - zostały bardzo szczegółowo zaprezentowane. Sąd przedstawił stosowaną analizę obowiązujących przepisów i dokonał ich interpretacji. Ponieważ niniejsza sprawa nie była przedmiotem rozstrzygania przez sąd administracyjny, to nie zachodziły przesłanki ani z art. 135 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm./ i sąd I instancji nie był związany żadną oceną prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie. Natomiast sam fakt prezentowania odmiennego od dotychczasowego stanowiska co do trybu rozstrzygania sporu na tle par. 5 ww. rozporządzenia, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania.
Inną kwestią jest prawidłowość dokonanej przez sąd I instancji interpretacji przepisów powołanego dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu o reformie rolnej, w kontekście możliwości rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez sąd I instancji wykładnia nie jest właściwa. Przepis powołanego par. 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej może bowiem stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. “e" ww. dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Stanowisko takie reprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. w sprawie I OPS 2/06 /ONSAiWSA 2006 Nr 5 poz. 123/ i skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd.
Wskazać należy, iż par. 5 rozporządzenia jako akt wykonawczy do dekretu i wydany w celu jego realizacji, nie może być interpretowany w oderwaniu od tego dekretu. Odwołanie się w tym przepisie do art. 2 ust. 1 pkt e dekretu służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Jak to podniesiono w powołanej Uchwale, było to konieczne w celu wskazania, do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami “a, b, c, d, e" określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii określono różne przesłanki i kryteria, które decydowały o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. I tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. “e" została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu dekretu. Zakres orzekania na podstawie par. 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego przepisu art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu, lecz z obu tych przepisów łącznie i z ich pełnego brzmienia.
Jak wskazano w uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 5 czerwca 2006 r. z brzmienia przepisów par. 5 i 6 rozporządzenia nie można wyprowadzić jednoznacznego wniosku, że par. 5 może dotyczyć wyłącznie orzekania w odniesieniu do powierzchni gruntów, jakie obejmuje dana nieruchomość. Obowiązek przedstawienia dowodów, stwierdzających dokładny obszar danej nieruchomości, z “wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju" może przemawiać i za tym, że chodzi tu o sprawdzenie, oprócz norm obszarowych, także i tego, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym nadająca się do przeznaczenia na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu, na co wskazywałby użyty tam zwrot “użytków każdego rodzaju". Takie sformułowanie, znaczeniowo jest szersze, bowiem oprócz “użytków rolnych" w rozumieniu par. 4 rozporządzenia, mieszczą się w nim także inne tereny /grunty/, np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp.
Celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie ust. 1 par. 5 tego przepisu, a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania: “w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e". Użyty tam wyraz “nieruchomość" bez przymiotnika “ziemska", wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. “e" ubiega się strona, jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania. W przeciwnym razie, gdyby w ramach postępowania wszczętego na podstawie par. 5 rozporządzenia chodziło tylko o rozstrzygnięcie kwestii obszarowych, użyto by w ust. 1 tego przepisu terminu “nieruchomość ziemska", bo tylko taka nieruchomość mogła być przeznaczona na cele reformy rolnej zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu.
Przyjęcie przez sąd I instancji, że przewidziana w par. 5 rozporządzenia decyzja może wyłącznie rozstrzygać o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu z uwagi na wielkość areału, w tym użytków rolnych, oznacza, iż żądanie wydania orzeczenia o tym, czy zespół pałacowo-parkowy, wchodzący w skład nieruchomości ziemskiej, podlega działaniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe, a więc jest sprawą cywilną, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny. Przy czym - jak to podniesiono w cytowanej uchwale - nie jest tu problemem to, czy dana sprawa jest sprawą cywilną, lecz to, iż przyjmując nawet, że taką jest, podlega orzecznictwu sądów powszechnych, co nie odpowiada brzmieniu par. 5 rozporządzenia w związku z wcześniej przedstawionym rozumieniem art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu. Również zestawienie brzmienia przepisów art. 1 i 2 par. 1 i par. 3 Kpc nie daje podstaw do przyjęcia takiego poglądu, bowiem nie każda sprawa cywilna, jak z nich wynika, podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a co nie powinno budzić już żadnych wątpliwości, jeżeli prawodawca w przepisach wyraźnie wskazał orzekanie na drodze postępowania administracyjnego /A. Zieliński, K. Flaga-Wieruszyńska, Kodeks Postępowania Cywilnego, Komentarz, t. I, Warszawa 2005, s. 22 i nast./.
Prawo własności jest instytucją prawa cywilnego i spory /roszczenia/ dotyczące własności są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 Kpa. Zgodnie jednak z art. 2 par. 1 i 3 Kpc rozpoznawanie spraw cywilnych należy do sądów powszechnych, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. W rozpoznawanej sprawie takim przepisem szczególnym przekazującym orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu, do kompetencji organów administracji publicznej, jest przepis par. 5 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu organem pierwszej instancji jest wojewódzki urząd ziemski /obecnie wojewoda/, od decyzji którego służy odwołanie do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych /obecnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi/. Na decyzję wydaną w tym trybie, zgodnie z ar. 3 par. 2 pkt 1 p.p.s.a., służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie od orzeczenia tego sądu skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 173 par. 1 p.p.s.a./.
Pogląd przedstawiony przez sąd I instancji prowadziłby do dwutorowości orzekania w sprawach nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu, bowiem o tym czy dana nieruchomość odpowiada normom obszarowym /w tym użytków rolnych/ określonych w punkcie e tego przepisu miałby orzekać organ administracji publicznej, zaś o tym, czy jest to nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym /w całości bądź w części/ miałby rozstrzygać sąd powszechny, co nie znajduje uzasadnienia w analizowanych przepisach dekretu, ani rozporządzenia. Tym bardziej pogląd taki jest nieuzasadniony, że w obu tych postępowaniach brane by były pod uwagę przesłanki wynikające z tych samych przepisów. Jeżeli więc w tych sprawach dopuszczalne byłyby jednocześnie dwa różne tryby postępowania: na drodze postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami powszechnymi, to prawodawca wskazałby to wyraźnie w przepisach.
Reasumując wskazać należy, iż dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia przepisu par. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 ust. 1 lit. “e" ww. dekretu jest błędna, bowiem powołane przepisy stanowią podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, do której ma zastosowanie przepis art. 2 ust. 1 lit. “e" dekretu. Ponieważ na takiej samej błędnej interpretacji powołanych przepisów oparł swoją decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 lutego 2005 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 p.p.s.a. i rozpoznał skargę stwierdzając, iż jest ona zasadna.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy winien merytorycznie rozpoznać odwołanie skarżącej od decyzji Wojewody W. z dnia 28 marca 2002 r.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a", w zw. z art. 188 oraz art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.