I OSK 12/26

I OSK 12/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Ke 421/25 - Wyrok WSA w Kielcach z 2025-09-24
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 421/25 w sprawie ze sprzeciwu J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt II SA/Ke 421/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił sprzeciw J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
W dniu 18 listopada 2024 r. J. J. złożył wniosek o umorzenie kwoty 112.302 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 czerwca 2020 r. do 31 lipca 2024 r.
Decyzją z dnia 28 kwietnia 2025 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. odmówił umorzenia ww. zadłużenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, decyzją z dnia 3 lipca 2025 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy, podkreślając uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", uznał że poczynione przez organ I instancji rozważania za niedostateczne i przedwczesne. W pierwszej kolejności wskazano na znaczną kwotę zadłużenia, do czego organ I instancji się nie odniósł, nie rozważył wysokości tej kwoty w kontekście sytuacji strony. Kolegium wskazało, że we wcześniejszej decyzji z dnia 17 października 2024 r. wskazywało na tę okoliczność. Tymczasem Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalił stan faktyczny sprawy, ale nie poczynił żadnych rozważań na temat sytuacji osobistej i materialnej zobowiązanego. Nie dokonał oceny, czy strona ma realną możliwość spłaty zobowiązania choćby w części.
Ponadto zauważono, że matka zobowiązanego ubiega się o świadczenie wspierające. Rozważenie tej kwestii, podobnie jak ewentualne nabycie przez stronę prawa do emerytury, są istotne w aspekcie sytuacji osobistej i dochodowej rodziny strony. Dodatkowo organ I instancji nie dokonał analizy dochodów i wydatków ograniczając się do wysokości emerytury matki zobowiązanego. Nie ustalono, czy rodzina posiada oszczędności. Kolegium podkreśliło, że brak możliwości wywiązania się z obowiązku powinien być skutkiem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie miał wpływu. Organ powinien w związku z tym z rozważyć, czy odmowa umorzenia nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla strony i w konkretnej, trudnej sytuacji nie spowoduje zagrożenia dla jego dalszej egzystencji.
W kontekście dyspozycji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. stwierdzono, że organ I instancji nie poddał ocenie całokształtu sytuacji finansowej i zdrowotnej strony. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 6 i art. 8 K.p.a.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., wskazując że nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem strony wszystkie istotne okoliczności faktyczne organ odwoławczy mógł wyjaśnić we własnym zakresie, przede wszystkim w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy wywiad środowiskowy oraz przeprowadzając uzupełniające postępowanie wyjaśniające w trybie art. 136 K.p.a. co do uprawnień emerytalnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając sprzeciw podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające świadczy o braku wszechstronnego i wnikliwego rozważenia zebranego w sprawie materiału przez pryzmat ustalenia "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących rodziny" skarżącego. Burmistrz Miasta i Gminy B. nie dokonał bowiem oceny tych okoliczności z punktu widzenia zastosowania umorzenia. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że brak jest jakichkolwiek rozważań co do wysokości zadłużenia w odniesieniu do sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego. W tym kontekście zasadnie zwrócono uwagę na okoliczność ubiegania się przez matkę skarżącego o świadczenie wspierające.
W ocenie Sądu nie ma racji skarżący twierdząc, że jest to okoliczność nieistotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 30 ust. 9 u.ś.r. nakazuje brać pod uwagę szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Skarżący niewątpliwie tworzy rodzinę ze swoją matką i ewentualne przyznanie matce świadczenia wspierającego stawiałoby rodzinę w innej sytuacji materialnej, gdyby skarżący musiał spłacać zadłużenie. W szczególności, w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zabrakło, w kontekście wyjątkowego charakteru instytucji umorzenia zadłużenia, rozważań, czy odmowa umorzenia zadłużenia nie doprowadzi do nieodwracalnych strat dla strony i w konkretnej, trudnej sytuacji nie spowoduje zagrożenia dla jego dalszej egzystencji. Okoliczność, że skarżący osiągnął wiek emerytalny nie oznacza jeszcze, że będzie miał ustalone prawo do emerytury. Nic też nie wiadomo o jej ewentualnej, choćby przybliżonej, wysokości. Z tych względów ograniczenie oceny sytuacji skarżącego w kontekście dyspozycji art. 30 ust. 9 u.ś.r. do stwierdzenia, że skarżący osiągnął wiek emerytalny nie spełnia standardów wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia sprawy.
Jednocześnie Sąd zauważył, że wadliwości w zgromadzonym materiale dowodowym, które zostały wytknięte przez Kolegium, a przede wszystkim brak ze strony organu I instancji oceny, jaki konkretnie wpływ na sytuację osobistą i rodzinną skarżącego będzie miała odmowa umorzenia zadłużenia, nie dawały możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Organ ten w sposób prawidłowy zwrócił uwagę na to, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Znajdujący się w aktach sprawy kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego zawiera wprawdzie wyszczególnienie wydatków na utrzymanie rodziny, ale kwestia ta nie została poddana ocenie przez organ I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. i uznanie, że organ odwoławczy był uprawniony do wydania decyzji ponownie uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji, co miało bezpośredni wpływ na oddalenie sprzeciwu;
2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64e P.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę przez Sąd prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 K.p.a. i uznanie, że organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego, co bezpośrednio rzutowało na merytoryczną ocenę sprzeciwu pod kątem spełnienia przesłanek dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej przez organ II instancji.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. kosztów zastępstwa adwokackiego według stawek urzędowych wynikających z określonych przepisów prawa.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach oddalający sprzeciw J. J. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 lipca 2025 r. to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. tj. art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 136 § 1 K.p.a. zauważyć trzeba, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 64a P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e P.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18, z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18, z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 264/21 oraz z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1736/23).
Ponadto, decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Istotnie, art. 136 § 1 K.p.a. umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jednakże powyższe nie oznacza, że w drodze jego zastosowania organ II instancji może zastępować organ wydający decyzję w zebraniu materiału dowodowego mającego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a więc dokonywać istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń i wówczas korygować błędne rozstrzygnięcie organu. Przepis art. 136 § 1 K.p.a. nie służy zastępowaniu organu I instancji w przeprowadzaniu postępowania dowodowego, lecz umożliwia przeprowadzenie dowodów uzupełniających w sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2606/20 oraz z dnia 22 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 149/22).
W rozpoznawanej sprawie właściwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. o odmowie umorzenia, na wniosek strony, kwoty 112.302 zł z tytułu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, jak również, że ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, brak było podstaw do merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym było też uzupełnienie tego materiału w trybie art. 136 K.p.a. w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji osobistej, rodzinnej i materialnej zobowiązanego, w tym dokonania analizy dochodów i wydatków oraz możliwości ratalnej spłaty zadłużenia, które to kwestie nie zostały poddane ocenie organu I instancji. Przywołane przez Sąd, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowo także oceniono jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a więc spełniona została przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zdanie 2 K.p.a.
Wyjaśnienia przy tym wymaga, że charakter i zakres zaskarżonej decyzji kasacyjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogły być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że nie została wydana decyzja ostateczna co do meritum. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które to ustalenia wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a. To zaś oznacza, że organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie z zachowaniem ogólnych zasad kodeksowych i reguł postępowania dowodowego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Skarżący kasacyjnie będzie miał zatem możliwość ponownego przedstawienia okoliczności podnoszonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, takich jak m.in.: 1) niemożność podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność osobistej i stałej opieki nad matką jako osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji; 2) stan zdrowia wnioskodawcy; 3) brak dochodów i jakiegokolwiek majątku, z którego strona mogłaby spłacić zadłużenie czy też złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.