I OSK 1198/23

I OSK 1198/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Karol Kiczka
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Reforma rolna
Sygn. powiązane
I SA/Wa 243/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-07-07
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 4, art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art. 2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Prokuratury Krajowej, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w P. i Centralnego Zarządu Służby Więziennej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 243/22 w sprawie ze skargi K.B. i A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 grudnia 2021 r. nr DN.rn.625.81.2021 w przedmiocie reformy rolnej: 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Centralnego Zarządu Służby Więziennej na rzecz K.B. i A.B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz K.B. i A.B. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Ośrodka Szkolenia Służby Więziennej w Popowie na rzecz Krzysztofa Bobińskiego i Andrzeja Bobińskiego solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 243/22 por rozpoznaniu skargi K.B. i A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 grudnia 2021 r., nr DN.rn.625.81.2021, w przedmiocie reformy rolnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 5 sierpnia 2021 r., nr SZ.rn.625.28.2020 (pkt I), a także zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz K.B. i A.B. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w Toruniu, delegowany do Prokuratury Krajowej, P.S., zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r., nr 3976/2015, znak: SPN-V.7511.8.2015.MB, żadnej ze stron nie przyznaje jakiegokolwiek prawa, co powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności choćby w części;
- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyżej wskazana decyzja nie została skierowana wyłącznie do podmiotów niebędących stronami postępowania w rozumieniu materialnoprawnym, co powoduje, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności ani w całości, ani w części.
Skarżący kasacyjnie Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku oceny legalności ustaleń organu, co do statusu J.B. jako strony postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na ustalenie, czy sąd zaaprobował ustalenia organu w tym zakresie i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a w rezultacie utrudnia – jeśli nie uniemożliwia – kontrolę instancyjną wyroku i ustalenie jego skutków prawnych;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w oparciu o treść art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można byłoby mówić o nieważności decyzji jedynie wówczas, gdyby decyzja została podjęta na wniosek podmiotów czy podmiotu, z których żaden nie legitymuje się statusem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przy tym w sytuacji, gdyby tak podjęta decyzja została skierowana wyłącznie do osoby bądź osób niebędących stronami postępowania w rozumieniu materialnoprawnym, podczas gdy art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnia stwierdzenie nieważności decyzji tylko od jej skierowania do osoby niebędącej stroną w sprawie, niezależnie od liczby podmiotów uczestniczących w postępowaniu, i nie czyni rozróżnienia na skierowanie decyzji do wnioskodawcy i innych osób biorących udział w postępowaniu;
b) naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.; dalej "dekret"), poprzez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w przyjęciu, że skierowanie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015r. do J.B., która nie miała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym tą decyzją, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ – zdaniem Sądu – decyzja ta żadnej ze stron nie przyznała jakiegokolwiek prawa, podczas gdy decyzja ta jest podstawą ujawnienia J.B. jako współwłaścicielki nieruchomości w księdze wieczystej [...], więc skoro decyzja ta ukształtowała sytuację prawną J.B., to spełnia przesłankę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie – na podstawie art. 188 p.p.s.a. Wniósł również o zasądzenie od K. B. i A. B. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł ponadto O. w P., zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że decyzja została skierowana do osoby, która – zgodnie z niezakwestionowanymi przez Sąd pierwszej instancji ustaleniami organu – nie była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja, w ocenie Sądu I instancji, nie przyznawała stronom realnych praw majątkowych, podczas gdy okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji, a także ponieważ decyzja, w ocenie Sądu I instancji, została wydana na żądanie przynajmniej jednego z uprawnionych podmiotów, podczas gdy okoliczność ta nie wyklucza stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy jedna z osób, do której skierowano decyzję, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. – co wprost doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że "W kontrolowanej sprawie nie ma (...) podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji choćby w części, gdyż zapadła w 2015 r. decyzja Wojewody Mazowieckiego żadnej ze stron nie przyznaje jakiegokolwiek prawa (np. odszkodowania w określonej kwocie czy prawa do określonej nieruchomości).";
2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że "O nieważności decyzji z 2015 r. (...) można byłoby mówić jedynie wówczas, gdy decyzja ta została podjęta na wniosek podmiotów czy podmiotu, z których żaden nie legitymuje się statusem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przy tym w sytuacji, gdyby tak podjęta decyzja została skierowana wyłącznie do osoby bądź osób (podmiotów) niebędących stronami postępowania w rozumieniu materialnoprawnym.".
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W ramach rozpoznawania skargi wniósł o jej oddalenie w całości, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., jako bezzasadnej. Wskazał, że za rozpoznaniem sprawy i oddaleniem skargi K.B. i A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 grudnia 2021 r., znak: DN.rn.625.81.2021, o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 5 sierpnia 2021 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r., nr 3976/2015, znak: SPN-V.7511.8.2015.MB, stwierdzającej, iż ww. zespół pałacowo-parkowy nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez Naczelny Sąd Administracyjny przemawia także bardzo istotna okoliczność, iż nieuchronnie w niniejszej sprawie zbliża się upływ 10-letniego terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. i po 26 października 2025 r. (doręczenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. nastąpiło 26 października 2015 r.) nie stwierdza się nieważności decyzji. Podobnie, jeżeli chodzi o terminy określone w art. 146 § 1 k.p.a., bowiem wniosek o wznowienie postępowania także został złożony do Wojewody Mazowieckiego, a postępowanie toczące się w sprawie, znak SPN-VI.7511.8.2015.MB, postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. Ewentualnie, jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że istota skargi nie jest dostatecznie rozpoznana, wniesiono – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł także C. , zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że decyzja została skierowana do osoby, która – zgodnie z niezakwestionowanymi przez Sąd pierwszej instancji ustaleniami organu – nie była stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ decyzja, w ocenie Sądu I instancji, nie przyznawała stronom realnych praw majątkowych, podczas gdy okoliczność ta pozostaje bez wpływu na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji, a także ponieważ decyzja, w ocenie Sądu I instancji, została wydana na żądanie przynajmniej jednego z uprawnionych podmiotów, podczas gdy okoliczność ta nie wyklucza stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku, gdy jedna z osób, do której skierowano decyzję, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co wprost doprowadziło Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w sprawie w pierwszej instancji;
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwą wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
1. art. 156 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że "W kontrolowanej sprawie nie ma (...) podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji choćby w części, gdyż zapadła w 2015 r. decyzja Wojewody Mazowieckiego żadnej ze stron nie przyznaje jakiegokolwiek prawa (np. odszkodowania w określonej kwocie czy prawa do określonej nieruchomości).";
2. art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że "O nieważności decyzji z 2015 r. (...) można byłoby mówić jedynie wówczas, gdy decyzja ta została podjęta na wniosek podmiotów czy podmiotu, z których żaden nie legitymuje się statusem strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a przy tym w sytuacji, gdyby tak podjęta decyzja została skierowana wyłącznie do osoby bądź osób (podmiotów) niebędących stronami postępowania w rozumieniu materialnoprawnym.".
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. W ramach rozpoznawania skargi wniósł o jej oddalenie w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. jako bezzasadnej. Za rozpoznaniem sprawy i oddaleniem skargi K.B. i A.B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 07 grudnia 2021 r., znak: DN.rn.625.81.2021, o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia 05 sierpnia 2021 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r., nr 3976/2015, znak: SPN-V.7511.8.2015.MB, stwierdzającej, iż ww. zespół pałacowo-parkowy nie podlegał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiała – zdaniem skarżącego kasacyjnie – także bardzo istotna okoliczność, iż nieuchronnie w niniejszej sprawie zbliża się upływ 10-letniego terminu określonego w art. 156 § 2 k.p.a. i po 26 października 2025 r. (doręczenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. nastąpiło 26 października 2015 r.) nie stwierdza się nieważności decyzji. Podobnie, jeżeli chodzi o terminy określone w art. 146 § 1 k.p.a., bowiem wniosek o wznowienie postępowania także został złożony do Wojewody Mazowieckiego, a postępowanie toczące się w sprawie, znak SPN-VI.7511.8.2015.MB, postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. Ewentualnie, jedynie z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że istota skargi nie jest dostatecznie rozpoznana, wniósł – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Jednocześnie wniesiono o zasądzenie od skarżących, zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zwrotu poniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o dopuszczenie i przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci wydruku z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Wyszkowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, o nr KW [...], na fakt uzyskania przez strony, do których skierowana została decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. (nr 3976/2015, znak: SPN- V.7511.8.2015.MB), wpisu prawa własności w księdze wieczystej, na podstawie ww. decyzji. Zaakcentowano, że dowód ten jest niezbędny do wyjaśnienia wątpliwości powstałych na skutek treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym WSA stwierdził, że decyzja nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną jej adresatów. Jednocześnie przeprowadzenie tego dowodu nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora skarżący K.B. i A.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Ministra na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o niewyznaczanie i nieprzeprowadzanie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skarżący K.B. i A.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od Ministra na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o niewyznaczanie i nieprzeprowadzanie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. w P. skarżący K.B. i A.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od O. w P. na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o niewyznaczanie i nieprzeprowadzanie rozprawy, oddalenie wniosku dowodowego dotyczącego przedłożenia wydruku z ksiąg wieczystych o numerze KW [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w W., a także o weryfikację pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu S.M. do wniesienia skargi kasacyjnej z powodu zakresu umocowania pełnomocnika, z dwóch przyczyn. Po pierwsze, skarżący podkreślili, że załączone do skargi pełnomocnictwo z dnia 13 września 2022 r. dotyczy sporządzania i występowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w imieniu mandanta, nie zaś wniesienia samej skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżących, z treści pełnomocnictwa nie wynika, aby pełnomocnik został upoważniony także do tej czynności, gdyż precyzyjnie wymieniono czynności, na podstawie których pełnomocnik może działać. W zbiorze tym nie znalazło się wniesienie niniejszego środka odwoławczego. Ponadto w treści pełnomocnictwa wskazano błędną sygnaturę sprawy ("I SA/Wa 243/21" zamiast właściwej: I SA/Wa 243/22). Zdaniem skarżących uchybienia w niniejszym zakresie powinny prowadzić do weryfikacji udzielonego pełnomocnictwa.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. skarżący K.B. i A.B. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie od C. na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o niewyznaczanie i nieprzeprowadzanie rozprawy, oddalenie wniosku dowodowego dotyczącego przedłożenia wydruku z ksiąg wieczystych o numerze KW [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w W., a także o weryfikację pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu S.M. do wniesienia skargi kasacyjnej przez C. z tożsamych powodów, jak w odpowiedzi na skargę kasacyjną O. w P.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935; dalej "p.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Odnosząc się do zgłoszonych w skargach kasacyjnych O. w P. oraz C. wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. W związku tym dokumenty załączone do skarg kasacyjnych, stają się materiałem sprawy bez potrzeby wydawania w tym zakresie odrębnego postanowienia.
Skargi kasacyjne wniesione przez Prokuratora Prokuratury Krajowej, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz C. i O. w P. nie zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zasadność zarzutu podniesionego we wszystkich czterech skargach kasacyjnych, tj. naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, a także związane z tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 i 2 k.p.a.
Dokonując oceny zasadności podniesionego zarzutu należało mieć na uwadze pełen kontekst rozpatrywanej sprawy. Na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja administracyjna jest nieważna, jeśli została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie prezentuje stanowisko, zgodnie z którym przez skierowanie decyzji należy rozumieć określenie praw i obowiązków oznaczonego podmiotu (por. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. II OSK 1935/11, wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. I OSK 38/14, wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 681/19). Przyjęte w judykaturze sądowoadministracyjnej rozumienie przesłanki "skierowania decyzji do osoby niebędacej stroną w sprawie", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi kontynuację stanowiska prezentowanego od momentu wejścia w k.p.a. Od samego początku obowiązywania tego aktu akcentowano, że w istocie rzeczy chodzi tu, nie o "skierowanie" decyzji, lecz o rozstrzygnięcie decyzją o sytuacji prawnej osoby niebędącej stroną w sprawie (...) nieważna jest decyzja normująca sytuację prawną podmiotu niebędącego stroną w sprawie (por. W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 266). Takie również stanowisko przedstawiane jest równie konsekwentnie w literaturze przedmiotu, gdzie akcentuje się, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegającej na rozstrzygnięciu decyzją o sytuacji prawnej osoby, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej. Akcentuje się przy tym, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego organ wykonujący administrację publiczną zaangażował do postępowania administracyjnego, a następnie w wyniku wadliwej autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego rozstrzygnął sprawę administracyjną, kształtując uprawnienia lub obowiązki osoby, która nie spełnia przesłanek materialnoprawnych przyznania statusu strony (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2012, Lex wyd/El, podobnie: T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, wyd/el). Podsumowując, przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności jest skierowanie decyzji w sensie materialnoprawnym, tj. ustalenie lub kształtowanie praw bądź obowiązków takiej osoby. Samo doręczenie decyzji podmiotowi nieuprawnionemu – bez równoczesnego ustalenia na jego rzecz jakiegokolwiek prawa lub obowiązku – nie jest zatem wystarczające do uznania decyzji za nieważną. Organ administracji publicznej, podejmując decyzję stwierdzającą nieważność innej decyzji, powinien zatem każdorazowo dokonać oceny, czy błędne doręczenie decyzji spowodowało jakiekolwiek materialnoprawne skutki wobec osoby niebędącej stroną. W niniejszej sprawie takiej okoliczności, wbrew wywodom skarg kasacyjnych, nie wykazano.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że J.B. nie była legitymowana jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. W sprawie nie ma sporu co do tego, że J.B. nie miała interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51 zw zm.). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 roku sygn. I OSK 1703/20 wyjaśniono, iż prawo do wystąpienia z takim wnioskiem wynika z przepisów rangi konstytucyjnej i zostało przyznane spadkobiercom byłego właściciela nieruchomości ziemskiej. Nie jest to zaś prawo, które można zbyć w drodze umowy o nabycie spadku. Mając zatem na uwadze, że J.B. nigdy nie przysługiwał interes prawny w sprawie, należało ustalić, czy jej obecność w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 22 października 2015 r. oraz doręczenie jej tej decyzji uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji z 22 października 2015 roku. Dokonując oceny zasadności złożonych skarg kasacyjnych, należało wziąć pod uwagę, że decyzja wydawana na podstawie § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 roku ma charakter deklaratoryjny, a jej istotą jest przesądzenie, czy dana nieruchomość ziemska przeszła ex lege na własność Skarbu Państwa, czy też nie. Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane nie tylko przez J.B., ale także przez następców prawnych właściciela dekretowego, a więc przez osoby, które miały interes prawny w tej sprawie. Jak słusznie ustalił zatem Sąd pierwszej instancji, decyzja ta została wydana także na wniosek osób legitymujących się statusem strony, tj. spadkobierców właściciela dekretowego. W konsekwencji, pomimo błędnego uznania J.B. za adresata decyzji, nie doszło do wypełnienia przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Decyzja bowiem nie przyznała J.B. jakichkolwiek realnych praw materialnych, gdyż jej charakter był wyłącznie deklaratoryjny i nie tworzył samodzielnie praw majątkowych W przypadku wyłączenia nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN organ orzeka o tym w sposób prawnie wiążący, co potwierdza brak nabycia z mocy prawa własności przez Skarb Państwa (por. wyrok SN z 22 listopada 2012 r., sygn. II CSK 128/12). Błędny jest przy tym pogląd Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż decyzja z 2015 roku stanowiła podstawę wpisu J.B., jako współwłaścicielki w księdze wieczystej. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, że podstawą wpisu J.B. była umowa sprzedaży spadku z dnia 18 grudnia 2013 r., a nie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 października 2015 r. Z tego powodu zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest niezasadny. Błędne doręczenie decyzji osobie niemającej statusu strony, gdy decyzja ta nie przyznawała jej samodzielnych praw, nie stanowi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja ta została skierowana również do podmiotów posiadających status strony.
Nie można również uznać zasadności zarzutu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku stanowiska dotyczącego statusu J.B. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Po drugie, należy zwrócić uwagę, że wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji jednoznacznie wynika brak przymiotu strony J.B., jednak Sąd Wojewódzki uznał, że okoliczność ta nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji. Należy uznać to za wyczerpujące wyjaśnienie w rozumieniu wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne są niezasadne i dlatego – na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł o ich oddaleniu.
W pkt 2-4 wyroku orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tytułu oddalenia skargi kasacyjnej Prokuratora, zaznaczyć należy, że stosownie do uchwały z 3 lipca 2017 r. wydanej w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. W konsekwencji powyższego powyższy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie.