I OSK 1198/21

I OSK 1198/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1157/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-01-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 136 usrt. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1157/20 w sprawie ze skargi H.B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1157/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę H.B. (dalej również: "wnioskodawca", "strona", "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H.B., reprezentowany przez adw. E.C., zaskarżając wyrok II SA/Kr 1157/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:
I. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "ppsa") w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa i z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 oraz 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej: "ugn") poprzez ich niewłaściwe zastosowania polegające na oddaleniu skargi w wyniku pominięcia przez Sąd I Instancji, że organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych (tj. oparcie rozstrzygnięcia o błędną podstawę faktyczną) w zakresie ustalenia, że:
a) celem wywłaszczenia wskazanym w decyzji o wywłaszczeniu była budowa trzech domów akademickich, a także utworzenie obszarów zielonych, stanowiących zieleń izolacyjną i spełniających rolę rekreacyjną, podczas gdy w treści decyzji wyraźnie określono cel wywłaszczenia jako wyłącznie: pod budowę 3 domów akademickich (zezwolenie z dn. 3.12.1953 r. na nabycie nieruchomości na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dn. 26.04.1949 r.) zaś w dalszej dokumentacji stanowiącej podstawę wywłaszczenia cel ten został jeszcze bardziej sprecyzowany poprzez wskazanie, że wywłaszczenie ma nastąpić bowiem na terenie tym zostaną wybudowane w roku bieżącym 3 bursy akademickie o kubaturze ca 13 000 m3 każda (wniosek z dnia 1.02.1954 r.) i nie było nim objęte urządzenie zieleni ani obszarów rekreacyjnych;
b) cel został zrealizowany na nieruchomości w zakresie, którego dotyczy wniosek, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że jeszcze w latach 70-tych XX-wieku część działki będąca przedmiotem wniosku nie była przedmiotem jakiegokolwiek zagospodarowania, a zatem w ciągu co najmniej 20 lat po wywłaszczeniu nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia ani żaden inny cel, bo w ogóle nie była ona przedmiotem zagospodarowania, lecz zostawiona została w takim stanie, w jakim była w chwili wywłaszczenia;
c) na przedmiotowej nieruchomości w ramach realizacji celu wywłaszczenia zorganizowano park jordanowski, podczas gdy z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że park jordanowski został urządzony na terenie nieruchomości dopiero w latach 90-tych, tj. po ok. 40 latach od chwili wywłaszczenia i jednocześnie nie realizował on celu polegającego na "budowę trzech burs akademickich o kubaturze ca 13 000 m3 każda";
d) sporna działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, podczas gdy z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że cel wywłaszczenia tj. budowa 3 burs akademickich rzeczywiście został zrealizowany, lecz na terenie innych wywłaszczonych działek, niż objęta wnioskiem, natomiast na spornej nieruchomości nawet w najmniejszej części nie została zlokalizowana żadna z burs akademickich (nawet nie doszło do budowy w granicy tejże nieruchomości), co doprowadziło WSA, a wcześniej organ do błędnego rozstrzygnięcia, bowiem przepisy prawa materialnego zostały zastosowane do rażąco błędnie ustalonego stanu faktycznego sprzecznego z podstawowym materiałem dowodowym zgormadzonym w aktach sprawy;
2. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn w zw. z. art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ugn poprzez brak całościowego rozpoznania sprawy w granicach skargi i ograniczenie się do powierzchownego rozpatrzenia wyłącznie części zarzutów podniesionych w skardze oraz bezrefleksyjne przejęcie ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, w tym m.in.:
a) pominięcie, że organ przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy nie ustalił, że oględziny nieruchomości połączone z przesłuchaniem świadków na miejscu oględzin pozwalały na uznanie, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku została oddzielona od terenu realizacji wywłaszczenia (tj. miasteczka akademickiego) płotem, który został postawiony w trakcie realizacji tej inwestycji, a którego pozostałości nadal obecne są na granicy nieruchomości, oddzielając ją od miasteczka akademickiego, co dowodzi, że nieruchomość nie została w ogóle objęta zakresem realizacji przedsięwzięcia, dla którego dokonano wywłaszczenia;
b) pominięcie dowodu z decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...].08.2019 r. [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...].01.20 r. [...] i dokonanie odmiennych ustaleń faktycznych oraz ocen prawnych niż będące podstawą ww. decyzji, mimo że dotyczy ona tego samego przedsięwzięcia i rozstrzygnięto nią o zwrocie sąsiedniej działki, której stan, cel wywłaszczenia oraz brak zagospodarowania był identyczny do sytuacji działki objętej wnioskiem w niniejszej sprawie;
co doprowadziło do rażąco nieprawidłowego rozpoznania sprawy, w tym niewłaściwej oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia,
3. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku z istotnymi brakami, w tym m.in. pominięciem części zarzutów podniesionych w skardze oraz ich oceny oraz brak dokonania własnych ustaleń i w szczególności w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej oraz poszczególnych kwestii wymienionych w zarzucie II. 1 lit a) – c) niniejszej skargi – WSA przejął w tym zakresie ustalenie dokonane błędnie przez organ, bez weryfikacji treści decyzji w wywłaszczeniowej, w której jako cel wywłaszczenia wskazana była wyłącznie budowa trzech domów akademickich, bez jakiejkolwiek wzmianki na temat infrastruktury towarzyszącej, a w szczególności – okalającej zieleni;
II. naruszenie prawa materialnego:
1. Naruszenie przepisów [prawa] materialnego - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 3 ugn w zw z. art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ugn w sposób mający decydujący wpływ na wynik sprawy, polegający na braku uchylenia decyzji pomimo, że organy administracyjne oraz WSA w sposób błędny zastosowały ww. przepisy prawa materialnego;
a) uznając, że w przewidzianym prawem terminie nieruchomość została zagospodarowana w sposób realizujący cel wywłaszczenia, podczas [gdy] WSA w Krakowie ustalił, że w toku 1970 oraz 1975 r. na nieruchomości znajdowały się tereny zielone, zaś nie ustalił aby w latach wcześniejszych nieruchomość była w jakikolwiek sposób zagospodarowana. Wywłaszczenie nastąpiło natomiast w roku 1955, a zatem dla uznania, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia należało ustalić, że została ona zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia najpóźniej w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia, a zatem najpóźniej do roku 1956. W aktach sprawy brak było natomiast dowodów na to, aby do tego czasu na nieruchomości podjęto jakiekolwiek zagospodarowanie a tym bardziej takie, które realizowałoby cel wywłaszczenia tj. budowę 3 burs akademickich (które to rzeczywiście zostały wybudowane w odpowiednim terminie, lecz na terenie innych wywłaszczonych nieruchomości niż będąca przedmiotem wniosku);
b) uznając, że zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia może polegać na braku zagospodarowania nieruchomości w ogóle i pozostawienie jej do swobodnego zarośnięcia zdziczałą roślinnością.
Skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi wniesionej od decyzji II instancji administracyjnej w całości - tj. uchylenie decyzji organu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie na podstawie art. 182 § 2 ppsa w zw. z art. 176 § 2 ppsa.
Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci Projektu realizacyjnego zagospodarowania terenów przy domach akademickich – ul. [...] w K., znak rej. [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że powyższy dokument pozwala ustalić jaki był plan realizacyjny (plan budowalny) budowy akademików, tj. jaki teren obejmował i co było przewidziane w ramach jego zagospodarowania. Zdaniem wnioskodawcy, projekt potwierdza, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a przede wszystkim, że stała się zbędna dla budowy 3 akademików wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem. Dlatego też przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu powinno doprowadzić do uznania, że całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wskazuje, że cel dla którego nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany na nieruchomości, lecz w dalszym jej sąsiedztwie.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 ppsa, nie występują. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), jak również naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 193 zd. drugie ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W konsekwencji, na mocy tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji publicznej oraz wojewódzki sąd administracyjny; taka sytuacja miała miejsce w przypadku uzasadnienia niniejszego wyroku.
Rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wniosku dowodowego zgłoszonego przez autora skargi kasacyjnej. W tym kontekście wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z przepisem art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa, stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa. Zauważyć bowiem należy, że co do zasady rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola ustaleń wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zastępowanie tego sądu. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez wojewódzki sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny mógłby w takiej sytuacji przypisać sądowi I instancji naruszenie prawa z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 ppsa, zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 ppsa. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 ppsa.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że dokumenty, których dotyczy wniosek dowodowy rzeczywiście istniały w dniu wydania decyzji przez organy I oraz II instancji (lecz nie zostały ujawnione w zgromadzonym przez nie materiale dowodowym). Dokumenty te zawierają opis techniczny do projektu realizacyjnego zagospodarowania terenów przy domach akademickich w K. przy ul. [...] oraz rzuty i wizualizacje projektowanego zamierzenia (Załącznik 1), a także projekt zagospodarowania terenu nieruchomości obejmujących budowę domów akademickich (Załącznik 2). Z przedłożonych dokumentów nie wynika jednak, aby potwierdzały one, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w szczególności, że stała się ona zbędna dla budowy domów akademickich wraz z towarzyszącym im zagospodarowaniem terenu. Fakt, że nieruchomość znajdująca się w dalszym sąsiedztwie od domów akademickich została zagospodarowana jako obszar rekreacyjny, tj. teren zielony z ciągiem pieszym, a później jako ogródek jordanowski nie oznacza, że w sprawie nie nastąpiło zrealizowanie celu wywłaszczenia. Tym samym taki dowód, jak przywołany przy piśmie z dnia 13 grudnia 2022 r., nie jest przydatny dla dokonania oceny prawidłowości oceny legalności działania organów administracji publicznej oraz oceny wyroku Sądu I instancji.
Spór w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół problemu prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], w graniach wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli l. kat. [...], b. gm. kat. [...]. W sprawie Starosta Krakowski jako organ administracyjny I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia wskazanym w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1955 r. Powstały bowiem na niej domy akademickie, zaś resztę nieruchomości zagospodarowano jako tereny rekreacyjne i zielone. W konsekwencji uprawniało to, zdaniem organu I instancji, do przyjęcia, że nastąpiła realizacja zaplanowanej inwestycji. To stanowisko zaaprobował Wojewoda Małopolski będący organem II instancji, a następnie – mocą zaskarżonego wyroku – podtrzymał je WSA w Krakowie.
Jakkolwiek większość zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej dotyczy realizacji zasady prawdy obiektywnej, a więc ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez organy administracji publicznej, to poza naruszeniem przepisów postępowania, kontrolowanemu wyrokowi zarzucono także naruszenie prawa materialnego. Mianowicie we wniesionym środku prawnym wskazuje się, że celem wywłaszczenia nie było urządzenie zieleni ani terenów rekreacyjnych, park jordanowski został na niej urządzony po ok. 40 latach od wywłaszczenia, a jeszcze w latach 70-tych XX w. sporna nieruchomość nie była przedmiotem jakiegokolwiek zagospodarowania. Tymczasem ustalając stan faktyczny organy administracyjne pominęły istotne dowody, co w rezultacie miało prowadzić do błędnego przyjęcia, że w przewidzianym prawem terminie nieruchomość została zagospodarowana w sposób realizujący cel wywłaszczenia i bezpodstawnego uznania, że zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia może polegać na braku zagospodarowania nieruchomości w drodze pozostawienia jej do swobodnego zarośnięcia zdziczałą roślinnością.
Mając na uwadze oś sporu w rozpoznawanej sprawie oraz sformułowane na tym tle zarzuty należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca równocześnie naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.
W ślad za powyższym stwierdzeniem, punktem wyjścia Naczelny Sąd Administracyjny uczynił rozpoznanie zarzutów procesowych obejmujących błędne ustalenia faktyczne. Tej kwestii dotyczą dwa pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 141 § 4 ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 151 ppsa w zw. z art. 7 kpa i z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 136 ust. 3 oraz 137 oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. kpa w zw. z art. 136 ust. 3 ugn w zw. z. art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2.
Stosownie do art. 3 § 1 ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd może zatem naruszyć przepis ustrojowy, jakim jest art. 3 § 1 ppsa, wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości. Nie może zaś mu uchybić, dokonując tej kontroli, nawet gdy jej wynik nie odpowiada prawu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonych decyzji w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zastosował środek przewidziany w ustawie, tzn. wydał wyrok. Kasator nie wyjaśnił, na czym polega zarzucana błędna wykładnia tego przepisu. Dlatego też zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa nie mógł być uwzględniony.
W zakresie ww. zarzutów powołano ponadto przepisy art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 ppsa, które jednak nie służą do podważania ustaleń stanu faktycznego, jak również nie stwarzają podstaw do kwestionowania ocen dokonanych w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego.
Zgodnie z art. 133 § 1 ppsa, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z art. 133 § 1 ppsa obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" w istocie oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, zaś przepis art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Do naruszenia tego przepisu może dojść wówczas, gdy Sąd I instancji oparłby swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który został zgromadzony w aktach sprawy. Podstawą oceny zaskarżonego wyroku, jest bowiem materiał dowodowy zgromadzony przez organy w toku postępowania toczącego się przed organem I oraz II instancji. Jak już powiedziano, obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności. Przepis art. 133 § 1 ppsa mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji, na przykład, przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Zarazem, jak wyjaśniono, przepis art. 133 § 1 ppsa nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego.
Z kolei po myśli art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji publicznej, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Nie jest sporne, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu, treść uzasadnienia musi zawierać opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko strony (stron), zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 ppsa ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd, a więc nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 ppsa.
Tym samym zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ppsa w zaistniałych okolicznościach sprawy należało uznać za nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do problematyki związanej z pierwotnym celem wywłaszczenia określonym w zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] grudnia 1953 r., a następnie doprecyzowanym w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] lutego 1955 r., wykluczającym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – objęcie tym celem urządzenia obszarów zieleni oraz obszarów rekreacyjnych, należy podkreślić, że trafnie WSA w Krakowie przyjął w zaskarżonym wyroku, iż w toku postępowania wyjaśniającego organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy m. in. w oparciu o zdjęcia lotnicze z 1870 r. oraz 1975 r., a także o zdjęcia pochodzące z późniejszego okresu, tj. z lat 80-tych, 90-tych oraz z początku XXI w. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym także ww. zdjęcia, doprowadził – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – do prawidłowej konkluzji, że cel, na który nastąpiło wywłaszczenie spornej nieruchomości, został zrealizowany. Nie przekreśla tego, że przynajmniej na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano – poza domami akademickimi – także inwestycję polegającą na budowie obszarów zielonych oraz obszarów spełniających rolę rekreacyjną; budowa tego rodzaju obszarów mieści się w zakresie znaczeniowym pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia. Taka koncepcja, dopuszczająca jako zgodną z prawem modyfikację celu wywłaszczenia nieruchomości, opiera się na założeniu, wedle którego określone inwestycje uzupełniające lub wspomagające zasadniczą inwestycję realizującą cel wywłaszczenia, stanowią element tego celu, przez co mieszczą się w jego realizacji i nie powodują zmiany jakościowej celu (zob. np. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2155/16; 26 czerwca 2024 r., sygn. akt I OSK 1210/20). W orzecznictwie przyjmuje się, że przy realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury (zob. wyroki NSA z dnia: 24 października 2023 r., sygn. akt I OSK 1317/20, 16 maja 2024, sygn. akt I OSK 104/23). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do tego rodzaju obiektów należy zaliczyć także obszary zielone oraz obszary rekreacji, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców domów akademickich pełniących funkcje budynków mieszkalnych dla pracowników oraz studentów uczelni wyższej. Dodatkowo organy ustaliły, że na spornej nieruchomości znajduje się kolektor ogólnospławny, chociaż zrealizowany w latach 1998-1999, który niewątpliwie stanowi elementy infrastruktury służąc zaspokajaniu potrzeb mieszkańców domów akademickich.
Jakkolwiek pierwotny cel wywłaszczenia został sformułowany klarownie (budowa domów akademickich), to jednak w sprawie nie budzi wątpliwości, że wywłaszczany teren był większy aniżeli sama powierzchnia, na której miały znajdować się budynki akademickie. W powiązaniu z faktem, że wywłaszczenie nastąpiło na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, który w art. 1 stanowił, że nieruchomości lub ich części mogą podlegać wywłaszczeniu, jeżeli są niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a więc unormowania tego dekretu nie przewidywały szczegółowego określenia przez organ celu wywłaszczenia (zob. wyroki NSA z dnia: 3 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2565/18, 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1705/20), uprawnia to do wniosku, iż WSA w Krakowie słusznie zaaprobował stanowisko organów administracyjnych o braku podstaw do zwrotu nieruchomości z uwagi na wykorzystanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Dlatego też nie sposób uznać, aby na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a w konsekwencji naruszenia przez WSA w Krakowie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 151 ppsa.
Jako trzeci wskazano zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku z istotnymi brakami, przy czym ostatni z tych przepisów został także podniesiony w zarzucie drugim. Jak już wskazano, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który to przepis określa elementy uzasadnienia wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji.
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. O naruszeniu tego przepisu można byłoby mówić, gdyby wojewódzki sąd administracyjny wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez stronę skarżącą, a które jako Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie wystąpiły.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że w pierwszej kolejności koncentrują się one na tym, iż WSA w Krakowie w ślad za organami administracyjnymi błędnie przyjął, iż nieruchomość została zagospodarowana w sposób realizujący cel wywłaszczenia w dekadzie lat 70-tych XX w. podczas, gdy brak jest dowodów na to, aby do tego czasu – licząc od daty wywłaszczenia – podjęto jakiekolwiek zagospodarowanie tej nieruchomości, co miało naruszać art. 136 ust. 3 ugn w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ugn. Kasator powołuje w tym względzie ustalenia protokołu z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami spornej nieruchomości, w którym stwierdzono istnienie pozostałości płotu pochodzących z okresu budowy akademików. To za pomocą tego płotu miano wyznaczyć teren inwestycji, wyraźnie wyłączając z niego część spornej nieruchomości. Logiczną tego konsekwencją winno być uznanie, że inwestycja, dla której realizacji dokonano wywłaszczenia została wprawdzie zrealizowana, lecz poza obszarem części nieruchomości, której dotyczy wniosek. Nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została tym płotem – zdaniem skarżącego kasacyjnie – fizycznie oddzielona od akademików i potem całkowicie zaniechano jakiegolowiek jej zagospodarowania, przez co zarosła dziką roślinnością, chwastami.
W kwestii tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w powołanym protokole z dnia 25 października 2019 r. sporządzonym z rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości przeprowadzonej w dniu 25 października 2019 r. w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. [...], w granicach parceli [...]. kat. [...] b. gm. kat. [...], stwierdzono m. in. brak widocznych punktów granicznych granic północnej, wschodniej oraz zachodniej ww. nieruchomości. Natomiast w odniesieniu do granicy południowej stwierdzono, że przebiega ona "wzdłuż płotu wykonanego z metalowych elementów. Widoczna jest także stara betonowa podbudówka, która może być granicą nieruchomości". Jeżeli chodzi o zagospodarowanie nieruchomości, to "teren porośnięty jest trawą wykoszoną. Przez nieruchomość przebiega ścieżka wykonana z kostki brukowej. Nieruchomość zagospodarowana jest jako plac zabaw dla dzieci, na którym posadowione są zjeżdżanie, huśtawki oraz kosze na śmieci, a także ławki" (...) (karty 215-216 akt administracyjnych). W protokole z dnia 25 października 2019 r. brakuje zatem konkluzywnych i nie budzących wątpliwości ustaleń, które potwierdzałyby spostrzeżenia sformułowane dla poparcia zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności, z uwagi na brak nawet przybliżonej daty powstania płotu, o którym mowa w tym protokole, nie sposób przekonująco wykazać, że powstał on w czasie realizacji budowy trzech akademików, co prowadziłoby do rozdzielenia nieruchomości i wykorzystania wydzielonej części niezgodnie z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie. Przy pomocy dostępnych środków dowodowych nie została także w żaden sposób zidentyfikowana funkcja tego płotu oraz fakt, że doprowadził on do trwałego i rzeczywistego rozdzielenia nieruchomości.
Zatem nieruchomość na której wybudowano akademiki jak i ta, na której znajdują się tereny rekreacyjne i zielone, powinny zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, być traktowane jako funkcjonalnie ze sobą powiązane. W każdym razie brakuje racjonalnych i przede wszystkim uzasadnionych podstaw, aby traktować je rozdzielnie, gdy chodzi o sposób ich zagospodarowania.
W sprawie należy mieć na względzie, że realizacja celu wywłaszczenia miała miejsce w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku, natomiast wniosek o zwrot pochodzący od pierwotnej właścicielki wywłaszczanej nieruchomości został złożony w 2011 r., czyli po blisko sześćdziesięciu latach. W tej sytuacji za prawidłową uznać trzeba ocenę Sądu I instancji, że przy braku jakichkolwiek dokumentów pochodzących z okresu zbliżonego do daty wydania orzeczenia wywłaszczeniowego przeczących tezie, że realizacja celu wywłaszczenia nie miała miejsca, należy domniemywać, że organy administracji państwowej działały legalnie. Tym samym organy trafnie przyjęły, a WSA w Krakowie prawidłowo zaaprobował ich stanowisko, że należy domniemywać, iż w dniu wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, budowa akademików miała być uzupełniona zagospodarowaniem terenów zielonych i rekreacyjnych. To z kolei przesądza o tym, że sposób zagospodarowania spornej nieruchomości cały czas pozostawał zgodny z celem wywłaszczenia.
Za nieusprawiedliwione należy uznać twierdzenie kasatora, jakoby bezpodstawnie w kontrolowanej sprawie uznano, że pozostawienie spornej działki do swobodnego zarośnięcia zdziczałą roślinnością realizowało zagospodarowanie zgodne z celem wywłaszczenia. W związku z tym zarzutem powołano orzeczenia sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle których znajdowanie się na nieruchomości jakiejkolwiek zieleni nie świadczy o tym, że była to zieleń osiedlowa wraz z ciągami komunikacyjnymi, gdyż np. nieużytki i wolno rosnąca roślinność nie mieści się w określeniu pojęcia zieleń miejska. Z ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego następnie wyrokiem WSA w Krakowie stanu faktycznego wynika, że co najmniej od dekady lat 70-tych XX w. na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot znajdował się teren zielony z widocznym, przebiegającym przez niego ciągiem pieszym (potwierdzają to zdjęcia lotnicze posiadające walor dokumentów, gdyż pochodzące ze zbiorów Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie). Należy zauważyć, że w powołanej judykaturze chodziło o "jakąkolwiek zieleń", "wolno rosnącą roślinność", itd. Natomiast, jak podkreślono, w kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż sporny teren był już wówczas zagospodarowany.
Niejako na marginesie niniejszych rozważań należy wspomnieć, że ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801) wprowadziła termin ograniczający dochodzenie roszczeń o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w okolicznościach wskazanych w art. 136 u.g.n. Zgodnie z nowo wprowadzonym art. 136 ust. 7 u.g.n., uprawnienie do zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oczywiście przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w art. 4 nowelizacji z 4 kwietnia 2019 r. przesądzono, że do spraw o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zmieniane tą nowelizacją w brzmieniu, jakie ta nowelizacja im nadała, jednak z wyłączeniem art. 136 ust. 7 u.g.n., którego do ww. spraw wszczętych i niezakończonych nie stosuje się. Oznacza to jednak, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym ocena realizacji celu wywłaszczenia może być dokonywana jedynie w ograniczonym przedziale czasowym, a nie tak odległym ja to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem stosownie do art. 184 ppsa.