I OSK 1193/23

I OSK 1193/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marek Stojanowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Wa 2296/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-01-20
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 105 § 1, art. 157 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2296/22 w sprawie ze skargi B.Z. i N.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lipca 2022 r. nr DAP-WPK-727-1-594/2021/MGa w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K.T., J.T. oraz N.J. solidarnie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2023 r.,
sygn. akt I SA/Wa 2296/22 po rozpoznaniu skargi B.Z. i
N.J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lipca 2022 r., nr DAP-WPK-727-1-594/2021/MGa, w przedmiocie umorzenia postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz B.Z. i N.J. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw
Wewnętrznych i Administracji, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
I. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego:
1) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.), zwanego dalej "k.p.a.", w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.
Nr 32, poz. 191 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawa z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...)", poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie,
polegające na przyjęciu, że Skarżący wykazali się interesem prawnym, a w
konsekwencji są legitymowani do skutecznego wszczęcia postępowania o
stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 22 listopada
2012 r., znak: SN.VI-11.7532-1-1135/11, stwierdzającej nabycie przez Miasto
Poznań z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., mienia Skarbu
Państwa, stanowiącego własność działki nr A, która to projektowana działka
odpowiada części nieruchomości ozn. w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna –
M. Poznań, obręb [...], arkusz mapy [...], działka nr B, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy Poznań –
Stare Miasto w Poznaniu, pomimo że nie wykazali się przepisem prawa materialnego skutkującym uznaniem, że przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu;
2) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece
(Dz.U. z 2022 r. poz. 1728, z późn. zm.), zwanej dalej "u.k.w.h.", poprzez błędną
wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ
administracji publicznej orzekający w niniejszej sprawie był uprawniony do oceny prawidłowości wpisu w księdze wieczystej i wzruszenia domniemania wynikającego z
rękojmi publicznej wiary ksiąg wieczystych w zakresie księgi wieczystej prowadzonej
dla przedmiotowej nieruchomości;
3) art. 3 ust. 1 u.k.w.h. w zw. z art. 5 u.k.w.h., poprzez błędne uznanie, że w
niniejszej sprawie nie można przyjąć domniemania wynikającego z art. 3 u.k.w.h., a
rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych jest wyłączona.
II. W ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono
naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik
sprawy:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że dokonana przez
Ministra SWiA ocena materiału dowodowego była dowolna, a nie swobodna, podczas
gdy organ zebrał cały materiał dowodowy niezbędny do oceny żądania Skarżących i
dokonał prawidłowej subsumpcji tego materiału dowodowego z obowiązującymi
przepisami prawa;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 28 k.p.a.
i art. 157 § 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie zaistnienia innego naruszenia
przepisów postępowania, podczas gdy organ nadzoru, po zgromadzeniu całości
materiału dowodowego, prawidłowo dokonał oceny ustalonego stanu faktycznego
oraz jego subsumpcji i prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28
k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a., polegające na
nieuzasadnionym uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie nie było dotknięte
żadną z wad w nich wymienionych, ponieważ Minister SWiA, orzekając w niniejszej
sprawie, orzekł zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i
oddalenie skargi skarżących, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także
zasądzenie od skarżących na rzecz MSWiA kosztów postępowania, w tym kosztów
zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się
rozprawy w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Prezydent
Miasta Poznania – poparł skargę kasacyjną. Oświadczył, że nie wnosi o
przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżące B.Z. i
N.J. wniosły o jej oddalenie, a także o zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Pismem z dnia 9 stycznia 2025 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że
B.Z. zmarła w dniu [...] września 2024 r., a jej następcami
prawnymi są córki: K.T. oraz J.T., które przystępują do
postępowania, popierając dotychczasowe stanowisko procesowe. Do pisma
załączono opłacone pełnomocnictwo, którego udzieliły obydwie następczynie prawne B.Z., skrócony akt zgonu B.Z. oraz akt poświadczenia dziedziczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm. - dalej
jako "p.p.s.a."), wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym
Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów
uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie
pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w
uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi
kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność
postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej
podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia
przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach
zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te
zarzuty za niezasadne.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie podważają
trafnych ustaleń ani prawidłowej wykładni przepisów dokonanej w zaskarżonym
wyroku.
Na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. zainicjowanie postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić na żądanie strony, w rozumieniu art.
28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13). Stosownie
natomiast do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub
obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na
swój interes prawny lub obowiązek. Za stronę postępowania nieważnościowego
może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu
zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w tym
postępowaniu administracyjnym. W każdym przypadku rzeczą organu jest ustalenie,
czy z wnioskiem inicjującym postępowanie nieważnościowe wystąpiła strona
postępowania, to jest podmiot posiadający interes prawny. W konsekwencji złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia obliguje organ właściwy do jego rozpatrzenia, do ustalenia, czy pod względem podmiotowym taki wniosek kwalifikuje
się do merytorycznego rozpoznania.
W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie, wniosek o stwierdzenie
nieważności dotyczył decyzji komunalizacyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 1
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191; dalej
jako "p.w."). Zgodnie z tym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej,
mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych
organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw
państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji
państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów
i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom,
staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy
prawa mieniem właściwych gmin. Zatem przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie
mienie ogólnonarodowe (państwowe), a decydujące znaczenie dla komunalizacji
następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego
istniejący w dacie wejścia w życie p.w.
Kwestią podlegającą kontroli w niniejszej sprawie jest zasadność decyzji o
umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji
komunalizacyjnej wydanej w trybie art. 5 ust. 1 p.w. W ocenie organów
bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych. W
orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami postępowania
komunalizacyjnego są zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia
do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny
uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 18
grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12; z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK
770/06; wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1600/19). Aby zatem
wykazać swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji
komunalizacyjnej, należy udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności Skarbu
Państwa w dniu 27 maja 1990 r. oraz że wnioskodawcy przysługiwał tytuł prawny do
skomunalizowanej nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że skarżące swoją legitymację do wszczęcia
postępowania nieważnościowego wywodzą zasadniczo z okoliczności, iż na dzień 27
maja 1990 r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Na
poparcie tego stanowiska przedstawiono prawomocny wyrok Sądu Rejonowego
Poznań-Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu z dnia 19 października 2021 r. (sygn. [...]), stwierdzający nieważność umowy z [...] sierpnia 1949 r. w części
dotyczącej działki nr B. Na mocy orzeczenia Sądu, wskutek wyeliminowania z
obrotu tej umowy – w odniesieniu do spornej działki – odpadła podstawa odstąpienia
na rzecz Gminy – Stołecznego Miasta Poznania. Ponieważ komunalizacja mienia jest
możliwa tylko w stosunku do mienia (pierwotnie) państwowego, to aby wykazać swój
interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji
komunalizacyjnej, skarżący winien udowodnić, że mienie to nie stanowiło własności
Skarbu Państwa w dniu 27 maja 1990 r. Skarżący musi więc wykazać, że wpis prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej, prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie był prawidłowy. Podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności
decyzji (w tym decyzji komunalizacyjnej) jest zobowiązany do wykazania własnego
interesu prawnego w tej materii. Działanie takie polega zaś na udokumentowaniu
legitymacji dostępnymi wnioskującemu środkami dowodowymi, taki interes
wykazującymi. Nie oznacza to jednak, że uznając na podstawie przedłożonego
dokumentu przymiot strony wnioskującego, organ rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym spór o własność. Zadaniem organu jest tu bowiem ocena, czy przedstawione przez podmiot dowody taki interes prawny w danym postępowaniu uzasadniają. Przyznanie podmiotowi uprawnienia do występowania w sprawie na
prawach strony – znajdujące umocowanie w przedłożonych dowodach – nie
prowadzi do automatycznej zmiany (obalenia) treści wpisu w księdze wieczystej.
Organ administracji dokonuje w tym przypadku walidacji dowodów, uznając (bądź
nie) interes prawny podmiotu w indywidualnej sprawie, na podstawie przedłożonych dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2024 r., sygn. I OSK 1125/23,
oraz wyrok NSA z dnia 24 października 2013 r., sygn. I OSK 678/13).
Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i
hipotece (Dz.U. z 2022 r., poz. 1728 ze zm.; aktualnie: Dz.U. z 2023 r., poz. 1984)
tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis prawa własności na podstawie ustawy z dnia 6
lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece jest wpisem deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym, a zatem potwierdza jedynie, a nie kształtuje w tym wypadku prawa własności do danej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. I
OSK 222/23). Jest to domniemanie iuris tantum i, jako takie, może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Nigdzie nie została wyrażona zasada, że
dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym
stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i
hipotece można więc obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne
środki dowodowe (sygn. akt CKN 179/99). Przywołania wymaga również uchwała
Sądu Najwyższego z 9 października 2007 r., sygn. akt III CZP 46/07. Wyrażono w
niej stanowisko, że: "W sprawie o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości –
ujawnionego w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej zgodnie z art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. –
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o
pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – z rzeczywistym
stanem prawnym, sąd jest związany tą decyzją". Powyższe implikuje wniosek, że do
czasu pozostawania w obrocie prawnym decyzji komunalizacyjnej, na podstawie
której dokonano wpisu, sąd wieczystoksięgowy pozbawiony jest umocowania do
kwestionowania stwierdzonego w niej stanu prawnego. Wobec tego należy
stwierdzić, że przyjęcie braku legitymacji skarżących w sprawie o stwierdzenie
nieważności decyzji komunalizacyjnej zamyka im drogę do usunięcia niezgodności
wpisów w księdze wieczystej, a tym samym do usunięcia wpisów będących
następstwem umowy z 22 sierpnia 1949 r., której nieważność w części dotyczącej
działki nr B została prawomocnie stwierdzona. Z tych też przyczyn stanowisko
organu, jakoby wnioskodawczynie nie wykazały interesu prawnego w sprawie i nie
były legitymowane do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej,
jest nietrafne. Uznać zatem należy, że trafnie ocenił Sąd I instancji, iż organ naruszył
także art. 105 § 1 k.p.a., umarzając postępowanie w niniejszej sprawie.
Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące rzekomej dowolnej, a nie swobodnej, oceny materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ
nie zdołał ocenić w sposób prawidłowy konsekwencji prawomocnego wyroku
stwierdzającego nieważność umowy z 1949 r. Skoro taka czynność była nieważna od
samego początku, nie mogła stanowić tytułu do nabycia prawa własności na rzecz
Skarbu Państwa i w konsekwencji na rzecz gminy. Ocena dowodów w tym zakresie
nie miała więc charakteru dowolnego, lecz wynikała z przyjęcia wiążących ustaleń
sądu powszechnego.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie Sądu I
instancji jest prawidłowe, zaś zaskarżony wyrok nie narusza wskazywanych w
skardze kasacyjnej przepisów prawa. W konsekwencji skarga kasacyjna podlega
oddaleniu jako bezzasadna.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga
kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej
oddaleniu.
W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w zw. z § 14
ust. 1 pkt 1 lit. c oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22
października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j.: Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego
wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt
II FPS 4/12, że radcy prawnemu (adwokatowi) za sporządzenie i wniesienie
w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata
(stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.