I OSK 1192/21

I OSK 1192/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1196/20 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-02-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1196/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 lutego 2021 r., II SA/Gl 1196/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy M. (Gmina) na decyzję Wojewody Śląskiego (Wojewoda) z 17 lipca 2020 r. nr IFVIII.7581.1.15.2019 w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Gmina zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (powołanej dalej jako specustawa drogowa) poprzez stwierdzenie naruszenia prawa przy jednoczesnym uznaniu, iż nie może ono skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji o okres 10 lat jak w niniejszej sprawie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.),
2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż naruszenie powołanych zasad postępowania nie miało żadnego wpływu na stabilność obrotu prawnego, podczas gdy zarzuty wskazane przez skarżącego stanowią podstawę uchylenia zaskarżonego orzeczenia, a istotą postawionego w skardze zarzutu były konsekwencje rażącego uchybienia terminowi.
Z ostrożności procesowej Gmina zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez uznanie, iż zarzut dotyczący błędnego zastosowania w sprawie art. 134 §1 p.p.s.a. zasługuje na akceptację i jednoczesne uznanie, iż błędnie ustalona wartość działki zgodna jest z jej wartością rynkową, podczas gdy sam Sąd ustalił, iż prawidłowa ustalona wysokość odszkodowania winna być niższa niż ta określona w zaskarżonej decyzji.
Wskazując na powyższe naruszenia, na zasadzie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Gmina wniosła o :
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie
3. zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że zgodnie z art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (powołanej dalej jako specustawa drogowa), organ obowiązany był wydać decyzję w przedmiocie odszkodowania w ciągu 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W niniejszej sprawie decyzja wydana została jednak po 10 latach od upływu wskazanego terminu i bynajmniej nie było to konsekwencją przeszkód w ustaleniu wysokości odszkodowania, gdyż samo wszczęcie postępowania nastąpiło po kilku latach od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.
Gmina przypomniała, że w niniejszej sprawie własność działki przeszła na jej rzecz na podstawie decyzji Starosty [...] (Starosta) z 8 listopada 2007 r. ostatecznej z dniem 11 stycznia 2008 r. Decyzja ustalająca odszkodowanie wydana została przez Starostę 17 maja 2017 r., a więc 10 lat po wydaniu decyzji o przejściu prawa własności. Zaznaczyła, że zgodnie z wypracowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu (w niniejszej sprawie jest to kilkasetkrotne przekroczenie terminu o okres 10 lat!) stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z tak poważnym przekroczeniem terminu. Na poparcie swojego stanowiska Gmina przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSIC 417/20, zgodnie z którym "Prawodawca określając terminy rozpoznania sprawy uznaje, że co do zasady są one terminami wystarczającymi do jej załatwienia. Należy przyjąć, że dopiero co najmniej kilkunastokrotne przekroczenie maksymalnego terminu wyznaczonego przez prawodawcę na załatwienie sprawy jest przekroczeniem na tyle dużym, a przez to też i oczywistym, że nie będzie budziło wątpliwości odnośnie do uznania go za przekroczenie znaczące. Dopiero tak duże przekroczenie bazowego terminu do rozpoznania może być traktowane analogicznie jak oczywista sprzeczność z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)." Gmina podkreśliła, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższego wyroku, przywoływanego przez nią w toku postępowania.
Wskazała, że w konsekwencji, po upływie terminu wskazanego w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej organ nie mógł już skutecznie wydać decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, przez co zarzut naruszenia tego terminu w niniejszej sprawie winien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.
W świetle przywołanego wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, kilkusetkrotne przekroczenie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy jest oczywistą sprzecznością z treścią stosowanego w sprawie przepisu, co uzasadnia nawet stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.), przez co na obecnym etapie postępowania jedynie właściwym wydaje się być uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Gmina zwróciła uwagę, że poprzednio obowiązującym stanie prawnym, na mocy przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną (ustawa z dnia 13 października 1998 r., Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872) w art. 73 ust. 4 uregulowano kwestie przyznania odszkodowania za nieruchomości pozostające we władaniu jednostek samorządu terytorialnego i zajętych pod drogi publiczne. Również w tym przypadku zrealizowanie prawa do żądania wypłaty odszkodowania nastąpić mogło w terminie wskazanym w tym przepisie (od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.). Po upływie wskazanego terminu roszczenie wygasało. O ile oczywistym jest, iż przepis ten nie ma żadnego zastosowania do niniejszej sprawy, to dowodzi, iż ustawodawca regulując termin do ustalenia odszkodowania nie ma na celu wskazania organom instrukcyjnie terminu, który będą mogły one przekraczać w dowolny sposób, w szczególności o kilkanaście łat.
W tej mierze także powoływanie się przez Sąd na przepis art. 21 Konstytucji RP nie wydaje się być słuszne, tak jak twierdzenie, iż przyznanie odszkodowania nie jest limitowane czasem, w którym nawet zgodnie z przepisami prawa powinno być przyznane. Jak wskazano we wcześniej obowiązującym stanie prawnym (już pod rządami Konstytucji RP z 2.04.1997 r.) obowiązywał art. 73 ust, 4 wyżej wymienionej ustawy reformujące administrację publiczną, który wprost wskazywał termin w jakim możliwe było zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania, a po upływie którego możliwość ta wygasała. Żaden organ ani Sąd nie kwestionował wówczas konstytucyjności wskazanego przepisu ustawy reformujące administrację publiczną, stąd stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na temat niemożliwości ograniczenia w czasie wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wydaje się być w realiach niniejszej sprawy błędne. Gdyby bowiem zgodzić się z twierdzeniem Sądu, iż odszkodowanie należne jest niezależnie od upływu czasu od zaistnienia podstaw do jego przyznania, to w/w przepisy także nie miałyby zastosowania.
Gmina podkreśliła, że prowadzenie postępowania administracyjnego jak miało miejsce w niniejszej sprawie w sposób oczywisty narusza tak zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. jak i zasadę szybkości i prostoty postępowania z art. 12 k.p.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny sam stwierdził te naruszenia, jednakże uznał, iż stabilność obrotu prawnego nie została w tej mierze zachwiana z czym w sposób oczywisty nie można się zgodzić w sytuacji gdy wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania nastąpiło po upływie 10 lat od terminu na jej wydanie.
Gmina przypomniała, że wskazując na bezczynność organów trwającą 10 lat podkreślała konsekwencje związane z upływem tego terminu. Istotą zaskarżenia wydanej decyzji były konsekwencje wydania decyzji z tak znaczącym opóźnieniem - podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., uzasadniających uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzenie postępowania.
W związku z powyższym, obowiązkiem Sądu było rozpatrzenie tak postawionego zarzutu - konsekwencji płynących z przekroczenia przez organ terminu kilkaset razy, a nie ograniczenia się do stwierdzenia, iż przewidziane w Konstytucji RP prawo do odszkodowania nie jest limitowane żadnym terminem. Tym bardziej, iż jak wskazano wcześniej, w obowiązujących uprzednio przepisach prawa, termin ten w istocie był wprost wskazany, a jego uchybienie powodowało wygaśnięcie prawa do odszkodowania.
Gmina zwróciła również uwagę, że wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalona została z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów. Powyższe stwierdza nawet sam Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednakże powołując się na treść art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, iż wartość rynkowa nieruchomości stanowi zawsze pewną szacunkową (a nie wynikającą ściśle z określonego wzoru matematycznego) kwotę (k. 9 uzasadnienia).
Przypomniała, że wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie wynika z wyliczeń biegłej rzeczoznawcy. Sąd stwierdził, iż wyliczenia te są nieprawidłowe, albowiem "Błędnie zatem rzeczoznawca, przy ustalaniu wartości objętej wyceną działki nr [...] o pow. 30 m2 zastosowała treść § 36 ust. 4 rozporządzenia" (k. 7 uzasadnienia)".
Jednocześnie Sąd przyznał, iż kwota odszkodowania winna być mniejsza, jednakże zdaniem Sądu finalne zmniejszenie kwoty byłoby tak nieistotne, iż wniesioną skargę należało oddalić.
Gmina podtrzymując stanowisko, że ustalanie jakiegokolwiek odszkodowania na obecnym etapie stanowi rażące naruszenie powołanych przepisów, wskazała, iż naruszenie, które przyznał sam Sąd Wojewódzki dotyczy samej podstawy wyliczenia odszkodowania w niniejszej sprawie, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez ustalenie odszkodowania z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości wskazanego w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oraz w oparciu o wyrażoną w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami "zasadę korzyści", która nie ma w niniejszej sprawie zastosowania.
Uznanie zatem, iż odszkodowanie w ustalonej wysokości jest zawyżone w sposób oczywisty winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Tymczasem Sąd mimo uchybień w zakresie wyliczenia odszkodowania dokonał własnych wyliczeń, co do których nie można mieć żadnej pewności, w szczególności nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, iż wartość rynkowa nieruchomości stanowi zawsze pewną szacunkową kwotę, w związku z czym Gmina obowiązana jest do zapłaty odszkodowania, nawet jeżeli jest ono zawyżone. Nawet z szeregu orzeczeń do art. 21 Konstytucji RP na który powołuje się Sąd wynika, iż przyznane odszkodowania ma być słuszne, co w sposób oczywisty oznacza, iż nie może ono zostać przyznane tak w zbyt niskiej jak i w zbyt wysokiej kwocie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Jak wynika ze stanowiska Gminy wyrażanego przez nią zarówno na etapie postępowania przed organami jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, upatruje ona wadliwości rozstrzygnięcia organów obu instancji w wydaniu decyzji z przeszło dziesięcioletnim przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 12 ust. 4b (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej "specustawa drogowa"). W ocenie Gminy, tak znaczne przekroczenie terminu obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania zaistniały bowiem okoliczności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Sąd kasacyjny powyższego poglądu Gminy nie podziela wyjaśniając w pierwszej kolejności, że termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej ma charakter terminu procesowego a nie materialnego, to jest terminu podlegającego przedłużeniu w trybie art. 36 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12 oraz z 15 maja 2014 r., I OSK 2440/12).
Skoro termin wskazany w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej jest terminem prawa procesowego, jego upływ nie oznacza, że organ administracji utracił kompetencję do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez skonkretyzowanie praw i obowiązków stron postępowania. Oznacza to, że nawet w sytuacji, w której termin ten (tak jak w niniejszej sprawie) nie został przedłużony przez organ prowadzący postępowanie, możliwe było ustalenie wysokości odszkodowania i podmiotu obowiązanego do jego zapłaty. W konsekwencji, organ drugiej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania, w sprawie nie zaistniała bowiem bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jako wygaśnięcie możliwości ustalenia odszkodowania.
Sąd kasacyjny wskazuje, że analogiczne stanowisko było już wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w wyroku z 19 czerwca 2024 r., I OSK 805/21. W wyroku wyjaśniono, że w doktrynie prawa wyodrębnia się dwa rodzaje terminów: materialne i procesowe. Termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Przekroczenie takiego terminu prowadzi do trwałego wygaśnięcia możliwości podjęcia czynności opisanej prawem. Termin procesowy to z kolei okres czasu, w obrębie którego organ administracyjny może podjąć czynności proceduralne. Jego uchybienie powoduje skutki opisane w przepisach procesowych. Jeśli skutki te nie są uregulowane w ustawie, to oznacza to, że przekroczenie terminu nie wywołuje żadnych negatywnych skutków dla czynności, z którą związany jest dany termin. Z faktu, iż termin, o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy znajduje się w ustawie regulującej kwestie prawnomaterialne nie wynika, iż ma on charakter materialny. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanego przepisu stwierdzić należy, iż ma on charakter procesowy. Jego przekroczenie nie prowadzi do trwałego wygaśnięcia prawa do odszkodowania. Stanowi on skierowaną do organu dyrektywę nakazującą wydanie rozstrzygnięcia o określonej treści (a więc ustalającego odszkodowanie) w wyznaczonym czasie. Co więcej, analiza zarówno art. 12 przywołanej ustawy, jak i pozostałych przepisów tego aktu nie daje podstaw do przyjęcia tezy, iż uchybienie wspomnianemu terminowi wiąże się z jakimikolwiek następstwami (czy to materialnoprawnymi, czy też procesowymi) zarówno dla organu jak i dla stron toczącego się postępowania. Stąd oczywisty wniosek, że wspomniany termin ma charakter terminu procesowego instrukcyjnego, a jego niedochowanie nie wywołuje żadnych następstw, nawet gdyby upływ czasu mógł mieć znaczenie dla wyceny nieruchomości. Przekroczenie terminu instrukcyjnego nie powoduje negatywnych skutków prawnych ani dla czynności, ani dla osoby, a jedynym skutkiem jego przekroczenia jest wydłużenie postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2244/17 i 29 kwietnia 2020 r. I OSK 4263/18).
Odnosząc się do przywoływanego przez Gminę zarówno w skardze jak i w skardze kasacyjnej wyroku NSA z 23 kwietnia 2020 r. II OSK 417/20 wyjaśnić należy, że został on wydany w sprawie ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Przywołanym przez Gminę wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt I wyroku Sądu pierwszej instancji i stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego było zatem, jak wynika z motywów rozstrzygnięcia, w jakich sytuacjach bezczynność organu może zostać uznana za mającą charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Rzeczywiście, w uzasadnieniu znalazł się cytowany przez Gminę fragment jednak jego analiza wskazuje, że Sąd kasacyjny przyrównywał kilkunastokrotne przekroczenie terminu do wydania decyzji do rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. celem wyjaśniania dlaczego uznał, że w kontrolowanej przezeń sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa.
Niezasadny był również argument Gminy dotyczący regulacji prawnej zawartej w ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej "ustawa z 13 października 1998 r."). Gmina zwracała uwagę, że również i w tej ustawie zrealizowanie prawa do żądania i wypłaty odszkodowania nastąpić mogło w terminie wskazanym przez ustawodawcę to jest od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.
Odnosząc się do tego argumentu Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w świetle cytowanego przez Gminę art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r., "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa." Przywołany przez Gminę przepis stanowił zatem ograniczenie dla byłych właścicieli nieruchomości przewidując, do jakiego momentu mogą złożyć wnioski o odszkodowanie. To z zaniechaniem właścicieli ustawodawca powiązał w ustawie z 13 października 1998 r. skutek w postaci wygaśnięcia prawa do odszkodowania, nie zaś z ewentualną bezczynnością organów.
W związku z tym, że trzydziestodniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej ma charakter instrukcyjny, to tym samym trudno mówić o jakimkolwiek braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania z powodu jego uchybienia, czy też o rażącym naruszeniu prawa, do którego miałoby dojść przy wydawaniu decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania po upływie wskazanego terminu.
Podsumowując, sam fakt przekroczenia przez organy w niniejszej sprawie terminu załatwienia sprawy, co słusznie uznane zostało przez Sąd pierwszej instancji za stanowiący naruszenie art. 6 i 12 k.p.a. nie mógł skutkować uznaniem, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.
W konsekwencji zarzuty objęte punktem 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadne.
Zarzuty objęte punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uchylają się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na ich wadliwe sformułowanie.
Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. związku z § 36 Rozporządzenia i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany i stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyroki NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, 23 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 1977/12). Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. (por. wyrok NSA z 25 marca 2022 r. III OSK 1203/21).
Przywołany przez Gminę jako wzorzec kontroli § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (DZ.U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm., dalej "Rozporządzenie") składał się w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji z 6 punktów, o różnej treści normatywnej, z których dwa dzieliły się jeszcze na dalsze podpunkty.
Jako drugi z wzorców kontroli przywołane w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Uzasadniając zarzut naruszenia objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej Gmina nie przywołała jednak żadnych argumentów zmierzających do wykazania, że Sąd naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że Gmina kwestionuje prawidłowość ustalenia odszkodowania, odwołując się do art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018r., poz. 2204 z późn. zm., dalej "u.g.n."). Nawet gdyby uznać, że wskazanie w petitum skargi kasacyjnej jako wzorca kontroli art. 134 § 1 p.p.s.a. było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej, co oznacza, że Gmina jako wzorzec kontroli wskazuje art. 134 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, to rozpoznanie tak postawionego zarzutu wymagałoby powiązania go z zarzutem naruszenia przepisów wyznaczających sposób ustalenia wartość rynkową nieruchomości, w tym z odpowiednimi przepisami Rozporządzenia regulującymi sposób ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe.
Sąd kasacyjny przypomina, że ustawa o gospodarce nieruchomościami, zawierając ogólne zasady dotyczące ustalania odszkodowania, w art. 159 upoważniła Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając wymienione w tym przepisie różne sposoby określania wartości nieruchomości, w tym m. in. w zależności od ich rodzajów i przeznaczenia. Jak już wskazano, Gmina zaniechała skonkretyzowania zarzutu naruszenia § 36 Rozporządzenia, co oznacza że zarzut objęty punktem 3 petitum skargi kasacyjnej uchylał się spod kontroli kasacyjnej.
Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.