I OSK 119/22

I OSK 119/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Karol Kiczka
Piotr Niczyporuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Bd 1125/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2021-04-27
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Dral po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Toruń od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 1125/20 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 sierpnia 2020 r. nr WSPN.DT.7581.32.2016.MD w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. W. na rzecz Gminy Miasta Toruń kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 27 kwietnia 2021 r. II SA/Bd 1125/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 31 sierpnia 2020 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości
1. uchylił zaskarżoną decyzję,
2. zasądził od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz A. W. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem opartym na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) – A. W. (wraz z innymi następcami prawnymi J. N.) wystąpiła o zwrot nieruchomości położonej w Toruniu przy ul. S[...], działki nr [...] i [...], stanowiącej własność Gminy Toruń.
Decyzją z 30 września 2011 r. Starosta Toruński umorzył postępowanie administracyjne, która to decyzja oraz decyzja organu odwoławczego zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 117/12.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Toruński decyzją z 14 stycznia 2014 r. odmówił zwrotu nieruchomości. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 28 stycznia 2015 r., który przekazał sprawę Staroście do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku powyższego, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Toruński wydał decyzję z dnia 15 września 2016 r., którą ponownie odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości.
Starosta wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z 9 czerwca 1958 r. poprzednik prawny wnioskodawców sprzedał Skarbowi Państwa z przeznaczeniem dla Z[...] działkę nr [...] o pow. [...] ha. Z aktu notarialnego wynika, że strony przedłożyły zezwolenie Komisji Planowania przy Radzie Ministrów, mocą którego Z. uprawnione zostały do nabycia wymienionej nieruchomości pod budowę zbiornika gazowego. Z dalszych zapisów aktu wynikało również, że nieruchomość była zagrożona wywłaszczeniem, w związku z tym strony postanowiły całe postępowanie wywłaszczeniowe załatwić w drodze ugody przez zawarcie niniejszej umowy. Nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem przejęcia i na początku lat 60-tych XX w. wybudowano tam zbiornik gazowy z oczyszczalnią ścieków i tzw. zraszaczem. Zbiornik wraz z towarzyszącą infrastrukturą istniał jeszcze w latach 90-tych i pozostawał we władaniu Z., który został zlikwidowany w 2011 r. Starosta podniósł, że tym samym cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wskazał też, że po zrealizowaniu inwestycji dokonano zmiany numeracji i podziału nieruchomości na działkę nr [...] (z niej wydzielono następnie działki o nr [...] i [...]) i nr [...] (z której następnie wyodrębniono działki nr [...] i [...]), na której pozostał zbiornik gazu i inne obiekty oraz urządzenia infrastruktury. Zdaniem Starosty na realizację inwestycji niezbędna była cała powierzchnia wywłaszczonej pierwotnie nieruchomości łącznie z działkami objętymi żądaniem zwrotu - które to działki stanowiły naturalną strefę buforową zakładu i nie mogły być wtedy przeznaczone na inne cele.
Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 16 stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na skutek skargi złożonej przez A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego.
Następnie, decyzją z 29 czerwca 2018 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski ponownie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z 15 września 2016 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podjął działania celem uzupełnienia materiału dowodowego i w tym celu pozyskał dodatkowe dokumenty, tj. m.in. zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 1957 r., protokół z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 1958 r., operat szacunkowy z 1958 r., decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania wywłaszczeniowego.
Wojewoda stwierdził, że z całości akt sprawy wynika, iż dla celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Z. poprzez wybudowanie zbiornika gazowego, niezbędna była ze względu na uwarunkowania tego przedsięwzięcia, zarówno terenowe, jak i techniczne, cała pozyskana od J. N. nieruchomość. Ponadto, przedsięwzięcie, jakie legło u podstaw wykupu działki nr [...], zostało zrealizowane.
W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 7 listopada 2018 r. II SA/Bd 1062/18 uchylił powyższą decyzję Wojewody, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) oraz art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego z uwzględnieniem wyraźnych zaleceń wynikających z wyroku tut. WSA w sprawie II SA/Bd 339/17. Przede wszystkim organ nie wyjaśnił zasadniczej kwestii spornej – a mianowicie, czy działki objęte wnioskiem były zbędne na realizacje celu wywłaszczenia, a wnioski formułowane przez organ odwoławczy nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.
Przy ponownym przeprowadzeniu postępowania Wojewoda Kujawsko-Pomorski przed wydaniem obecnie zaskarżonej decyzji pozyskał od Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze, przejęte do zasobów tego urzędu w latach: 1975, 1983,1985, 1996 i 1998. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powielił w znacznej części argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu decyzji z 29 czerwca 2018 r. Wyjaśnił, że cel wywłaszczenia w rozpoznawanej sprawie należało ustalić biorąc pod uwagę kontekst sprawy i całokształt jej okoliczności wynikający z odmiennej rzeczywistości społecznej i prawnej, w jakiej doszło do przejęcia spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Wojewoda podniósł, że dokumenty zgromadzone w aktach, pochodzące z daty poprzedzającej przejęcie nieruchomości na rzecz Z. pozwalają ustalić, że dla celu wywłaszczenia, jakim była rozbudowa Z[...] poprzez wybudowanie zbiornika gazowego, niezbędna była cała (ze względu na uwarunkowania terenowe i techniczne tego przedsięwzięcia) pozyskana od J. N. nieruchomość o powierzchni [...] m2. Wojewoda, wskazując na pozyskane zdjęcia lotnicze i na dowody przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji (przesłuchanie T. K. – kierownika D[...] oraz informacje uzyskane od mieszkańców sąsiednich nieruchomości) stwierdził też, że cel wywłaszczenia został zrealizowany – tj. na omawianym terenie istniał zbiornik gazowy.
Skargę na decyzję Wojewody z 31 sierpnia 2020 r. złożyła A. W., która wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Toruńskiego. Wniosła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażane stanowisko w sprawie.
Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję.
Zdaniem Sądu I instancji, Wojewoda ograniczył się jedynie do analizy celowości wywłaszczenia całego terenu nieruchomości będącej przedmiotem umowy (tj. działki ewid. Nr [...]) - przesądzając tym samym, że sprzedaż całego terenu działki nr [...] odbyła się "pod przymusem wywłaszczenia". Wojewoda przyjął bowiem, że dla celu wywłaszczenia niezbędne było pozyskanie całego terenu nieruchomości (wykup działki nr ewid. [...] – co, zdaniem Wojewody, wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy: zezwolenia na nabycie gruntów z 13 października 1957 r., pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 4 grudnia 1957 r., pisma dyrektora Z. z 6 grudnia 1957 r., opinii Miejskiej Komisji Planowania Gospodarczego, protokołu Komisji z 23 stycznia 1956 r. oraz opinii Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej z 30 listopada 1955 r.). Jednocześnie Wojewoda ustalił, że celem wywłaszczenia była "rozbudowa" zakładu gazowego poprzez wybudowanie zbiornika gazu. Mimo jednak wyraźnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ ten zaniechał ustalenia, czy tak określony cel został faktycznie zrealizowany na całym terenie nieruchomości, czy jedynie na jej części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uprzednio zajętego stanowiska nie mogą zmienić zdjęcia lotnicze dołączone do akt sprawy w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania przed organem odwoławczym. Z tych dokumentów co najwyżej może wynikać, że na części nieruchomości zlokalizowano zbiornik gazu, a na części terenu dostrzegalna jest zieleń. Pozyskanie zdjęć lotniczych z lat 1975-1998 bez wytyczenia granic działek objętych wnioskiem o zwrot nieruchomości na tych zdjęciach nie można uznać za zrealizowanie wytycznych tut. WSA. Wojewoda nie wyjaśnił przy tym, czy widoczne na zdjęciach tereny zielone, istniejące na wywłaszczonej nieruchomości są (i były) powiązane z inwestycją zrealizowaną w ramach wywłaszczenia oraz czy są one wynikiem celowego zagospodarowania przez Z. Wojewoda nie poczynił jakichkolwiek stanowczych ustaleń co do tego, że celem wywłaszczenia objęto również strefę ochronną dla zbiornika gazu, czy też budowę magazynów lub innej infrastruktury gazowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby organ odwoławczy w sposób jednoznaczny ustalił w sprawie chociażby cel wywłaszczenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest wniosek, że ponowne rozpoznanie sprawy, nastąpiło z pominięciem ocen wyrażonych przez WSA w Bydgoszczy zawartych w powołanych wyrokach. Nie ustalono w sposób jednoznaczny celu wywłaszczenia i zaniechano ustaleń, czy cel ten został zrealizowany na całym terenie nieruchomości. W dalszej części organ powinien być zobligowany do ustalenia, czy określony cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany z wykorzystaniem całej powierzchni przejętej nieruchomości, czy jedynie jej części (i jakiej) – stosownie do wymogów aktualnie obowiązującego art. 137 ust. 2 u.g.n.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina Miasta Toruń, zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a organ w sposób prawidłowy dokonał ustalenia stanu faktycznego, w szczególności kierując się wyraźnymi zaleceniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 listopada 2018 r. II SA/Bd 1062/18, a wnioski Wojewody znajdowały potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, które to uchybienie polegało na tym, że Sąd I instancji przypisał organowi wskazane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej pomimo, że organ takich naruszeń się nie dopuścił,
- uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pełne i właściwe ustalenie przez organ stanu faktycznego w szczególności w oparciu o zezwolenie z 20 grudnia 1957 r. znak: INW/1139/1373/57, opinię Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z 4 grudnia 1957r. znak: n.AP.LO- 6/19/57, zaświadczenie Nr 18/57 z dnia 31 stycznia 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, mapę nadesłaną z Archiwum Akt Nowych i zdjęcia lotnicze z lat 1975-1998 z akt Urzędu Głównego Geodezji i Kartografii, oraz przyjęcie, że wskazane powyżej dokumenty świadczą o ogólnym sformułowaniu celu wywłaszczenia w postaci budowy jednego zbiornika gazu i niezbędności całej wywłaszczonej działki [...] pod budowę tego zbiornika gazu o pojemności 4000 m3 wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zapleczem niezbędnym do funkcjonowania zbiornika oraz, że tak ogólnie określony cel wywłaszczenia został zrealizowany skoro budowa opisanego powyżej zbiornika miała miejsce, nie zostało przez Sąd I instancji podzielone za organem, a dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej oceny, iż organ nie wywiązał się z obowiązku prawidłowo ustalenia stanu faktycznego spowodowało, że Sąd rozstrzygnął w stanie faktycznym ustalonym niezgodnie z rzeczywistością i uwzględnił skargę, która zostałaby oddalona, jeśli Sąd I instancji dostrzegłby prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego organu, które wykazało, że wywłaszczona nieruchomość była w całości niezbędna na cel wywłaszczenia i cel ten został zrealizowany;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, w taki sposób, że:
a) Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku całkowicie pominął odniesienie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obejmującego m.in. wszystkie dokumenty określone w art. 7 ust. 3 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r., Nr 17, poz. 70, dalej też; dekret), w tym zezwolenia Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z dnia 20 grudnia 1957 r., umotywowania z 6 grudnia 1957 r. i pisma Ministerstwa Hutnictwa Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej z dnia 30 listopada 1955 r., które miały istotne znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie celu wywłaszczenia i niezbędności całej wywłaszczonej nieruchomości na ogólnie określony cel, i poprzestanie przez Sad I instancji na przywołaniu, że organ materiał dowodowy w ten sposób uzupełnił bez wskazania, czy oparte na nim ustalenia Sąd I instancji przyjmuje i w jakim zakresie, czy też ich nie przyjmuje (w szczególności Sąd I instancji nie odniósł się do ustaleń organu, że cała nieruchomość nabyta została w drodze wywłaszczenia a nie tzw. dobrowolnego dowłaszczenia, w związku z czym należy ja rozpatrywać w kategoriach obowiązku wykorzystania na cel wywłaszczenia), a wręcz wskazując niezgodnie z rzeczywistością że ustalając stan faktyczny organ nie wskazał zakresu planowanego przedsięwzięcia oraz obszaru niezbędnego do jego wykonania, chociaż organ takie ustalenia poczynił i przytoczył konkretne dokumenty, jako podstawę własnych ustaleń szczegółowo to motywując (w szczególności zezwolenie i opinię, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 dekretu, i które na gruncie tego przepisu przesadzają zarówno potrzebę pozyskania spornej nieruchomości, jak i określony obszar, na jakim miały być zrealizowane zadania planu),
- uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalenie stanu faktycznego przesądza o baku możliwości dokonania właściwej subsumcji pod normę prawną a tak błędnie ustalony stan faktyczny spowodował, że Sąd I instancji niezgodnie z rzeczywistością uznał, że organ nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie wykazał, na których dowodach się oparł, co doprowadziło do uwzględnienia skargi, która przy prawidłowym ustaleniu przez Sąd I instancji stanu faktycznego tj. dostrzeżeniu dowodów stanowiących podstawę ustaleń organu i odniesieniu się do ustaleń organu musiałaby zostać oddalona;
b) niezgodnie z rzeczywistością przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ nie zastosował się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2018 r. II SA/Bd 1062/18 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17 "wskazujące, iż podstawą oceny "zbędności" nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży)", podczas, gdy w rzeczywistości z oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 29 czerwca 2018 r. II SA/Bd 1026/18 z odwołaniem do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17 zgodnie, z którym "brak jakiegokolwiek śladu po realizacji czy to samego zbiornika, czy związanej z nim infrastruktury, oznaczałoby brak zrealizowania celu wywłaszczenia" wynikało, że ocena śladów po zbiorniku bądź ich braku winna zostać przez organ dokonana w kontekście zbędności, o której mowa w art. 137 u.g.n., do czego organ się zastosował ustalając, że skoro zbiornik został zrealizowany co wynika też ze zdjęć lotniczych z lat 1975-1998, to nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., gdy jednocześnie z ustaleń organu opartych na dokumentach urzędowych wynika, że cała nieruchomość została wywłaszczona pod ten właśnie cel polegający na budowie na całej nieruchomości jednego zbiornika gazu z infrastrukturą towarzyszącą i strefą ochronną,
- uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe ustalenie oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 29 czerwca 2018 r. II SA/Bd 1026/18 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 września 2017 r. bezpośrednio doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do uznania, iż organ nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i uwzględnienie na tej podstawie skargi podczas, gdy właściwe ustalenie treści oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 29 czerwca 2018 r. musiałoby doprowadzić Sąd I instancji do ustalenia, że organ oceny tej nie naruszył a w dalszej kolejności do prawidłowej subsumcji pod normę prawną wynikająca z art. 153 p.p.s.a., i w konsekwencji do oddalenia skargi;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieprawidłowym sformułowaniu własnych opinii prawnych i wskazań co do dalszego postępowania, i wyrażeniu ich w sposób lakoniczny poprzez brak konkretnych wskazówek, czy konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego, czy też jest on w ocenie Sądu już kompletny, oraz sformułowanie ich w sposób zmierzający do naruszenia swobodnej a nie dowolnej oceny materiału dowodowego przez organ poprzez nakazanie dokonania odmiennej niż dokonana przez organ oceny zebranego materiału dowodowego, bez jednoczesnego wykazania, że ocena organu była dowolna i na czym ta dowolność polegała, co prowadzić musi do skłonienia organu do zmiany oceny materiału dowodowego na ocenę przeciwną i uznaniu, że sporne działki stały się zbędne na cel wywłaszczenia, chociaż nie przemawiają za tym żadne dowody zgromadzone przez organ ani zawnioskowane przez strony, a materiał dowodowy uzupełniony zgodnie ze wskazaniami wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17 o zezwolenie Przewodniczącego Komisji Planowania przy Radzie Ministrów z 20 grudnia 1957 r., umotywowanie z 6 grudnia 1957 r. i pisma Ministerstwa Hutnictwa Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej z 30 listopada 1955 r. wskazuje, iż cały teren uznano za niezbędny dla funkcjonowania zbiornika gazowego w świetle istniejących na dzień wywłaszczenia uwarunkowań technicznych a jednocześnie doświadczenie życiowe jednoznacznie wskazuje, iż przy określeniu takiego zakresu gruntu niezbędnego dla realizacji celu publicznego z góry wiadome było nie było możliwe zabudowanie 100% wywłaszczonej nieruchomości zbiornikiem gazowym o pojemności 40000 m3, a jego funkcjonowanie wymagało również pozostawienia niezabudowanej powierzchni gruntu w celu konserwacji, bieżącej obsługi i składowania, co oznacza, że cel wywłaszczenia określono w sposób ogólny a w jego zakres nie wchodziło samo tylko zbudowanie zbiornika lecz również zapewnienie mu racjonalnych możliwości funkcjonowania, a ponadto w sytuacji, gdy przepisy obowiązujące w dniu wywłaszczenia nie wymagały dokładnego określenia celu wywłaszczenia;
- uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż opisane powyżej niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a. doprowadziło do wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji wskazań, co do dalszego postępowania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy podczas, gdy właściwe zastosowanie tego przepis musiałoby doprowadzić Sąd I instancji do prawidłowego sformułowania wskazań w sposób precyzyjny i uwzględniający swobodną ocenę organu;
4) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajdował zastosowania i przyjęcie, że stan faktyczny sprawy popadał normę prawną wynikającej z tego przepisu podczas, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, jakie czynności w uzupełnionym postępowaniu dowodowym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wykonał wobec wskazań Sądu zawartych w wyrokach z 7 listopada 2018 r. II SA/Bd 1062/18 i z 19 września 2017 r. II SA/Bd 339/17, a nadto poprzez sformułowanie własnych dalszych wskazówek, które w istocie zmierza do narzucenia organowi własnej oceny Sądu, innej niż dokonana przez organ w granicach w ustawowej swobody oceny materiału dowodowego,
- uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wadliwe zastosowanie art. 153 p.p.s.a. spowodowało, że Sąd I instancji uznał, że organ naruszył ten przepis i uwzględnił skargę podczas, gdy gdyby Sąd właściwie zastosował art. 153 p.p.s.a. nie stwierdziłby takiego naruszenia organu i skarga zostałaby oddalona, a nadto spowodowało niewłaściwe sformułowanie wytycznych dla dalszego prowadzenia sprawy przez organ.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi A.W. poprzez jej oddalenie,
ewentualnie
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji,
a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżąca kasacyjnie zażądała też przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy.
Za usprawiedliwiony należało uznać zarzut pierwszy, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Trudno sobie bowiem wyobrazić, jakie jeszcze czynności dowodowe miałby podjąć organ dla ustalenia właściwego celu wywłaszczenia (nabycia) nieruchomości od J. N., a w konsekwencji jego realizacji na całości, czy też części nabytej nieruchomości. Organ pozyskał bowiem wszystkie dostępne dokumenty stanowiące podstawę przejęcia nieruchomości, wskazujące na jej niezbędność dla inwestycji oraz zdjęcia obrazujące wygląd inwestycji w trakcie jej funkcjonowania. Na inne konkretne czynności nie wskazuje też Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję. Wytyczne Sądu I instancji co do dalszego postępowania, zawarte na str. 14-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zmierzają w zasadzie do ponownej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego, ze wskazaniem jakie okoliczności organ powinien wziąć pod uwagę przy tej ocenie. Jedyna zalecana czynność, to synchronizacja pozyskanych zdjęć lotniczych względem granic ewidencyjnych działek oraz usytuowanie dawnych granic działek względem obecnych granic działek.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego byłaby to czynność zbędna, bowiem już z obecnego materiału dowodowego wynika, że sam zbiornik gazowy o pojemności [...] m3 był usytuowany jedynie na części wywłaszczonej nieruchomości – dawnej działce nr [...]. Do takich ustaleń odwołuje się Sąd I instancji wskazując w wytycznych, jakie okoliczności powinien wziąć pod uwagę organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym notatkę z rozmowy z T. K. Jednocześnie z protokołu z oględzin nieruchomości wynika, że na działkach objętych wnioskiem o zwrot nie było urządzeń infrastruktury gazowej, a jedynie ślad po budynkach gospodarczych.
W sprawie nie jest więc sporne, jak wyglądało rozmieszczenie obiektów na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, co potwierdzają też zdjęcia lotnicze pozyskane przez organ, a jedynie ocena tego, jaki był rzeczywisty cel wywłaszczenia. Sąd I instancji wydaje się nie przyjmować istotnego dla oceny sprawy, a jednocześnie dość oczywistego argumentu, że takiej wielkości zbiornik gazowy wymagał istnienia odpowiedniej strefy ochronnej. Wprawdzie nie wynika to wprost z dokumentów pozyskanych przez organ sprzed daty wywłaszczenia (ale jak wynika z opinii znajdującej się w aktach sprawy, ówcześnie nie było przepisów technicznych odnośnie stref ochronnych dla tego typu obiektów), do których odwołuje się skarga kasacyjna, niewątpliwie z powołanych przez skarżącą kasacyjnie Gminę dowodów (w tym zezwolenia z 20 grudnia 1957 r., opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bydgoszczy z 4 grudnia 1957 r., zaświadczenie Nr 18/57 z 31 stycznia 1957 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej) wynika, że ówczesne organy wydając powyższe dokumenty miały dostateczne rozeznanie, że cała powierzchnia wywłaszczanej nieruchomości (15.790 m2) jest niezbędna do realizacji planowanej inwestycji, przy świadomości, że sam zbiornik gazowy takiej powierzchni nie zajmie. Jednocześnie z innych dokumentów (pisma Ministerstwa Hutnictwa Głównego Inspektora Ochrony Przeciwpożarowej z 30 listopada 1955 r., umotywowania z 6 grudnia 1957 r.) wynika, że wybrana ostatecznie lokalizacja zbiornika nie była przypadkowa, bowiem istotną rolę w zakresie bezpieczeństwa odgrywała skarpa przyległa do nieruchomości, a inne, wcześniejsze lokalizacje były nieodpowiednie ze względu na sąsiedztwo budynków mieszkalnych. W chwili wydawania zezwolenia na nabycie był to też teren niezabudowany, grunt orny (uprawa kartofli), jak wynika z pisma z 19 grudnia 1957 r. (k. 114 teczka zielona). Należy więc przyjąć, że "ślady po budynkach gospodarczych" na działkach objętych wnioskiem o zwrot mogły stanowić infrastrukturę służącą do obsługi zbiornika gazowego.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd I instancji, a w konsekwencji wytycznych co do dalszego postępowania, opartych na tej ocenie. Rację należy przyznać skarżącej kasacyjnie Gminie, że wskazane wyżej dokumenty świadczą o realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy zbiornika gazu o pojemności [...] m3 wraz z infrastrukturą towarzyszącą i niezbędności całej wywłaszczonej działki [...] pod budowę tego zbiornika, z uwzględnieniem oczywistych wymogów bezpieczeństwa dla takiego rodzaju obiektu oraz, że tak ogólnie określony cel wywłaszczenia został zrealizowany, co pozwalało na rozstrzygnięcie o istocie sprawy.
Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem za pomocą tego przepisu nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. "Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu I instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu" (wyrok NSA z 12.02.2025 r. III OSK 2219/23, LEX nr 3831877). Z taką sytuacją nie mamy w tej sprawie do czynienia, natomiast fakt niewłaściwej oceny procedowania przez organ w niniejszej sprawie został uwzględniony w oparciu o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.