I OSK 1188/05

I OSK 1188/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Paweł Tarno /przewodniczący/
Joanna Runge - Lissowska
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Rz 624/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2005-05-25
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Joanna Runge – Lissowska, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 624/04 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary dyscyplinarnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 624/04 oddalił skargę M. K. na orzeczenie Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie nr [...] z dnia [...] w przedmiocie udzielenia kary nagany.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002r. nr 7, poz. 58 z późn. zm.) orzeczeniem nr [...] z dnia [...] orzekł o ukaraniu aspirantki M. K., karą nagany gdyż w dniu 21 września 2003r. dopuściła się naruszenia dyscypliny służbowej, polegającej na niewłaściwym wykonywaniu swoich obowiązków służbowych w zakresie kontroli osób wchodzących i wychodzących z jednostki, w efekcie czego doszło do ucieczki z pomieszczeń komisariatu zatrzymanego Ł. S. Organ przyjął, że działanie M. K. odpowiadało przesłankom z art. 132a ust. 2 ustawy o Policji, w myśl którego przewinienie dyscyplinarne jest zawinione przez policjanta nawet wówczas, gdy nie ma on zamiaru jego popełnienia, a je popełnia.
W tym przypadku policjantka z 17 - letnim stażem pracy pozostawiła zatrzymanego bez należytego dozoru pomimo, że dysponowała odpowiedniki środkami, aby ten dozór zapewnić. Miała pełne prawo wydać polecenie załodze radiowozu, by do czasu wykonania czynności przez aspiranta J. J. przejęli nadzór nad zatrzymanym. W tym czasie nie było zdarzeń, które wymagałyby natychmiastowej interwencji Policji, ani też w komisariacie nie było wzmożonego ruchu osobowego. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że stosownie do przepisu art. 132 ust. 2 ustawy o Policji naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych. Zasadnie zatem został postawiony M. K. zarzut naruszenia dyscypliny służbowej poprzez niewłaściwe wykonywanie swoich obowiązków służbowych w zakresie kontroli osób wchodzących i wychodzących z jednostki, wynikających z planu ochrony obiektów Komisariatu Policji w [...] nr MN-PF-3474/99 z 7 października1999 r., z którym M. K. została zapoznana w dniu 9 grudnia 1999r.
Od powyższego orzeczenia M. K. złożyła odwołanie do Podkarpackiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie i wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania dyscyplinarnego. Skarżąca wywiodła, że każdy akt prawny obowiązuje w ciągu pewnego czasu, a początek i koniec obowiązywania ustawy z reguły określa sama ustawa. Ustawa o Policji w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego weszła w życie 29 listopada 2003r., a czyn będący przedmiotem postępowania został popełniony w dniu 21 września 2003r. Zatem organy naruszyły zasadę ponoszenia odpowiedzialności tylko w przypadku popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia oraz zasadę niedziałania prawa wstecz.
Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie orzeczeniem nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wyjaśnił, że utrata mocy obowiązującej rozporządzenia MSWiA z dnia 19 grudnia 1997r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. nr 4, poz. 14) utraciło moc prawną w dniu 30 września 2003r. na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002r. (sygn. akt K 36/00), co nie oznaczało wyłączenia istnienia materialnoprawnych podstaw do ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej przez policjantów. Podstawę taką stanowił art. 133 ust. 1 ustawy o Policji, który obowiązywał aż do zmiany jego brzmienia ustawą o zmianie ustawy o Policji, tj. do 28 listopada 2003r. i stanowił do tego czasu podstawę odpowiedzialności policjantów za czyny naruszające dyscyplinę służbową. Organ II instancji wskazał również, że definicja pojęcia naruszenia dyscypliny wynika z ogółu przepisów regulujących prawa i obowiązki funkcjonariuszy Policji. Organ powołał się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego2001r. sygn. akt K 22/00, w którym stwierdzono, że odpowiedzialność dyscyplinarna może być związana z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Czyny, które powodują odpowiedzialność dyscyplinarną mają różnorodny charakter, poczynając od naruszeń dyscypliny pracowniczej, aż do zachowań wypełniających znamiona przestępstw. W ocenie organu II instancji czyn zarzucony M. K. stanowił naruszenie dyscypliny służbowej zarówno w rozumieniu poprzednio obowiązujących jak i aktualnych przepisów regulujących zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów.
Powyższe orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie stało się przedmiotem skargi M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżąca wskazała, że postępowanie było prowadzone na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w dacie popełnienia czynu, a wobec braku przepisów w dniu 21 września 2003 r. niemożliwym było karanie jak i wszczynanie postępowań dyscyplinarnych. Stwierdziła ponadto, że w sprawie tej nie ma zastosowania 90-dniowy termin uprawniający organ do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego od dnia otrzymania wiadomości zakreślony w art. 135 ustawy o Policji. Nie do zaakceptowania jest też pogląd, że luka prawna pomiędzy utratą mocy obowiązującej starych przepisów, a wprowadzeniem nowych nie miała żadnego znaczenia. Skarżąca ponowiła również zarzut o niedziałaniu prawa wstecz. Wskazała, że plan ochrony obiektu Komisariatu Policji w [...] z dnia 7 października 1999r., który stanowił podstawę materialną do wszczęcia postępowania był nieaktualny i nie przewidywał ponoszenia za zarzucany czyn odpowiedzialności dyscyplinarnej. Podniosła również, iż Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie nie ustosunkował się do zeznań świadków K. B., G. K., S. B., J. M.
Podkarpacki Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając powyższą skargę, stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zasadniczym problemem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy czyn popełniony przez skarżącą stanowi naruszenie dyscypliny służbowej i w następstwie tego, czy mogła zostać wymierzona kara dyscyplinarna.
Ustawą z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. nr 192, poz. 1873), która weszła w życie 29 listopada 2003 r. została w istotny sposób znowelizowana ustawa o Policji. Z zawartych w tej noweli przepisów intertemporalnych, a w szczególności z art. 3 wynika, że za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej popełniony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy może być wymierzona kara dyscyplinarna i upomnienia lub kary dyscyplinarne, o których mowa w art. 134 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Znowelizowany przepis art. 134 ustawy o Policji jako kary dyscyplinarne wymienia: naganę, zakaz opuszczania wyznaczonego miejsca przebywania, ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, wyznaczenie na niższe stanowisko służbowe, obniżenie stopnia, wydalenie ze służby. Orzeczona zaskarżoną decyzją kara nagany znajduje się w katalogu kar wymienionych w tym przepisie.
Przepis art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Policji dopuszcza wymierzenie kary dyscyplinarnej za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej popełniony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Warunkiem ponoszenia tej odpowiedzialności jest naruszenie dyscypliny służbowej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że podstawą wymierzenia M. K. kary nagany był znowelizowany art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie z którym naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów.
Bezspornym jest, że czyn, za który wymierzono karę dyscyplinarną skarżąca popełniła w dniu 21 września 2003 r., a zatem przed wejściem w życie znowelizowanej ustawy o Policji.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z treści wyżej powołanego przepisu intertemporalnego wynika jednak, że za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej popełniony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy może być wymierzona kara dyscyplinarna. Przepis ten, a także pozostałe przepisy znowelizowanej ustawy nie przewidują oceny popełnionych czynów wg przepisów, które utraciły moc obowiązującą.
Ustawa o Policji, w brzmieniu obowiązującym na dzień popełnienia czynu przez M. K., nie zawierała normatywnej definicji naruszenia dyscypliny służbowej. Niemniej jednak, jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, ustawa znała instytucję odpowiedzialności dyscyplinarnej, o czym świadczy przepis art. 133 ustawy o Policji. Przepis ten stanowił, że policjant podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Brak jednoznacznego wyliczenia czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej, nie wyłączał możliwości karania za popełnione czyny.
Wyjaśnienie zakresu pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej w odniesieniu do przepisów obowiązujących przed wprowadzeniem noweli, wymaga dokonania wykładni za pomocą dyrektyw funkcjonalnych. Dyrektywy funkcjonalne są typowymi pozajęzykowymi regułami wykładni prawa. Punktem odniesienia w przypadku dyrektyw funkcjonalnych jest społeczne otoczenie prawa, a ściślej pewne wartości oceny jakie przypisuje się ustawodawcy, przy czym rezultatem takiej wykładni nie może być skonstruowanie całej wypowiedzi normatywnej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że analiza treści ustawy o Policji prowadzi do wniosku, iż definicja dyscypliny służbowej zawarta została miedzy innymi w art. 1 ust. 2 i art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd podkreślił przy tym, że przepisy te nie były objęte nowelą ustawy o Policji.
Ustawodawca określił Policję, jako umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1). Z normatywnej treści tego przepisu wynika, że Policja jest to szczególna forma służby społeczeństwu, co z kolei nakłada na członków tej uzbrojonej formacji poddanie się szczególnym rygorom dyscypliny, celem realizacji zadań wynikających z ustawy o Policji. W art. 1 ust. 2 ustawy o Policji zostały zawarte podstawowe zadania Policji, do których należy między innymi ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych (pkt 2), inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń (pkt 3). Przy definiowaniu pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej, należy uwzględnić treść roty zawartej w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt K 22/02 (OTK 2001/3/48) oraz z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. akt K 41/97 (OTK Zb. Urz. Nr 7/1998 str. 117) Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż odpowiedzialność dyscyplinarna związana jest z pełnieniem określonej funkcji lub zawodu i ma na celu przeciwdziałanie takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić wiarygodności w oczach opinii publicznej. Podzielił również pogląd przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lutego 200l r. sygn. akt K 22/00 (OTK 2001/3/48), że gdy chodzi o delikty dyscyplinarne (w odróżnieniu od przestępstw określonych w kodeksie karnym) nie jest możliwa typizacja czynów zabronionych. Są one ustawowo niedookreślone z uwagi na obiektywną niemożność stworzenia katalogu zachowań zagrażających należytemu wykonywaniu obowiązków służbowych, czy zachowaniu godności zawodu. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest rezultatem postępowania sprzecznego z zasadami moralnymi zawodu, powagą i godnością wykonywanego zawodu, z czynami godzącymi w prestiż zawodu, albo uchybiającym obowiązkom danego zawodu.
Brak możliwości określenia szczegółowego katalogu czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej znajduje potwierdzenie w otwartym definiowaniu pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej, tak na gruncie art. 133 ustawy o Policji w brzmieniu przed nowelą, jak i aktualnie sformułowanej definicji naruszenia dyscypliny służbowej.
Przedstawiona argumentacja o zakresie pojęcia czynu podlegającego odpowiedzialności dyscyplinarnej prowadzi do wniosku, że czyn popełniony przez skarżącą, w dacie jego popełnienia, podlegał odpowiedzialności dyscyplinarnej zarówno w czasie obowiązywania ustawy o Policji przed jej zmianą dokonaną nowelą z 29 października 2003r., jak również po nowelizacji ustawy o Policji. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują, że zdarzenie skutkujące ucieczką podejrzanego z posterunku Policji, jest nie do zaakceptowania z uwagi na szczególną funkcję jaką ma pełnić Policja.
Odnosząc się do kwestii, czy w niniejszej sprawie mogła zostać wymierzona kara dyscyplinarna, Sąd pierwszej instancji powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt K/36/00. W pkt 3 tego wyroku Trybunał stwierdził, że art. 132 ustawy o Policji jest zgodny z art. 14 ust. 7 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966r. (Dz. U. z 1977r. nr 38, poz. 167) oraz nie jest niezgodny z art. 2 i art. 5 Konstytucji RP. Natomiast w pkt 6 wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 139 ust. 2 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002r. nr 7, poz. 58 ze zm.) w części dotyczącej postępowania dyscyplinarnego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji i traci moc z dniem 30 września 2003r. (OTK-A 2002/5/63).
Uchylony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis stanowił, że szczegółowe zasady i tryb udzielania wyróżnień, przeprowadzania postępowań dyscyplinarnych, wymierzania w nich kar i ich wykonywania, odwoływania się od wymierzania kar, a także właściwości przełożonych w tych sprawach określi minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze rozporządzenia. Przepis ten nie określał czynów podlegających odpowiedzialności, tak jak to sugeruje skarżąca w skardze. W przepisie tym była zawarta delegacja do uregulowania w drodze rozporządzenia zasad postępowania dyscyplinarnego. Zatem w powołanym wyroku Trybunał stwierdził wyłącznie niezgodność przepisów ustawy o Policji w części dotyczącej trybu prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Skutkiem tego wyroku nie było wyłączenie ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej przez policjantów, ale wprowadzenie zasad postępowania dyscyplinarnego i procedury tego postępowania do ustawy o Policji.
Przepis art. 135 ust. 3 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. nr 192, poz. 1873), która weszła w życie 29 listopada 2003r. stanowi, że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego.
Organ o popełnieniu naruszenia dyscypliny służbowej przez M. K. dowiedział się w dniu jego popełnienia, tj. 21 września 2003r., zaś postępowanie zostało wszczęte 9 grudnia 2003r., czyli w 79 dni po powzięciu wiadomości. Nie został zatem przekroczony 90-dniowy termin wyłączający możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadził postępowanie dyscyplinarne w stosunku do skarżącej z zachowaniem wszelkich zasad postępowania dyscyplinarnego określonych w ustawie odnośnie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego (art. 134i), powołania i wyznaczenia rzecznika dyscyplinarnego do przeprowadzenia postępowania (karta akt adm. nr 9), sporządzenia sprawozdania po zapoznaniu obwinionego z aktami sprawy (karta akt adm. nr 17). Ponadto Sąd stwierdził, że na każdym etapie postępowania skarżąca M. K. była pouczana o przysługujących jej środkach dowodowych i zaskarżenia. Zatem organy prowadząc postępowanie dyscyplinarne nie naruszyły w tym zakresie przepisów ustawy. Wymierzona kara jest najniższą z możliwych do zastosowania za naruszenie dyscypliny służbowej, a wybór tej kary został w zaskarżonym orzeczeniu uzasadniony.
Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi dotyczących naruszeniu zasady, że nie ma przewinienia bez ustawy oraz o niedziałaniu prawa wstecz, gdyż ustawodawca dopuścił prowadzenie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do czynów stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej, o ile nie zostały popełnione wcześniej niż na 90 dni przed datą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowania dyscyplinarnego nie można utożsamiać z postępowaniem karnym i zasadami ponoszenia odpowiedzialności karnej za czyny, które podlegają regulacji kodeksu karnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że zarzuty postawione w skardze są nieuzasadnione i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 zwanej dalej w skrócie Ppsa) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od wyroku w/w Sądu do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. K. reprezentowana przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła:
1) naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 132 ust. l ustawy z dnia 06 kwietnia 1990r. o Policji w brzmieniu obowiązującym w dacie 21 września 2003 r. polegającą na przyjęciu, że zachowanie skarżącej M. K. w dn. 21.09.2003 r. stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej mające polegać na niewłaściwym wykonywaniu swoich obowiązków służbowych w zakresie kontroli osób wchodzących i wychodzących z jednostki w efekcie czego doszło do ucieczki z pomieszczeń komisariatu zatrzymanego Ł. S., tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
2) naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 6 kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że zachowanie skarżącej M. K. wypełnia znamiona czynu podlegającego odpowiedzialności dyscyplinarnej z art. 132 ust 1, 2 i 3 pkt 2 ustawy o Policji z dnia 06 kwietnia 1990r. w sytuacji, gdy zachowanie to miało miejsce w czasie, w którym przepis ten nie miał mocy obowiązującej, a to z uwagi na art. 5 ustawy z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji w zw. z art. 1 ust. 13 tejże ustawy - co stanowi przesłankę wynikającą z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Wskazując na powyższe podstawy, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o jego zmianę poprzez uchylenie orzeczenia nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia [...] oraz orzeczenia nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] oraz umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że ustawa o Policji z dnia 06 kwietnia 1990r. (Dz. U. 1990 r. Nr 30 poz. 179), kwestie odpowiedzialności dyscyplinarnej regulowała w dwóch przepisach, tj. w art. 132 i art. 133. Pierwszy z nich stanowił, że policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za czyn o znamionach przestępstwa bądź wykroczenia, natomiast przepis art. 133 stanowił, iż policjant podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej oraz w innych wypadkach określonych w ustawie. O ile treść przepisu art. 132 generalnie nie budzi zastrzeżeń w kontekście przedmiotowej sprawy, to już interpretacja art. 133 zdecydowanie tak. Przepis ten nie zawierał normatywnej definicji naruszenia dyscypliny służbowej, nie wyliczał również, chociażby w sposób przykładowy, czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej. Dopełnieniem tego przepisu właśnie w tym zakresie było rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14), które określało, co jest czynem naruszającym dyscyplinę służbową oraz sposób prowadzenia postępowania dyscyplinarnego. Wyrokiem z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt K. 36/00 Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej art. 139 ust 2 ustawy o Policji, a tym samym o utracie mocy wskazanego wyżej rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 139. W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, ustawą z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873), która weszła w życie 29 listopada 2003r. została w istotny sposób znowelizowana ustawa o Policji. Zmieniony został zarówno art. 132 jak i art. 133. Zdaniem skarżącej w brzmieniu ustawy po tej nowelizacji to właśnie art. 132 określa w sposób szczegółowy, co stanowi naruszenie dyscypliny służbowej, a kolejne przepisy określają tryb postępowania dyscyplinarnego. Przepis intertemporalny ustawy z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji w art. 3 stanowił, iż za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej popełniony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 29 listopadem 2003 r.) może być wymierzona kara dyscyplinarna upomnienia lub kary dyscyplinarne, o których mowa w art. 134 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Nie można zatem twierdzić, iż przepis ten utrzymywał niejako dalej w mocy definicje przewinienia dyscyplinarnego określonego w uchylonym rozporządzeniu. Przepis ten jedynie dopuszczał pociągnięcie do odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta za czyn, o którym mówił przepis art. 132 i 133 sprzed nowelizacji i wymierzenie za ten czyn kary określonej już w brzmieniu po nowelizacji. Ratio legis tego przepisu jest więc takie, że można stosować kary określone w art. 134 w brzmieniu po nowelizacji z 29 listopada 2003r. do czynów dyscyplinarnych popełnionych przed tą datą, a jedynie do czynów które wypełniały również znamiona danego przestępstwa bądź wykroczenia (art. 132), bądź stanowiły naruszenie dyscypliny służbowej (art.l33). Przy czym naruszenie dyscypliny służbowej, o której mówił art. 133 w/w ustawy, w czasie zdarzenia z dnia 21 września 2003 r. z udziałem skarżącej, z uwagi na uchylenie wskazanego rozporządzenia, nie było w żadnym akcie prawnym dookreślone. Tak nieostre pojęcie nie może być zatem w ocenie skarżącej, podstawą do pociągnięcia do odpowiedzialności. W innym przypadku można by pod to określenie podciągnąć de facto niemalże każde zachowanie funkcjonariusza. Dookreślenie tego pojęcia nastąpiło dopiero 29 listopada 2003r., a więc ponad 2 miesiące po przedmiotowym zdarzeniu z udziałem skarżącej.
Ponadto, skarżąca, powołując się na zasadę nullum crimen sine lege podkreśliła, że określenie czynów dyscyplinarnych, ma być prawem pisanym i zawartym w odpowiednim akcie prawnym w sposób maksymalnie dokładny oraz, iż nie można stosować analogii na niekorzyść sprawcy. Natomiast od uchylenia rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów do czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów ustawy z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji, tj. do dnia 29 listopada 2003r., żaden akt prawny nie precyzował pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej. Żaden przepis nie mówił również (tak jak po 29 listopada 2003 r. czyni art. 132), że naruszenie dyscypliny służbowej stanowi niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień przez funkcjonariusza. Również przepisy wewnętrzne w postaci Planu ochrony obiektów Komisariatu Policji I w [...] nr NM-Pf-3474/99 z dnia 07 października 1999r., na które powoływał się Komendant Miejski Policji w [...] wydając przedmiotowe orzeczenie nie stanowiły, że niewłaściwe wykonywanie obowiązków służbowych w zakresie kontroli osób wchodzących i wychodzących z jednostki Komisariatu Policji I w [...] stanowi naruszenie dyscypliny służbowej (skarżąca podkreśliła przy tym, że w dacie zdarzenia tj. 21.09.2003 r. były one nieaktualne, bowiem zostały zastąpione nowym Planem Ochrony Komisariatu z dnia 18.09.2003r, z którym skarżącą zapoznano dopiero w dniu 20 października 2003 r. czyli miesiąc po przedmiotowym zajściu). Uznanie zatem, że niedopełnienie obowiązków lub przekroczenie uprawnień w tym okresie jest naruszeniem dyscypliny służbowej było rażącym nadużyciem prawa i było niezgodne z zasadą niedziałania prawa wstecz. Skarżąca wskazała również, że w dniu zdarzenia, tj. 21 września 2003 r. przepis art. 132 ust 1, 2 i 3 pkt 2 nie istniał. Wszedł on w życie dopiero 29 listopada 2003r. Żaden przepis ustawy z dnia 29 października 2003r. o zmianie ustawy o Policji, która wprowadziła m.in. nową treść art. 132 ust 1, 2 i 3 pkt 2, w tym również art. 3 nie mówił, iż definicja naruszenia dyscypliny służbowej określona w nowelizacji stosuje się do interpretacji czynów popełnionych przed wejściem w życie tej nowelizacji. Zatem, zdaniem skarżącej, zarówno Komendant Miejski Policji w [...], jak i Wojewódzki Komendant Policji w Rzeszowie oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku przekreślają sens i znaczenie zasady lex retro non agit wypływającej z wskazanej już zasady nullum crimen sine lege. Skarżąca wskazała przy tym na przepis art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który mówi, że nie będąc związany granicami skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, gdyby skarżąca popełniła zarzucany czyn po dacie 29 listopada 2003r., to rzeczywiście mogła by zostać pociągnięta do odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie przepis art. 132 ust 1, 2 i 3 pkt 2. Skoro jednak zarzucany czyn popełniła w dniu 21 września 2003r., a więc przed wskazaną nowelizacją, tj. przed dniem 29 listopada 2003r. to pociągnięcie jej do odpowiedzialności dyscyplinarnej na podstawie art. 132 ust 1, 2 i 3 pkt 2 ustawy o Policji zostało dokonane bez podstawy prawnej i stanowi rażące naruszenie prawa i oznacza bezzasadne zastosowanie wskazanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w niniejszej sprawie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej wniesionej w rozpoznawanej sprawie należy rozpocząć od zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanego przepisu postępowania, stosowanego przez Sąd.
Zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy – Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, ani powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd jest obowiązany wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, jeżeli mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Podważając prawidłowość zastosowanej podstawy prawnej orzeczenia wobec skarżącej kary dyscyplinarnej nagany, autor skargi kasacyjnej stwierdził, że zachowanie skarżącej z dnia 21 września 2003 r. oceniono na podstawie art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 2 ustawy o Policji, który to przepis w chwili zdarzenia nie obowiązywał, a to z uwagi na art. 5 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji w związku z art. 1 ust. 13 tejże ustawy.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, w tej sprawie tego rodzaju wadliwość nie występowała. Przeciwnie, Sąd pierwszej instancji w bardzo obszernym, szczegółowym i prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu z powołaniem się na ustalone przez organ okoliczności faktyczne, dokonaną ocenę dowodów, przepisy prawa, orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że możliwość zastosowania wobec strony kary dyscyplinarnej nagany za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej, popełniony przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 192, poz. 1873), określa przepis art. 3 tej ustawy.
Przepis ten stanowi, że za czyn podlegający odpowiedzialności dyscyplinarnej popełniony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 29 listopada 2003 r.) może być wymierzona kara dyscyplinarna upomnienia lub kary dyscyplinarne, o których mowa w art. 134 w brzmieniu nadanym tą ustawą. Wskazać należy, że zarówno powołany przepis, jak i inne przepisy tej ustawy nie przewidują oceny popełnionego czynu według przepisów z dnia ich popełnienia.
Sąd pierwszej instancji dokonał jednak wyjaśnienia zakresu pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej w odniesieniu do przepisów ustawy o Policji obowiązujących w dacie zdarzenia, jak i przepisów zmienionych ustawą z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji.
Obowiązujący w dniu popełnienia przez skarżącą czynu przepis art. 133 § 1 ustawy o Policji, przewidywał ponoszenie przez policjanta odpowiedzialności dyscyplinarnej za naruszenie dyscypliny służbowej oraz w innych przypadkach określonych w ustawie. Powołany przepis nie zawierał normatywnej definicji naruszenia dyscypliny służbowej. W myśl § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu udzielania wyróżnień oraz przeprowadzania postępowania dyscyplinarnego w stosunku do policjantów (Dz. U. z 1998 r. Nr 4, poz. 14 ze zm.) określono, że naruszenie dyscypliny służbowej stanowić może czyn policjanta popełniony w czasie służby lub podczas wykonywania zadań albo czynności służbowych, polegający na zawinionym niewykonaniu obowiązków wynikających z ustawy, przepisów wykonawczych lub rozkazów i poleceń wydawanych przez uprawnionych przełożonych na podstawie tych przepisów, wyjątkowo może również być to czyn popełniony przez policjanta poza czasem służby lub niezwiązany z wykonywaniem zadań albo czynności służbowych, jeżeli przepisy szczególne przewidują odpowiedzialność dyscyplinarną.
Rozporządzenie to przestało obowiązywać z dniem 30 września 2003 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2002 r. Sygn. akt 36/00.
Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że zakwalifikowanie zachowania policjanta jako naruszenie dyscypliny służbowej, każdorazowo wymagało dokonania indywidualnej oceny danego zdarzenia.
Uwzględniono przy tym m.in. przepisy regulujące prawa i obowiązki policjantów, rozkazy i polecenia przełożonych, Podkreślić jednak należy, że brak w ustawie Policji definicji pojęcia naruszenia dyscypliny służbowej nie oznaczał niemożności pociągnięcia policjanta do odpowiedzialności dyscyplinarnej z powodu jej naruszenia.
W art. 132 ustawy o Policji w brzmieniu nadanym art. 1 ust. 13 ustawy z dnia 29 października 2003 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 14 listopada 2003 r. Nr 192, poz. 1873), która weszła w życie z dniem 29 listopada 2003 r. (art.5) stwierdzono, że policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej (ust.1). W ust. 2 tego artykułu określono, że naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów. Zauważyć należy, iż redakcja ust. 3 art.132 powołanej ustawy zawierająca zwrot "w szczególności" oznacza, że wymienione w nim czyny lub zaniechania będące naruszeniem dyscypliny służbowej, mają charakter przykładowy. Zatem katalog zachowań stanowiących naruszenie dyscypliny służbowej ma charakter otwarty.
Dokonana przez organy Policji i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji ocena zachowania skarżącej jako naruszenie dyscypliny służbowej z art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji – była prawidłowa.
Podstawę do zastosowania kary dyscyplinarnej nagany przewidzianej w art. 134 pkt 1 cyt. ustawy stanowił powołany już przepis art. 3 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o Policji.
Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym wdacie 21 września 2003 r. Przepis ten stanowił, że policjant ponosi odpowiedzialność dyscyplinarną za popełnione przestępstwa i wykroczenia niezależnie od odpowiedzialności karnej.
W tej sprawie przepis ten nie był stosowany. Podkreślić jedynie należy, iż uprzednio już wyjaśniono, że zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta za naruszenie dyscypliny służbowej w chwili zdarzenia tj. 21 września 2003 r. regulował art. 133 § 1 ustawy o Policji.
Wskazanie w skardze kasacyjnej jako naruszony przepisu prawa, który nie był w sprawie zastosowany, czyni ją w tym zakresie nieskuteczną (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. Sygn. akt OSK 121/04, ONSA i WSA 2004, nr 1, poz. 11).
Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony i zobowiązany do rozszerzenia powołanej przez skarżącego podstawy kasacyjnej na naruszenie przepisu, który nie został w tej podstawie powołany.
Z tych względów na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.