I OSK 1187/19

I OSK 1187/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska
Mariola Kowalska /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 914/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-30
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, 77 § 1 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 914/18 w sprawie ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2018 r. nr DAP-WPK-727-2-10/2018/MSte w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 914/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa [...] (dalej również: "skarżący", "Województwo") na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również: "Minister") z [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, oddalił skargę.
Wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 68 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "upw", "ustawa"), odmówił stwierdzenia nabycia przez Województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie własności udziału w zabudowanej nieruchomości położonej w [...] przy [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Województwa [...]. Wskazał na naruszenie przepisów procedury administracyjnej poprzez brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu i zapewniania czynnego udziału strony w postępowaniu, a także niedochowanie właściwej formy doręczenia decyzji (doręczenia na elektroniczną skrzynkę podawczą odwołującego się – zgodnie z art. 39² ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "kpa"). Odwołujący się zwrócił uwagę, że skoro na podstawie porozumienia z 31 grudnia 1992 r. sejmik uzyskał władanie nieruchomością, na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 466 ze zm., dalej: "ust"), to niewłaściwe jest zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że powinien je uzyskać w formie użytkowania, zarządu i trwałego zarządu.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister, decyzją z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy akt Wojewody. Zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy, który stanowi, że mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mieniem samorządu województwa, na którego obszarze miał siedzibę sejmik. Podał, że na mocy porozumienia z 31 grudnia 1992 r., pomiędzy Urzędem Wojewódzkim w [...] a Sejmikiem Samorządowym Województwa [...], Urząd przekazał na rzecz Sejmiku oznaczone w tym dokumencie pomieszczenia w budynku przy [...] w [...] wraz z wyposażeniem (załącznik do porozumienia z [...] stycznia 1991 r.). Porozumienie zostało zawarte na czas nieokreślony. Jednocześnie Minister podzielił stanowisko Wojewody i uznał, że wynikające z porozumienia posiadanie zależne nieruchomości Skarbu Państwa przez wojewódzki sejmik samorządowy, nie stanowi przesłanki nabycia przez samorządowe województwo praw własności do tej nieruchomości, na podstawie art. 68 ustawy. Organ odwoławczy przywołał wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01 i wskazał, że "nabycie przez samorządowe województwo z mocy prawa, prawa własności nieruchomości jako jednej z form mienia mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do tych nieruchomości, które znajdowały się we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych jako reprezentacji gmin z obszaru województwa utworzonej na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity: Dz. U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.) będących samorządowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, na zasadach analogicznych do określnych w ustawach regulujących wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad państwowym mieniem, czyli na zasadach analogicznych do władania mieniem Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu wojewódzkiego sejmiku samorządowego mogło dotyczyć zatem tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Nie sposób przyjąć, zdaniem organu odwoławczego aby intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia przez samorządowe województwo jako samorządową osobę prawną odrębną od Skarbu Państwa było swoiste uwłaszczenie najemców lub dzierżawców mienia państwowego rozumiane jako przyznanie z mocy prawa, prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej najemcy lub dzierżawy, posiadającemu słabe, bo tylko obligacyjne prawo do faktycznego władania nieruchomością, bardzo ograniczone co do zakresu zarządzania lub rozporządzania najętym lub dzierżawionym mieniem". Minister podkreślił, że Urząd Wojewódzki w [...] udostępnił część budynku (działka nr [...]), stanowiącą powierzchnię biurową do korzystania Sejmikowi Samorządowemu Województwa [...], na podstawie porozumienia z [...] grudnia 1992 r., jednak, zdaniem organu, jakakolwiek prawem przewidziana forma faktycznego władania nieruchomością (czy jej częścią), nie jest wystarczająca, by nastąpiło nabycie na własność części nieruchomości dotychczas posiadanej w ramach posiadania zależnego, wynikającego z ww. porozumienia. Odnosząc się do zarzutów proceduralnych odwołania, Minister wyjaśnił, że dopiero wykazanie przez stronę postępowania naruszenia przez organ zasad czynnego udziału strony w postępowaniu, polegającego na braku zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiającego tej stronie podjęcie konkretnych czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. Podniósł, że zasada czynnego udziału kreuje uprawnienie, nie zaś obowiązek uczestniczenia stron w postępowaniu, obligując jednak organ do zagwarantowania stronie możliwości jej realizacji. Odnosząc się do procedury kasatoryjnej wskazał, że rozstrzygnięcie tego typu może być wydane jedynie wobec ustalenia, że organ I instancji, z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Minister zauważył też, że nie każde naruszenie reguł postępowania dowodowego skutkować będzie koniecznością uchylenia decyzji, a w szczególności w sytuacji, gdy nie sposób wykazać wpływu takiego uchybienia na wynik postępowania. Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy, Minister stwierdził, że Wojewoda przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości, a odwołujący się nie przedstawił jaki wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miało naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W kwestii formy doręczenia decyzji, organ odwoławczy wskazał, że dodany ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, art. 39² kpa, wprowadził elektroniczną formę korespondencji w administracji publicznej wobec spraw realizowanych w oparciu o kpa, tj. w przypadku gdy stroną lub innym uczestnikiem postępowania jest podmiot publiczny. Wojewoda decyzję z [...] grudnia 2017 r. przesłał za pośrednictwem operatora pocztowego, co zdaniem Ministra stanowiło uchybienie, jednak takie, które nie miało wpływu na wynik postępowania. Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że oceniana decyzja Wojewody jest prawidłowa i nie narusza prawa.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra złożyło Województwo [...], zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 68 ustawy, poprzez uznanie, że posiadanie wykonywane przez sejmik województwa [...] nie stanowi władania o jakim mowa w tym przepisie; 2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 i 77 kpa, poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym ustalenia jaki był zakres władania nieruchomością przez sejmik województwa [...]. Wskazując na powyższe Województwo wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przesłanką nabycia mienia z art. 68 ust. 1 upw jest władanie mieniem przez sejmik samorządowy. W niniejszej zaś sprawie organ, zdaniem skarżącego, nie ustalił zakresu posiadania wynikającego z porozumienia z 1992 r., co zdaniem Województwa było istotne dla sprawy, skoro Minister stwierdził, że władztwo przejawia się w możliwości samodzielnego korzystania z nieruchomości. Skarżący zauważył przy tym, że użyte w art. 68 ust. 1 upw pojęcie władania nie zostało zdefiniowane w przepisach. Podniósł, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA 2475/99, jeżeli ustawa sama nie definiuje władania, władanie oznacza tylko stan faktyczny, niezależny od tytułu prawnego. Zadaniem organu jest zaś w tej sytuacji ustalenie kiedy, w jakim trybie i na jakich zasadach przekazano sejmikowi samorządowemu wymienione we wniosku pomieszczenia oraz czy do dnia 1 stycznia 1999 r. nie nastąpiły w tym zakresie zmiany. Województwo podniosło, że w postępowaniu przed organami obu instancji, nie podjęto żadnych czynności zmierzających do ustalenia charakteru władania nieruchomością, nie zbadano też zakresu przysługujących skarżącemu praw do nieruchomości, mimo że na taką potrzebę on wskazywał. Zarzuciło również, że organ nie odniósł się do wniosków dowodowych z jakimi występował skarżący. Zdaniem skarżącego, organ bezpodstawnie przyjął, że władanie mieniem przez sejmik samorządowy powinno odbywać się na zasadach analogicznych do wykonywania władztwa mieniem Skarbu Państwa, przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W ocenie skarżącego pozycja sejmiku samorządowego oraz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej stanowią zupełnie odrębne regulacje. Uprawnienia zaś do władania mieniem przez jednostki została wyraźnie przewidziana w przepisach, gdzie zastrzeżono tak jego formę jak i sposób ustanowienia danego prawa. Województwo podało, że na podstawie porozumienia, sejmik uzyskał władanie nieruchomością w jedyny dopuszczalny prawnie sposób, wobec czego, sprzeczne z przepisami prawa jest twierdzenie, że powinien je uzyskać w formie użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Zauważyło, że organ nie wskazywał także w jakim trybie i jaki podmiot miałby wskazane prawa na rzecz sejmiku ustanowić, co w ocenie skarżącego dobitnie świadczy o niezasadności przedstawionej przez Ministra argumentacji. W ocenie skarżącego nie było intencją ustawodawcy ograniczanie wyposażenia nowopowstałych jednostek samorządu terytorialnego jedynie w mienie będące we władaniu na podstawie prawa użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu, o których mowa w skarżonej decyzji.
W odpowiedzi na ww. skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Orzekając o oddaleniu skargi na akt Ministra, Sąd I instancji nie dopatrzył się w jego treści naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia.
W uzasadnieniu wskazał na materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji (art. 68 ust. 1 i ust. 3 ustawy), z której wynika, że mienie będące we władaniu Wojewódzkich Sejmików Samorządowych staje się, z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., mieniem samorządu województwa, na którego obszarze sejmik miał siedzibę. W ocenie Sądu, kwestią sporną w sprawie jest wykładnia pojęcia "władanie", wynikającego z treści ww. przepisu. W tym zakresie WSA podzielił zaprezentowane w decyzji Ministra stanowisko, że posiadanie zależne nieruchomości Skarbu Państwa przez Wojewódzki Sejmik Samorządowy wynikające z porozumienia zawartego z państwową jednostką organizacyjną nie stanowi przesłanki nabycia przez samorządowe województwo prawa własności do tej nieruchomości (lub jej części) na podstawie art. 68 ustawy. Sąd zwrócił uwagę, że problem ten był już przedmiotem oceny przez Sąd Najwyższy rozpoznający sprawę Zarządu Województwa (...) na decyzję Ministra Skarbu Państwa w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa na skutek rewizji nadzwyczajnej prezesa NSA od wyroku tego Sądu (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2002 r., sygn. akt III RN 206/01). Sąd Najwyższy przyjął, że publicznoprawny charakter regulacji dotyczącej mienia samorządu województwa wynikającej z ustaw ustrojowych (ustawy o samorządzie województwa oraz upw) skłania do zajęcia odmiennego, od wynikającego z Kodeksu cywilnego, rozumienia pojęcia "mienie będące we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych" użytego w art. 68 ust. 1 ustawy. Dokonując wykładni przepisów prawa, Sąd Najwyższy podzielił pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną (Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego) i uznał, że nabycie przez samorządowe województwo z mocy prawa własności nieruchomości, jako jednej z form mienia mogło nastąpić jedynie w odniesieniu do tych nieruchomości, które znajdowały się we władaniu wojewódzkich sejmików samorządowych jako reprezentacji gmin z obszaru województwa utworzonej na podstawie art. 76 ust. 1 ust (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.), będących samorządowymi jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, na zasadach analogicznych do określonych w ustawach regulujących wykonywanie przez Skarb Państwa władztwa nad mieniem państwowym, czyli na zasadach analogicznych do władania mieniem Skarbu Państwa przez państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, w szczególności analogicznych do użytkowania, zarządu lub trwałego zarządu. Podzielając wskazane powyżej poglądy Sądu Najwyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nabycie ex lege prawa własności nieruchomości, będącej we władaniu wojewódzkiego sejmiku samorządowego mogło dotyczyć tylko takiego rodzaju władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości, zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztw przez właściciela. Jak podkreślił Sąd Najwyższy, nie sposób przyjąć, aby intencją ustawodawcy regulującego kwestie nabycia mienia oraz przez samorządowe województwo, jako samorządową osobę prawną odrębną od Skarbu Państwa było swoiste "uwłaszczenie" najemców lub dzierżawców mienia państwowego rozumiane jako przyznanie z mocy prawa własności nieruchomości dotychczasowemu jej najemcy lub dzierżawy, posiadającemu słabsze przecież, bo tylko obligacyjne prawo do faktycznego władania nieruchomością, bardzo ograniczone co do zarządzania lub rozporządzania najętym lub dzierżawionym mieniem. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieruchomość, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, znajdowała się w trwałym zarządzie państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (np. urzędu wojewódzkiego), która w ramach posiadanych uprawnień do korzystania z nieruchomości i (ograniczonego) rozporządzania nią udostępniła część tej nieruchomości (powierzchnię biurową, lokal biurowy, lokal użytkowy), na zasadach najmu sejmikowi wojewódzkiemu jako samorządowej jednostce organizacyjnej, realizując w ten sposób obowiązek wojewody wynikających z art. 82 ust. 2 ust (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1998 r.). Przywołując powyższe stanowisko Sądu Najwyższego, WSA w pełni je zaaprobował, podkreślając, że posiadanie zależne nieruchomości Skarbu Państwa przez wojewódzki sejmik samorządowy, wynikające z umowy najmu zawartej z państwową jednostką organizacyjną, w której trwałym zarządzie znajdowała się ta nieruchomość nie stanowi przesłanki nabycia przez samorządowe województwo prawa własności tej nieruchomości, na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy. Powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd I instancji zauważył, że wyodrębnione w porozumieniu z 1992 r. lokale nie stanowiły odrębnego przedmiotu własności (prawnie wyodrębnionej w osobny przedmiot własności części budynku stanowiącej samodzielne lokale art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1360, dalej kc)), wobec czego nabycie własności ich części (niewyodrębnionych prawnie lokali użytkowych) nie mogło nastąpić. Niezależnie bowiem od przyjętej wykładni art. 68 ust. 1 upw i sposobu interpretacji użytego w tym przepisie pojęcia "władanie", część składowa rzeczy nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności (art. 47 § 1 kc). Najem lokalu, jako prawo majątkowe o charakterze obligacyjnym, nie kreuje po stronie najemcy jakichkolwiek uprawnień do gruntu pod budynkiem, w którym znajduję się ten lokal.
Sąd wyraził ocenę, że brak jest możliwości nabycia prawa własności części zabudowanej nieruchomości (prawa we współwłasności takiej nieruchomości), bez odpowiedniego prawa do gruntu (prawa własności gruntu albo użytkowania wieczystego lub użytkowania) w sytuacji, gdy budynek stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Powyższe prowadziło, zdaniem WSA do konkluzji, że nie można zaakceptować sytuacji, w której miałoby dojść do nabycia prawa własności przez samorządowe województwo w odniesieniu do niewyodrębnionej części budynku (część składowa nieruchomości nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności) kosztem państwowej jednostki organizacyjnej (tu: urzędu wojewódzkiego), mającej nieruchomości w trwałym zarządzie, ustanowionym na potrzeby realizowania przez nią jej publicznoprawnych zadań.
W oparciu o powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że art. 68 ust. 1 ustawy nie może stanowić podstawy do przekształcenia prawa najmu - przysługującego wojewódzkiemu sejmikowi samorządowemu w prawo własności - przysługujące samorządowi województwa. Sąd ocenił również, że organy w sposób prawidłowy zebrały i oceniły materiał dowodowy, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Województwo [...], domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący zwrócił się również o zasądzenie od Ministra na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Kwestionowanemu orzeczeniu Sądu I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "ppsa") w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80,107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi na decyzję Ministra, w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj.: art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 kpa, polegającym na nieuzupełnieniu materiału dowodowego o ustalenia dotyczące zakresu władania nieruchomością przez Sejmik Województwa [...], na podstawie porozumienia z dnia 31 grudnia 1992 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Województwem [...], który to dowód wyjaśniłby charakter władania przez Sejmik nieruchomością, a także zakres przysługujących mu praw do nieruchomości, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd oceniając wydane decyzje, pominął fakt naruszenia przez organy obu instancji art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa, a co za tym idzie, pominął braki w uzasadnieniach obu decyzji wydanych przez organy obu instancji; 2. art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80,107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa, poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2018 r. w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80,107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa. W ocenie skarżącego, wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie dostrzeżonych błędów w decyzji Ministra skutkowałoby uwzględnieniem skargi Województwa.
Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 914/18, zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 68 upw, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że posiadanie wykonywane przez Sejmik Województwa [...] nie stanowiło władania o jakim mowa w tym przepisie, podczas gdy z dokumentacji będącej w posiadaniu skarżącego, a niedopuszczonej jako dowód przez Sąd I instancji wynika, że Sejmik Województwa [...] władał, w rozumieniu tego przepisu, nieruchomością. W uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
W myśl art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec powyższego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W oparciu o art. 176 ppsa skarga kasacyjna winna zawierać zarówno wskazanie przesłanek kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Wskazanie podstaw kasacyjnych wymusza potrzebę konkretnego przytoczenia tych regulacji prawnych, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając zarzuty skarżącej kasacyjnie, w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały podniesione w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocena zarzutów procesowych w kontrolowanej sprawie uzależniona jest od kontroli zarzutów materialnoprawnych, a wobec powyższego należało w pierwszej kolejności do zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 ppsa).
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1 stwierdza wojewoda w drodze decyzji – art. 60 ust. 3 ustawy.
Podstawową zatem przesłanką nabycia mienia Skarbu Państwa w trybie art. 60 ust. 1 ustawy jest "władanie" tym mieniem przez państwową jednostkę organizacyjną -przejmowaną z dniem 1 stycznia 1999 r. przez określoną jednostkę samorządu terytorialnego. W tym miejscu wskazać należy, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnej definicji pojęcia "władanie" użytego w art. 60 ust. 1. Wykładni tego pojęcia dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 grudnia 2002 r. sygn. akt III RN 206/01, w którym stwierdził, że użyte w art. 68 ust. 1 ustawy (a zatem analogicznie również w art. 60 ust. 1) - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pojęcie "władanie" nie może być identyfikowane z pojęciem "faktyczne władanie", jakim posługuje się Kodeks cywilny i może podlegać wykładni co do jego prawnego (normatywnego) znaczenia odmiennej od tej, która stosowana jest w przypadku przepisów Kodeksu cywilnego (art. 222, art. 336, art. 338, art. 339 kc). Jeżeli bowiem spojrzeć na przepisy ustawy nie jako na przepisy regulujące jedynie stosunki cywilnoprawne (prywatnoprawne, własnościowe), lecz przepisy o charakterze ustrojowym (publicznoprawnym), regulujące kwestię wyposażenia nowo tworzonych jednostek samorządu terytorialnego w mienie mające służyć wykonywaniu przez nie ich publicznych zadań, to wówczas "władanie mieniem", o jakim stanowi przepis art. 68 ust. 1 ustawy (a także art. 60 ust. 1), nie powinno być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym. Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż nabycie ex lege prawa własności nieruchomości będącej we władaniu określonego w ustawie podmiotu mogło dotyczyć tylko takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, czyli takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Posiadanie zależne nie stanowi zatem "władania" w rozumieniu art. 68 ust. 1 czy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i tym samym nie stanowi przesłanki nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego prawa własności mienia Skarbu Państwa w trybie powołanych przepisów (por. OSNP 2003/24/584). Pogląd powyższy zyskał aprobatę w orzecznictwie sądowym i Sąd orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten podziela.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że decydujące znaczenie mają jeszcze dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. – tj. 1 stycznia 1999 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie Skarbu Państwa należało do instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.
W tym miejscu wskazać należy, że jedynym dowodem na dysponowanie przez Sejmik Samorządowy Województwa [...] pomieszczeniami w budynku przy [...] wraz z wyposażeniem jest porozumienie z 31 grudnia 1992 r., pomiędzy Urzędem Wojewódzkim w [...] a Sejmikiem Samorządowym Województwa [...] wraz z załącznikiem do porozumienia z 14 stycznia 1991 r. Porozumienie to zostało zawarte na czas nieokreślony. Z porozumienia niniejszego wynika jedynie posiadanie zależne nieruchomości Skarbu Państwa przez wojewódzki sejmik samorządowy.
Trzeba zauważyć, iż w styczniu 1999 r. prawną formą władania, która uprawniała do władania nieruchomością był zarząd (dziś trwały zarząd). Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Strona zainteresowana komunalizacją winna zatem była dysponować indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też nawet protokołu zdawczo-odbiorczego, który świadczyłby o formalnym władaniu nieruchomością na dzień 1 stycznia 1999 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że istnienia władania w rozumieniu przepisu art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie można domniemywać. Istotne jest również, że jakikolwiek indywidualny akt o oddaniu nieruchomości we władanie powinien był określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 929/09, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Uchwała ta dotyczy wprawdzie instytucji zarządu, nie mniej jednak, w ocenie Sądu należy odnieść ją także do niniejszego stanu faktycznego sprawy. Faktyczne władanie nieruchomością bez tytułu, na który wskazano wyżej, nie może być, zdaniem Sądu, podstawą do zastosowania art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej, zwłaszcza dotyczące wykładni prawa materialnego, a co za tym idzie błędnych ustaleń sądu, są nie uzasadnione. Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących a dokonując jego oceny nie przekroczył granic swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 kpa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa okazał się niezasadny.
Przede wszystkim nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie, nie może być uznane za tożsame z uchybieniem powołanej normie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA nie dokonał w przedmiotowej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Sąd winien był decyzję uchylić. WSA właściwie rozpatrzył przedmiotową sprawę wydając orzeczenie mające oparcie w niekwestionowanym stanie faktycznym.
Jeśli chodzi o zarzuty naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, to podkreślenia wymaga, że zakres postępowania wyjaśniającego jest zdeterminowany przepisami prawa materialnego, które określają zakres i przedmiot postępowania. Sąd I instancji dokonał prawidłowej analizy materiału dowodowego, uwzględnił w stanie faktycznym wszystkie okoliczności sprawy, jak również ocenił dokumenty. Zarzut nieuzupełnieniu materiału dowodowego o ustalenia dotyczące zakresu władania nieruchomością przez Sejmik Województwa [...], na podstawie porozumienia z dnia 31 grudnia 1992 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Województwem [...], który to dowód wyjaśniłby charakter władania przez Sejmik nieruchomością, a także zakres przysługujących mu prawdo nieruchomości, nie zasługuje na uwzględnienie. Porozumienie to stanowiło element materiału dowodowego i zostało poddane wnikliwej i odpowiadającej prawu ocenie.
Dlatego też uznać należało, że Sąd I instancji dokładnie i rzetelnie przeanalizował stan faktyczny sprawy przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności jej towarzyszących, a swoją ocenę uzasadnił. Z tego też powodu, Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez WSA w Warszawie skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2018 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości, mimo, że istniały podstawy do jej uchylenia.
Mając na względzie podniesione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.