I OSK 1176/05

I OSK 1176/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-05-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Zbigniew Rausz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne
Służba więzienna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1914/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-05-23
II SA/Wa 1915/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2005-05-23
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz, Sędziowie NSA Wojciech Chróścielewski, Anna Łuczaj (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1914-1915/04 w sprawie ze skargi K. K. na decyzje Ministra Sprawiedliwości: 1. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarządzenia wypłaty świadczeń pieniężnych 2. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby więziennej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz K. K. kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1914 -1915/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. K. na decyzje Ministra Sprawiedliwości: z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarządzenia wypłaty świadczeń pieniężnych oraz z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby więziennej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając powyższy wyrok wskazał, iż decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 pkt 7 w związku z art. 36 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61, poz. 283 ze zm.) zwolnił K. K. ze Służby Więziennej. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została doręczona funkcjonariuszowi przez pocztę i z uwagi na niepodjęcie w przez adresata była dwukrotnie awizowana w dniach 7 i 14 sierpnia 2002 roku, a następnie w dniu 28 sierpnia 2002 roku została zwrócona nadawcy z adnotacją "zwrot - nie podjęto w terminie". W związku z powyższym na podstawie art. 44 k.p.a. Minister Sprawiedliwości uznał, że skutek prawny doręczenia decyzji powstał w dniu 14 sierpnia 2002 roku.
W dniu [...] Minister Sprawiedliwości wydał decyzję, którą na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 1 i art. 110 ust. 1 i 2 oraz art. 111 ust. 1 i 5 ustawy o Służbie Więziennej, w związku ze zwolnieniem K. K. ze służby, zarządził wypłatę odprawy za 5 lat i 14 dni służby w kwocie 26.943 zł oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy w kwocie 22.323,70 zł.
Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że K. K. za okres od dnia 1 maja 1990 roku do 31 października 1995 roku otrzymał odprawę i dlatego obecnie należy mu się odprawa w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Uposażenie K. K. w miesiącu zwolnienia ze służby wynosiło 8.981 złotych. Uposażenie to stanowiło również podstawę do wypłaty ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy w rozmiarze 51 dni, przy przyjęciu współczynnika w wysokości 20,92.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] w przedmiocie wypłaty K. K. świadczeń pieniężnych, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Minister Sprawiedliwości uznał zarzut K. K., dotyczący nielegalności zaskarżonej decyzji - z uwagi na jej podjęcie na podstawie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] o zwolnieniu K. K. ze służby, która to decyzja, zdaniem skarżącego, nie została prawidłowo doręczona i nie weszła do obrotu prawnego - za niezasadny. Powołał się przy tym na swoje postanowienie z dnia [...] o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia ze służby. Minister Sprawiedliwości stwierdził, że odwołujący się na mocy decyzji z dnia 11 października 1995 roku otrzymał odprawę za wcześniejszy okres służby i dlatego, na podstawie art. 111 ust. 5 o Służbie Więziennej, obecnie należy mu się odprawa za 5 lat i 14 dni służby, tj. od dnia 17 lutego 1998 roku do dnia 31 sierpnia 2002 roku. W kwestii zarzutu pominięcia w decyzji zarządzającej wypłatę świadczeń świadczenia za czas zwolnienia lekarskiego od dnia 1 września 2002 roku do dnia 24 września 2002 roku Minister Sprawiedliwości uznał, że zarzut ten wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy.
W dniu 4 października 2002 roku K. K. złożył do Ministra Sprawiedliwości wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zwolnienia ze służby, argumentując m. in., że decyzja z dnia [...] o zwolnieniu ze Służby Więziennej nie została mu doręczona.
Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Minister Sprawiedliwości wznowił postępowanie a następnie decyzją z dnia [...] odmówił na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylenia decyzji z dnia [...] o zwolnieniu ze Służby Więziennej. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że K. K. o zamiarze zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego w związku z likwidacją tego stanowiska i brakiem możliwości mianowania na stanowisko równorzędne wiedział co najmniej od dnia 25 czerwca 2002 roku. Od tego momentu, ze świadomością, że w powyższej sprawie będzie się toczyć postępowanie administracyjne, konsekwentnie aż do dnia [...] nie podejmował adresowanej do niego korespondencji, uchylając się tym samym od czynnego udziału w sprawie. W szczególności K. K. nie podjął pisma Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 lipca 2002 roku, w którym organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego oraz przedstawił propozycję objęcia niższych stanowisk i poinformował, że w razie nieprzyjęcia żadnego z trzech zaproponowanych stanowisk albo nieudzielenia odpowiedzi do dnia 30 lipca 2002 roku K. K. zostanie zwolniony ze Służby Więziennej w trybie art. 39 ust. 3 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej. Minister Sprawiedliwości nie zgodził się z zarzutem K. K., iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Ustosunkowując się do zawartego we wniosku o wznowienie postępowania zarzutu niedoręczenia decyzji z dnia [...] Minister Sprawiedliwości ponownie powołał się na doręczenie decyzji w trybie art. 44 k.p.a. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości powoływana przez stronę przyczyna uzasadniająca uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego jest nieuzasadniona, albowiem wnioskodawca świadomie zaniechał odbierania korespondencji, a tym samym nie można było uznać, że bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] o odmowie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji z dnia [...] o zwolnieniu K. K. ze służby.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. K. zakwestionował decyzje Ministra Sprawiedliwości: z dnia [...] – utrzymującą w mocy decyzję zarządzającą wypłatę świadczeń pieniężnych w związku ze zwolnieniem ze służby oraz z dnia [...] – utrzymującą w mocy decyzję o odmowie uchylenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze Służby Więziennej.
Pierwszej z wymienionych decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 39 ust. 3 pkt 7 ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisów art. 6, art. 9, art. 10 k.p.a. Skarżący podniósł, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie weszła do obrotu prawnego, a zatem Minister Sprawiedliwości bezpodstawnie zarządził
wypłatę świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze służby. Nadto zdaniem skarżącego przyznana odprawa pieniężna powinna uwzględniać cały okres służby, ponieważ wcześniejsza decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 października 1995 roku o zwolnieniu ze służby została wyeliminowana z obrotu prawnego, na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją z dnia 17 lutego 1998 roku. Zaskarżona decyzja pomija także sprawę składki na ubezpieczenie społeczne i wypłatę świadczenia za czas zwolnienia lekarskiego.
Drugiej z zaskarżonych decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa polegające na uznaniu, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie została wydana w wyniku postępowania, w którym bez swojej winy nie brał udziału. Skarżący po raz kolejny podkreślił, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie została doręczona a przyjęcie przez organ administracji domniemania doręczenia decyzji o zwolnieniu ze służby jest bezprawne. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji.
W pismach procesowych składanych w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 roku, którym uchylono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2003 roku oddalający skargę K. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 12 maja 2004 roku przyczyną uchylenia wyroku z dnia 8 maja 2003 roku było niezajęcie przez Sąd stanowiska, jakie znaczenie dla skuteczności doręczenia ma fakt pozostawienia w urzędzie pocztowym przesyłki zawierającej decyzję o zwolnieniu skarżącego na okres 14 dni, a nie 7 dni, jak wymaga art. 44 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wymaga zatem wyjaśnienia, czy można uznać, że przesyłka została prawidłowo doręczona skarżącemu, a gdyby uznać ją za prawidłowo doręczoną, to z jaką datą.
Skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 roku, którym uchylone zostało postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 2002 roku o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Przedstawiając motywy zaskarżonego wyroku z dnia 23 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że Sąd dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania. W dniach [...] przyjęte przez organy domniemanie doręczenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w trybie art. 44 k.p.a. nie było podważone, albowiem wskazane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pochodzą odpowiednio z miesiąca maja i sierpnia 2004 roku. Mając na uwadze pierwszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 roku, którym oddalono skargę K. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Sprawiedliwości miał uzasadnione powody do uznania, że decyzja o zwolnieniu ze służby została doręczona skarżącemu zgodnie z art. 44 k.p.a. i mogła stanowić podstawę do wydania w dniu [...] decyzji o przyznaniu świadczeń należnych w związku ze zwolnieniem ze Służby Więziennej.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej ( t. j. z 2002 r., Dz. U. Nr 207, poz. 1761) funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 1, 2, 5, i 6 oraz art. 3 pkt 1 i 3 - 7 otrzymuje odprawę oraz ekwiwalent za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe.
Stosowanie do art. 111 powołanej wyżej ustawy wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości sześciomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym. Wysokość odprawy dla funkcjonariusza ponownie przyjętego do służby ustala się według zasad określonych w ust. 1 i 4, z tym, że wysługę lat liczy się od dnia ponownego przyjęcia do służby.
Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z dnia 17 lutego 1998 roku skarżący został ponownie mianowany na stanowisko służbowe w Służbie Więziennej. W myśl art. 45 ustawy o Służbie Więziennej z dniem uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza mianuje się na stanowisko ostatnio zajmowane lub równorzędne. Jak wynika z ust. 4 i 5 powyższego przepisu świadczenia funkcjonariusza za okres pozostawania poza służbą są ograniczone do uposażenia za okres 6 miesięcy, należnego na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Przepis stanowi również, że okres pozostawania poza służbą, za który przyznano świadczenie traktuje się na równi ze służbą w zakresie wszystkich uprawnień uzależnionych od stażu służby. Z powyższych uregulowań wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby nie powoduje uchylenia wszystkich skutków decyzji o zwolnieniu, a jedynie wywołuje skutki w zakresie 6 miesięcy pozostawania poza służbą. Dlatego nie można uznać, że skarżący, pomimo wcześniejszego zwolnienia, zachował ciągłość służby, a odprawa pieniężna powinna uwzględniać cały okres służby skarżącego. Za okres wcześniejszej służby skarżący otrzymał należną odprawę. Odprawa przyznana zaskarżoną decyzją uwzględnia okres ponownej służby, tj. od dnia 17 lutego 1998 roku do dnia 31 sierpnia 2002 roku i okres 6 miesięcy pozostawania poza służbą, co daje 5 lat i 14 dni służby. Za ten okres, stosownie do treści art. 111 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, skarżącemu należy się odprawa w wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących decyzji w przedmiocie wypłaty świadczeń pieniężnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że są one bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięć, do których odnoszą się te zarzuty.
Ustosunkowując się do skargi na decyzję z dnia [...] Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w tym zakresie należy odwołać się do wcześniejszych rozważań związanych z uzasadnionym, potwierdzonym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 roku, przyjęciem przez organ prawidłowości doręczeń skarżącemu pism na podstawie art. 44 k.p.a. W związku z powyższym w dacie wydania zaskarżonej decyzji Minister Sprawiedliwości mógł zasadnie uznać, że skoro skarżący nie odbierał kierowanej do niego korespondencji związanej z postępowaniem administracyjnym w sprawie zwolnienia ze służby, o którego wszczęciu wiedział - pismo z dnia 17 czerwca 2002 roku wysłane na adres domowy skarżącego zostało doręczone w dniu 25 czerwca 2002 roku osobie obecnej pod tym adresem - to z własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Tym samym przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest dowolne i znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a w szczególności w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 roku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005 roku wniósł K. K., reprezentowany przez radcę prawnego Romana Topolskiego.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej "p.p.s.a."- zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 170 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Wa 1083/04, którym to wyrokiem uchylono postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 2002 roku o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (dotyczącej wydanej w dniu [...] decyzji o zwolnieniu K. K. ze służby) oraz postanowienie wydane w I instancji, a w uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że nie doszło do skutecznego doręczenia K. K. decyzji z dnia [...] o zwolnieniu ze służby;
- art. 170 p.p.s.a. poprzez odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2003 roku i ustaleń w nim poczynionych, który to wyrok został uchylony prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 roku, sygn. akt OSK 186/04;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 110 ustawy o Służbie Więziennej poprzez błędną wykładnię i ustalenie, iż decyzja Ministra Sprawiedliwości o zarządzeniu wypłaty świadczeń mogła być podjęta przez Ministra Sprawiedliwości w dniu [...], pomimo tego, że decyzja o zwolnieniu ze służby nie została prawidłowo i skutecznie doręczona, a w sprawie - w związku ze złożeniem przez K. K. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wszczęte zostało postępowanie odwoławcze, które nie zostało zakończone decyzją ostateczną, czy też postanowieniem kończącym sprawę w inny sposób.
W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 110 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusz zwolniony ze służby otrzymuje odprawę i inne świadczenia określone w przepisach prawa. Przy czym funkcjonariusz jest wtedy zwolniony ze służby, kiedy decyzja o zwolnieniu ze służby stanie się ostateczna. Z treści art. 130 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że dopiero ostateczna decyzja administracyjna jest wykonalna, chyba że został jej nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej wskazał, iż postępowanie odwoławcze kończy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) albo decyzji ostatecznej (art. 138 k.p.a.). Zaniechanie przez organ wydania takich aktów uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1984 roku, sygn. akt II 1284/84, ONSA 1984/2/111, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2000 roku, sygn. akt II SA 2240/00, LEX nr 53773).
Zdaniem skarżącego, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji pominął argument, iż decyzja kończąca postępowanie odwoławcze nie została przez organ podjęta.
W skardze kasacyjnej podkreślono, iż postanowieniem z dnia 23 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznając, że rozstrzygnięcie przedmiotowych spraw zależy od innego postępowania sądowoadministracyjnego - z uwagi na skargę kasacyjną złożoną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2003 roku, sygn. akt II SA 4123/03, którym to Sąd oddalił skargę na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej / wyrokiem z dnia 12 maja 2004 roku, sygn. akt OSK 186/04 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2003 roku / oraz zakończeniu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie /wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 roku, sygn. akt II SA/Wa 1083/04 Wojewódzki Sąd
Administracyjny uchylił postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 listopada 2002 roku / Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął z urzędu zawieszone postępowanie.
W ocenie pełnomocnika skarżącego Sąd w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 170 p.p.s.a., związany był prawomocnymi orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 roku i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2004 roku.
Podniesiono nadto, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2004 roku zlecił ustalenie, czy decyzja została prawidłowo (zgodnie z art. 44 k.p.a.) doręczona skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 sierpnia 2004 roku, wykonując dyspozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, iż decyzja nie została prawidłowo doręczona.
Autor skargi kasacyjnej stwierdził, iż doręczenie jest czynnością procesową techniczną, z którą prawo wiąże określone skutki prawne. Niezachowanie ustawowych wymogów doręczenia powoduje jego bezskuteczność. Bezskuteczność zaś oznacza, iż czynność nie ma skutku prawnego (nie istnieje w sensie prawnym). Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie konstrukcji skuteczności doręczenia "do albo miesiąca maja 2004 roku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego) albo miesiąca sierpnia 2004 roku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie)" narusza gwarancyjny charakter instytucji doręczenia.
Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała, iż w podobnej sprawie (wyrok z dnia 16 listopada 2004 roku, sygn. akt II SA 1471-1472/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż jeżeli w aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia decyzji, to należy uznać, iż zgodnie z przepisem art. 110 k.p.a. decyzja ta nie weszła w sposób prawidłowy do obrotu prawnego, a więc nie może wpływać na kształtowanie kolejnych praw i obowiązków strony, której dotyczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zdaniem skarżącego, naruszył również art. 170 p.p.s.a. w zakresie oceny decyzji z dnia [...]. Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 roku pomimo tego, iż prawomocnym orzeczeniem kasacyjnym z dnia 12 maja 2004 roku Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ten wyrok, a kwestia doręczenia decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby rozstrzygnięta została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 roku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) – zwanej dalej "p.p.s.a."- skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k. p. a. bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art.145 § 1 k.p.a. i art. 145a nie wpłynęły na treść decyzji.
Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a.
( por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653).
Podstawowym elementem odróżniającym postępowanie administracyjne trybu zwykłego od trybu nadzwyczajnego jest przedmiot postępowania. W trybie zwykłym postępowanie wszczyna się w celu rozpatrzenia interesów prawnych lub obowiązków stron zaś postępowanie w trybie nadzwyczajnym ma za przedmiot dalszy prawny byt samej decyzji, a więc nie dotyczy tych praw lub obowiązków stron, o których rozstrzygnięto w decyzji. Jest to więc przedmiot postępowania nowy w stosunku do tego, który rozpatrywano w trybie zwykłym.
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce m. in. wówczas, gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego. A zatem postępowania w trybie nadzwyczajnym nie można wszcząć, jeśli decyzja, pomimo że wydana, nie została doręczona lub ogłoszona żadnej ze stron.
Doręczenie decyzji następuje z zachowaniem zasad doręczania pism organu z zachowaniem zasad uregulowanych w art. 39 – 49 k.p.a. i tylko w przypadku zachowania tych reguł doręczenie będzie skuteczne. Z doręczeniem decyzji związane są skutki materialne i procesowe.
Doręczenie / lub ogłoszenie / decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Bezsprzecznie egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji.
( por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J.Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck - Warszawa 1996, s. 653)W. Taras, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 roku, sygn. akt II SA/Kr 965/02, OSP 2003/11/139, uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001/2/56 - glosa aprobująca: A.Bartosiewicz, R. Kubacki, OSP 2002/12/154 ).
Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.
Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Sprawiedliwości – po uprzednim wznowieniu postępowania - odmówił uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] nr [...] o zwolnieniu K. K. ze służby więziennej. W tym stanie rzeczy fundamentalne znaczenie posiada kwestia doręczenia K. K. decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] o zwolnieniu ze służby więziennej / wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego /, albowiem od tego ustalenia uzależniony jest byt prawny decyzji.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 maja 2005 roku, sygn. akt II SA/Wa 1914 -1915/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi K. K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie zarządzenia wypłaty świadczeń pieniężnych oraz na decyzję w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zwolnieniu ze służby więziennej dokonując oceny legalności tych decyzji w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 roku, którym oddalono skargę K. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2004 roku uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2003 roku a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2004 roku uchylił postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 listopada 2002 roku o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Wprawdzie Sąd administracyjny pierwszej instancji dokonuje kontroli legalności zaskarżonych decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dniu ich wydania, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w niniejszej sprawie winien uwzględnić również powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2004 roku i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2004 roku, a to chociażby za sprawą art. 170 p.p.s.a.
Z mocy art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Powyższą okoliczność Sąd pierwszej instancji winien rozważyć w świetle art. 145 p.p.s.a. Sądy i organy muszą bowiem brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego.
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX 51062, B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczynski , A.Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s.545 ).
W tym miejscu podkreślić należy, iż błędne jest stanowisko strony skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 maja 2004 roku potwierdził fakt niedoręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] o zwolnieniu ze służby więziennej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jedynie, że w aktach brak jest dowodu, aby przesyłkę zawierająca przedmiotową decyzję pozostawiono na poczcie i umieszczono o tym zawiadomienie w skrzynce na korespondencję, czy na drzwiach adresata. Natomiast udzielając wytycznych co do dalszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia wymaga, czy można uznać, że przesyłka nr 51 prawidłowo została (zgodnie z art. 44 k.p.a.) doręczona skarżącemu, a gdyby uznać za prawidłowo doręczoną, to z jaką datą.
Nadto, zważywszy na przedmiot powyższego rozstrzygnięcia, podkreślić należy, iż złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłącza dopuszczalność wznowienia postępowania, bowiem otwiera drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W takim przypadku nie jest więc spełniona przesłanka zakończenia sprawy ostateczną decyzją.
(por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6. wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 628; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 1994 roku, sygn. akt II SA 411/94, niepublikowane )
Postępowanie odwoławcze / postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy / kończy wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania / wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /, postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania / wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy / - art. 134 k.p.a. albo decyzji ostatecznej - art. 138 k.p.a. Zaniechanie przez organ wydania takich aktów uniemożliwia orzekanie w przedmiocie wznowienia postępowania.
( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 1984 roku, sygn. akt II SA 1284/84, ONSA 1984/2/111)
W przedmiotowej sprawie postępowanie z wniosku K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy do dnia 23 maja 2005 roku, tj. do dnia wydania zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zostało zakończone.
Z powyższych względów podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 170 p.p.s.a.
Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 110 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej ( t. j. z 2002 r., Dz.U. Nr 207, poz. 1761).
Przepis art. 110 ustawy o Służbie Więziennej reguluje wypłatę świadczeń pieniężnych funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby. Wypłata świadczeń pieniężnych uzależniona jest zatem od wcześniejszego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Z tego względu od rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwolnienia K. K. ze służby zależne jest rozstrzyganie w przedmiocie świadczeń pieniężnych należnych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego – zwrot wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).