I OSK 1173/07

I OSK 1173/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /przewodniczący/
Irena Kamińska
Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 111/06 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2007-04-04
Skarżony organ
Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 179 poz 1750
art. 95 ust. 1 pkt. 1, art. 96 ust. 7, 9, 10
Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Irena Kamińska Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 sygn. akt II SAB/Wa 111/06 w sprawie ze skargi W. P. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w Warszawie w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 2 marca 2004 r. oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 111/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. P. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku z dnia 2 marca 2004 r.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w dniu 2 marca 2004 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem do Wojskowego Biura Emerytalnego w W. o wypłatę niedopłaconego uposażenia, tj. części dodatku specjalnego w uposażeniu za okres 12 miesięcy po zwolnieniu go z zawodowej służby wojskowej decyzją nr [...] MSWiA, z dniem [...]. We wniosku tym podał, że wobec zmiany przepisów uposażeniowych, a zwłaszcza z wejściem w życie § 36 Rozporządzenia MON z dnia 10 października 2000 r., który nie obowiązywał w dacie wydania decyzji przez WBE, konieczne jest wydanie nowej decyzji.
Wojskowe Biuro Emerytalne pismem z dnia 29 marca 2004 r. udzieliło skarżącemu odpowiedzi na pismo z dnia 2 marca 2004 r. i wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66) podstawę wymiaru emerytury lub renty dla żołnierzy zawodowych przeniesionych w stan nieczynny lub skierowanych do służby za granicą stanowi uposażenie należne na stanowisku służbowym zajmowanym ostatnio w wojsku lub przed skierowaniem do służby za granicą według stawek obowiązujących w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Natomiast przepisy Rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1005), które weszło w życie od dnia 26 października 2000 r., nie będą miały zastosowania do żołnierzy zawodowych, którzy od momentu obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia złożyli wypowiedzenie stosunku służbowego albo w stosunku do których została wydana decyzja o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej najpóźniej w terminie do dnia 31 grudnia 2000 r. Organ wskazał, że wobec tego, iż skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 30 kwietnia 2000 r., a więc przed datą wejścia w życie rozporządzenia, nie był ponownie powołany do służby ani nie pozostawał w okresie wypowiedzenia w dniu wejścia w życie ww. rozporządzenia MON, brak było podstaw do pozytywnego rozpatrzenia odwołania. Podkreślił również, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693, ze zm.) wydanie decyzji administracyjnej dotyczy roszczeń przysługujących z tytułu prawa do uposażenia i innych należności pieniężnych przysługujących żołnierzom w trakcie trwania czynnej służby wojskowej, a więc nie obliguje Wojskowego Biura Emerytalnego do wydania decyzji w tym zakresie.
W. P. uznając powyższe pismo za decyzję, w dniu 26 kwietnia 2006 r. złożył od niego odwołanie do Ministra Obrony Narodowej. Minister Obrony Narodowej, w piśmie z dnia 18 czerwca 2004 r. podtrzymał stanowisko organu emerytalnego.
W dniu 14 czerwca 2004 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej.
Wyrokiem z 15 listopada 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpatrzenia odwołania skarżącego i podniósł, iż skoro w ocenie skarżącego pismo organu emerytalnego miało charakter decyzji, a odwołanie zostało przekazane do organu wyższego stopnia należało rozważyć wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania.
Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia 29 marca 2004 r., którego nie można uznać za decyzję administracyjną.
W dniu 30 maja 2006 r. W. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego i wniósł o zobowiązanie ww. do rozpatrzenia wniosku z dnia 2 marca 2004 r. o wypłatę nieopłaconego uposażenia należnego z tytułu pełnienia zawodowej służby wojskowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ podkreślił, że zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 162/05, wojskowy organ emerytalny na podstawie art. 31 ust. 1 wojskowej ustawy emerytalnej (Dz.U. z 2002 r. Nr 11, poz. 108 ze zm.) uprawniony jest do wydawania decyzji w zakresie ustalania prawa do zaopatrzenia emerytalnego, nie jest natomiast uprawniony do wydawania decyzji w zakresie uposażenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.) i jest wyłącznie płatnikiem tego uposażenia.
W powołanym na wstępie postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że bezczynność organu administracji publicznej nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego w zakresie braku kompetencji do działania i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) odrzucił skargę.
Sąd wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają zaś znaczenia okoliczności, z jakich określone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu była wynikiem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt czy czynność w ogóle nie powinien być wydany, zaś czynność dokonana, wyrażająca się na przykład w odmowie wydania decyzji, w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania.
Zdaniem Sądu w sprawie bezsporne jest, że skarżący w swoim wniosku skierowanym do Wojskowego Biura Emerytalnego w W. zażądał jej załatwienia w formie decyzji, zaś organ załatwił sprawę w formie pisma, w którym ustosunkował się do powyższego wniosku. Z akt sprawy wynika, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 kwietnia 2000 r., natomiast przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy, zgodnie z § 39 mają zastosowanie do dodatków do uposażenia żołnierzy od dnia 1 lipca 2000 r., a więc mogłyby mieć zastosowanie, gdyby skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 1 lipca 2000 r. lub po tej dacie. Sąd Wojewódzki podniósł także, że przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, które obowiązywały do dnia 30 czerwca 2004 r., nie przewidywały wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości dodatku specjalnego w podstawie wymiaru świadczeń pieniężnych przysługujących żołnierzowi z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Sąd podzielił pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 162/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 12 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1115/05, z którymi polemizował skarżący, a który wywodzi, że wojskowy organ emerytalny nie jest właściwy do wydawania decyzji w sprawach dotyczących ustalania prawa bądź jego braku do uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym.
Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że postanowieniem w trybie art. 65 K.p.a. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. powinien przekazać sprawę do załatwienia do organu właściwego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 206/04, z którego wynika, że niedopuszczalne jest na podstawie art. 17 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy wydanie decyzji ustalającej wysokość składników podstawy naliczenia odprawy. Na podstawie powołanego przepisu możliwe jest jedynie kwestionowanie jej wysokości.
Sąd pierwszej instancji uznał, że wniosek skarżącego nie podlega załatwieniu w formie przewidzianej przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarga w istocie sprowadza się do wymuszenia przez stronę na organie podjęcia rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ uchyla się od wydania decyzji, postanowienia czy też nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Wynika to z przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Skarga jest zatem dopuszczalna, o ile dotyczy jednej z wyżej wymienionych form działania organu administracji publicznej.
Wobec tego, że Sąd stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy, które obowiązywały do dnia 30 czerwca 2004 r., nie przewidywały dla ustalenia dodatku specjalnego w podstawie wymiaru świadczeń pieniężnych przysługujących żołnierzowi z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, formy decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to konsekwencją tego toku rozumowania jest stwierdzenie, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, gdyż nie dotyczy żadnej z wyżej wymienionych form działania organu administracji publicznej. Sąd wskazał, że obowiązek administracyjny do działania wyznaczony jest normami administracyjnymi, jeżeli organ nie ma kompetencji do określonego działania, to nie można takiemu organowi zarzucić bezczynności.
Skargę kasacyjną od postanowienia skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący W. P., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, zaskarżając to postanowienie w całości. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy przez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie;
2) art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych przez jego niezastosowanie;
3) art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), przez naruszenie oceny prawnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2001 r., sygn. akt II SA 1088/00, który oddalając skargę tym samym uznał, że decyzja jest prawną formą działania w przedmiocie wysokości stawki dodatku specjalnego w podstawie wymiaru naliczenia należności przewidzianej w art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy oraz że dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. jest organem rzeczowo właściwym do wydania decyzji na tej podstawie ustawowej.
Ponadto w ramach drugiej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 w zw. z pkt 8 oraz w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie wysokości roszczenia;
2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 P.p.s.a., przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, wadliwe przedstawienie stanu sprawy, niewyjaśnienie znaczenia zwrotu nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że błąd Sądu pierwszej instancji polegał na tym, że wzorcem kontroli uczynił uchyloną ustawę z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. Zdaniem skarżącego nie zmienia istoty rzeczy to, że poza art. 9, w tej ustawie nie było żadnego innego przepisu normującego wprost formę prawną załatwiania spraw uposażeniowych. Natomiast w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy użyte jest określenie "przysługuje" co miesiąc przez rok po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie oznacza to jednak, że roszczenie to nie było indywidualną sprawą zakresu administracji publicznej i nie wymagało rozstrzygnięcia.
Zdaniem skarżącego wzorcem kontroli w powyższych spornych kwestiach winny być przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W dacie orzekania o bezczynności zagadnienie formy prawnej działania organów wojskowych w kwestii otrzymywania dodatków do uposażenia, w tym dodatku specjalnego, unormowane zostało wprost w art. 80 ust. 4 powołanej ustawy, który stanowi, że dodatki do uposażenia przyznaje uprawniony organ wojskowy w formie decyzji.
Skarżący zarzucił, że Sąd Wojewódzki nie dokonał wykładni art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy. Można jednak założyć, że Sąd odczytał ten przepis identycznie jak art. 17 ust. 1 powołanej ustawy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 206/04. W ocenie skarżącego przyjęta w omawianym wyroku wykładnia, że można jedynie kwestionować wysokość odprawy nie jest prawidłowa. Istotne jest, czy można w sposób niebudzący wątpliwości wyodrębnić zakwestionowane rozstrzygnięcie częściowe, a pozostałe rozstrzygnięcia mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego wykładnia art. 17 ust. 1 przytoczonej ustawy jest sprzeczna z elementarnymi zasadami logiki. Wynika z niej wniosek bowiem, że niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji odmawiającej przyznania odprawy, wszak nie dotyczy kwestionowania wysokości. Sąd nie przytoczył żadnych argumentów prawnych uzasadniających rozumowanie, że na podstawie art. 17 ustawy o uposażeniu dopuszczalne jest wyłącznie kwestionowanie wysokości naliczonej odprawy, a nie stanowi on podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ustalającej wysokość składników stanowiących podstawę jej naliczenia.
W praktyce najczęściej kwestionowana jest tylko decyzja w części rozstrzygającej o sposobie uwzględnienia dodatku specjalnego w podstawie ich wymiaru (np. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1996 r., sygn. II SA 1271/96; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., sygn. akt III RN 26/98 (OSNAP 1999, nr 5, poz. 154); wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 2705/00; z dnia 29 października 2001 r., sygn. akt II SA 622/01; z dnia 22 stycznia 2003 r., sygn. akt II SAB 342/02; z dnia 17 października 2003 r., sygn. akt II SA 3828/02). W wyrokach tych w pełni akceptowana była decyzyjna forma uwzględniania stawki dodatku specjalnego w podstawie wymiaru świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej.
Zdaniem skarżącego błędne jest także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że bezczynność wojskowego organu emerytalnego nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego z uwagi na brak jego kompetencji do działania. Pozostaje ono w sprzeczności z art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zakres działania wojskowego biura emerytalnego nie uległ zmianie. Także w poprzednim stanie prawnym z przepisu § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o uposażeniu (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.) m.in. wynikało, że wypłaty przedmiotowej należności dokonuje wojskowe biuro emerytalne. Oznacza to, że w zakresie właściwości rzeczowej organów nie ma zmian. W istocie Sąd odrzucając skargę na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku uznał, że pozostawienie go bez rozpoznania stanowi właściwą formę działania organu administracji publicznej. W ten sposób strona pozbawiona została możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego w celu skontrolowania prawidłowości dokonanej wypłaty przedmiotowej należności. Wobec braku określenia, że w każdym przypadku wypłata następuje po wydaniu decyzji, powstają jedynie wątpliwości z zaliczeniem tego działania do aktów administracyjnych, czy też do innych aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skoro organ dokonuje wypłaty, to mamy do czynienia z indywidualnym aktem administracyjnym zawierającym rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r. sygn. akt II SA 1088/00 w sprawie skarżącego uznał formę działania w drodze decyzji za zgodną z przepisem art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. Wyłącznie ten wyrok ukształtował sytuację prawną w zakresie właściwości organów oraz decyzyjnej formy rozpatrzenia sprawy. Potwierdził ją kolejny wyrok NSA w sprawie skarżącego z dnia 17 października 2003 r., sygn. akt II SA 3828/02, którym uchylona została decyzja Ministra Obrony Narodowej. Natomiast zaskarżone postanowienie zawiera zasadniczo inną wartość prawną (nową ocenę) niż wyrażona w obydwu powyższych wyrokach NSA. Sąd jednak nie wykazał, że po wydaniu tych wyroków nastąpiła zmiana właściwości wojskowego biura emerytalnego i formy prawnej jego działania. Skoro wszystkie dotychczasowe sprawy w kwestii uwzględnienia dodatku specjalnego w podstawach należności pieniężnych przysługujących z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej rozpatrywane były w formie decyzji administracyjnych, to skarżący domagał się we wniosku z dnia 2 marca zastosowania art. 9 ust. 4 ustawy o uposażeniu oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz.U. Nr 90, poz. 1005 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Stwarzało ono możliwość uruchomienia nowego postępowania administracyjnego w nowej sprawie. Wyłączenie kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje żadnych spraw uposażeniowych (por. art. 8 ustęp 2 wyżej cytowanej ustawy z dnia 11 września 2003 r. i uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 3/06 - OSP z 2006 r. Nr 12, poz. 136, z aprobującą glosą W. Tarasa). Oznacza to, że bezczynność w zakresie spraw uposażeniowych podlega kontroli sądu administracyjnego.
Zdaniem skarżącego, jeżeli nawet przyjąć, że organ emerytalny nie jest właściwy do wydawania decyzji, to nie oznacza, iż nie jest bezczynny w rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 marca 2004 r. Sąd odrzucając skargę na bezczynność uznał, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania stanowi właściwą formę działania organu administracji publicznej. W ten sposób strona pozbawiona została możliwości uruchomienia postępowania administracyjnego w celu skontrolowania prawidłowości dokonanej wypłaty należności.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z uwago na to, że skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzucie naruszenia przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do drugiego z postawionych zarzutów, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2006 r. II FSK 1328/05, Lex nr 193314).
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie uczyniona została bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W., polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej w sprawie wyrównania W. P. uposażenia należnego przez okres 12 miesięcy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, poprzez uwzględnienie w wypłacie świadczenia wyższego dodatku specjalnego (zamiast 34% dodatek w wysokości 42,31%).
Jak wynika z akt osobowych W. P. za listopad 1997 r. ww. został przyznany dodatek w wysokości 42,31%. Od 17 grudnia 1997 r. W. P. pozostawał w dyspozycji Szefa Biura Ochrony Rządu, a następnie Dowódcy Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych MSWiA i w tym okresie otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 34%. Dodatek w takiej właśnie wysokości został uwzględniony przy naliczaniu uposażenia należnego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem żołnierzom zwolnionym z zawodowej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, niezależnie od odprawy przysługuje co miesiąc przez okres roku po zwolnieniu ze służby uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Zdaniem skarżącego dodatek otrzymywany przez niego na ostatnio zajmowanym stanowisku - Szefa Oddziału Transportu BOR, w wysokości 42,31% przyznany za miesiąc listopad 1997 r., powinien być uwzględniony w uposażeniu wypłacanym na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy, a nie jak uczynił to organ dodatek przyznany w okresie pozostawania przez W. P. w dyspozycji w wysokości 34%.
W przekonaniu skarżącego Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego nie wydając decyzji administracyjnej rozstrzygającej o wypłacie skarżącemu uposażenia z uwzględnieniem wyższego dodatku specjalnego popadł w bezczynność, której usunięcia skarżący domagał się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.
Zaskarżonym postanowieniem Sąd I instancji odrzucił skargę, twierdząc iż przepisy ustawy o uposażeniu żołnierzy w brzmieniu do dnia 30 czerwca 2004 r. nie przewidywały dla ustalenia dodatku specjalnego w podstawie wymiaru świadczeń pieniężnych przysługujących żołnierzowi z tytułu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, formy decyzji administracyjnej ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.
Z uwagi na nieprecyzyjnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia zaskarżonym postanowieniem "art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie wysokości roszczenia" Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie zwracał się do pełnomocnika skarżącego o wyjaśnienie w czym upatruje bezczynności Dyrektora WBE - czy bezczynność polega na niewydaniu decyzji administracyjnej, czy też dotyczy niewydania aktu lub dokonania czynności materialno-technicznej.
Na rozprawach w dniu 13 grudnia 2007 r. i w dniu 25 kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że przedmiotem skargi była wyłącznie bezczynność WBE polegająca na niewydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie wypłaty uposażenia należnego po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z uwzględnieniem wyższego dodatku specjalnego.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zatem naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.
Zarzut jest chybiony, albowiem o bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji administracyjnej można mówić w sytuacji, gdy organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie prawnej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Oznacza to, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego postanowienia oraz innych aktów i czynności. Innymi słowy musi istnieć przepis prawa obligujący organ do działania w określonej formie i zaniechanie organu w tym zakresie.
Zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. jest niezasadny.
Dla wydania przez organ decyzji administracyjnej konieczne jest istnienie ku temu podstawy prawnej. Obowiązującą regułą prawną jest, że właściwość organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej musi wynikać z normy prawa materialnego, właściwości tej nie można domniemywać. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy w związku z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 15 czerwca 2000 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o uposażeniu żołnierzy (Dz.U. Nr 62, poz. 729 ze zm.), zgodnie z którym wypłaty uposażenia należnego przez okres roku po zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy dokonuje wojskowe biuro emerytalne właściwe wg miejsca zamieszkania żołnierza, nie dawał upoważnienia dla Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego do wydania decyzji o wypłacie uposażenia w wysokości wyższej niż ustalona w zaświadczeniu wydanym przez dowódcę jednostki wojskowej dla tych właśnie celów. Upoważnienia takiego nie można się było doszukać także w przepisach ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750), w której odpowiednikiem przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o uposażeniu żołnierzy stał się art. 95 pkt 1.
Stosownie do art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 dokonuje wojskowy organ emerytalny właściwy dla adresu zamieszkania żołnierza. Dopiero z dniem 1 stycznia 2008 r. do art. 96 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, na mocy art. 1 pkt 42 lit. b/ ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz.U. Nr 176, poz. 1242) został dodany ust. 9 i ust. 10, zmieniający obowiązującą w tym zakresie regulację prawną.
I tak od dnia 1 stycznia 2008 r. wypłaty należności, o których mowa w ust. 7, dokonuje się na pisemny wniosek żołnierza zawodowego na podstawie decyzji wojskowego organu emerytalnego właściwego dla adresu zameldowania żołnierza (art. 96 ust. 9).
Należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, inne niż wymienione w art. 95 pkt 1 i 6, wypłaca się na podstawie decyzji dowódcy, o którym mowa w art. 104.
Z powyższego wynika, że z dniem 1 stycznia 2008 r. wojskowy organ emerytalny został upoważniony w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia i wypłaty świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 95 pkt 1 ustawy.
W dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie brak było przepisów prawa, z których można byłoby wywieść właściwość wojskowego biura emerytalnego w tym zakresie. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej przepisu takiego nie stanowił art. 96 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, który upoważniał organ emerytalno-rentowy wyłącznie do wypłaty upoważnienia należnego żołnierzowi po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zatem uznał, iż skarga na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej przez Wojskowe Biuro Emerytalne w W. w przedmiocie w niej określonym, jest niedopuszczalna. Skoro obowiązujące w dacie orzekania przepisy prawne nie dawały podstaw do ustalenia właściwości organu do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wyrównania (wypłaty niedopłaconej części), a więc ustalenia na nowo wysokości uposażenia, to tym samym skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z pkt 8 P.p.s.a.
Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do kwestii czy organ nie popadł w bezczynność w inny sposób, wobec tak jednoznacznego określenia przez stronę skarżącą przedmiotu zarzucanej bezczynności, staje się bezprzedmiotowy.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisów prawa materialnego, trzeba przede wszystkim stwierdzić, że Sąd I instancji koncentrował się wyłącznie na ocenie dopuszczalności skargi a więc kwestiach procesowych i nie dokonywał wykładni, ani nie stosował art. 18 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej dokonania błędnej wykładni ww. przepisów oraz ich niewłaściwego zastosowania nie może być uznany za uzasadniony.
Nieusprawiedliwiony jest także zarzut niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 96 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Jak powiedziano wcześniej przepis ten nie dawał wojskowemu organowi emerytalno-rentowemu upoważnienia w zakresie szerszym niż wypłata uposażenia określonego w art. 95 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jego niezastosowanie przez Sąd I instancji nie miało zatem żadnego znaczenia dla treści rozstrzygnięcia. Wręcz przeciwnie brzmienie tej regulacji prawnej potwierdza prawidłowość zaskarżonego postanowienia.
Gdy chodzi zaś o zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej w pkt II ppkt 1c, to odniesienie się do tego zarzutu jest niemożliwe wobec tego, że powołany przez autora skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2001 r. sygn. akt II SA 1088/00 nie dotyczy sprawy W. P.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.