I OSK 1082/23

I OSK 1082/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Iwona Bogucka
Maciej Dybowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1993/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-02
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188 w zw. z art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 20 grudnia 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1993/22 w sprawie ze skargi Miasta Łódź na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 lipca 2022 r. znak DO.1.7614.415.2019.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta Łodzi na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 lutego 2023 r. IV SA/Wa 1993/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta Łódź (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z 8 lipca 2022 r. nr DO.1.7614.415.2019.MW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego (Wojewoda) z 22 czerwca 2018 r. nr GN-IV.7533.323.2011.ŁN i zasądził od Ministra na rzecz Skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. wp
Wyrok wydany został w następującym, przyjętym przez Sąd pierwszej instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z 14 grudnia 2012 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy rowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej zwana "ustawą", Wojewoda stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Łódź - miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w Łodzi, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha. Decyzją z 11 grudnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody z 14 grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, m.in. że wobec naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego, tj. prawidłowego ustalenia stron postępowania, faktu zajętości pod drogę części nieruchomości, położonej w Łodzi przy ul. [...] oraz ustalenia i prawidłowego udokumentowania kwestii władania publicznoprawnego ta nieruchomością.
Decyzją z 22 czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 104 § 1 k.p.a., oraz w związku z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017. poz. 935) Wojewoda, odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Łódź - miasto na prawach powiatu, prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ul. [...], położonej w Łodzi, obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0080 ha. W uzasadnieniu stwierdził, m.in. że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową częścią nieruchomości sprawowane było władztwo publicznoprawne.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, decyzją z 8 lipca 2022 r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał się na brzmienie art. 73 ust. 1 ww. ustawy i wyjaśnił, że z księgi wieczystej nr [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była W.P. (obecnie R.) na podstawie umowy sprzedaży z 11 lipca 1977 r. Rep. A nr [...] oraz umowy przeniesienia współwłasności z 19 maja 1978 r. rep. A nr [...]. Zatem 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą prawną zaliczenia ulicy [...] w Łodzi do kategorii dróg publicznych w dniu 31 grudnia 1998 r. jest rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickim, toruńskim, wałbrzyskim, włocławskim i wrocławskim (Dz.U. Nr 35, poz. 179). Droga ta nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071), a więc zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Realizując wytyczne zawarte w decyzji z 11 grudnia 2014 r. organ wojewódzki pozyskał zaświadczenie nr 2455 Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania w Zarządzie Dróg i Transportu w Łodzi z 29 listopada 2017 r. z którego 3/6 wynika, że na podstawie operatu geodezyjno-prawnego z liniami rozgraniczającymi pas drogowy na dzień 31 grudnia 1998 r. zaświadczono, że działka nr [...] była zajęta 31 grudnia 1998 r. pod ul. [...].
Minister zauważył, że na znajdującym się w aktach sprawy fragmencie ww. operatu geodezyjno-prawnego nie uwidoczniono granic działki nr [...]. Ponadto linie rozgraniczające nie mogą mieć istotnego znaczenia z punktu widzenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości pod drogę publiczną, jako przesłanki uwłaszczenia z mocy prawa. Przez linię rozgraniczającą rozumie się granice terenów przeznaczonych pod pas drogowy ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co zdaniem Ministra nie jest równoznaczne z faktycznym wykorzystywaniem terenu jako drogi. Z punktu widzenia przesłanek z art. 73 ustawy istotne jest jedynie ustalenie faktycznego, a nie planowanego przebiegu pasa drogowego. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, ww. dokumenty nie potwierdzają okoliczności, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Oceniając przesłankę władztwa publicznoprawnego Wojewoda wskazał, że 31 grudnia 1998 r. nad przedmiotową nieruchomością nie było sprawowane władztwo publicznoprawne. Zdaniem organu odwoławczego, należy zgodzić się z powyższym stanowiskiem.
Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w aktach przedmiotowej sprawy znajdują się oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu w Łodzi z 23 marca 2011 r. i z 29 listopada 2017 r., z których wynika, iż przed dniem 31 grudnia 1998 r. ul. [...] była objęta stałym, całorocznym utrzymaniem, wykonywane były na niej remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zabezpieczaniem przed oblodzeniem w okresach zimowych, jednakże - jak prawidłowo uznał organ wojewódzki - dokumenty te nie są wystarczające do wykazania spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki władztwa publicznoprawnego, bowiem pochodzą od beneficjenta wywłaszczenia bezpośrednio zainteresowanego rozstrzygnięciem sprawy na korzyść podmiotu publicznego. Natomiast do znajdującej się w aktach sprawy kopii polisy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w Łodzi z dnia 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...], wystawionej przez P. S.A., na wniosek Urzędu Miasta Łodzi wraz z aneksami z dnia 6 lutego 1996 r. i z dnia 4 marca 1996 r., dotyczącej ubezpieczenia według załączonych wykazów 1544 ulic lokalnych, krajowych i wojewódzkich w Łodzi nie dołączono wykazu ulic objętych ubezpieczeniem, a tym samym dokument ten nie potwierdza, aby ubezpieczeniem została objęta ulica [...] w Łodzi.
Zaskarżając w całości ww. decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działań organu pierwszej instancji prowadzących do przerzucenia ciężaru gromadzenia materiału dowodowego na stronę postępowania (Miasto Łódź), polegających na:
a) wezwaniu strony do przedstawienia dowodów w postaci oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę i właścicieli nieruchomości sąsiednich, oświadczeń pracowników świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony drogi (ergo rezultatów przesłuchania świadków), podczas gdy to sam organ był nie tylko obowiązany do zgromadzenia ww. dowodów, ale jednocześnie wyłącznie władny do ich przeprowadzenia (strona nie jest uprawniona do wzywania świadków, odbierania od nich zeznań, sporządzania protokołów z tej czynności etc.);
b) wywiedzeniu negatywnych skutków prawnych z faktu nieprzedstawienia przez stronę wykazu ulic objętych ubezpieczeniem odpowiedzialności cywilnej, do którego odnosi się polisa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowym w Łodzi z dnia 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...], wystawione przez P. S.A., i to pomimo braku wyraźnego wezwania strony do przedstawienia ww. dokumentu;
2. art. 8 k.p.a. w zw. z pkt 2 ppkt 2 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20.10.2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 246) w zw. z Załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz.U. Nr 14 poz. 67 ze zm.) - poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na żądaniu od strony postępowania (Miasta Łodzi) przedstawienia dowodu w postaci umów zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi publicznej oraz rachunków i faktur za wykonywanie odnośnych prac zlecanych przez zarządcę drogi (vide pismo Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego w Łodzi z dnia 6 listopada 2017 r., nr GN-IV.7533.323.2011.ŁN), podczas gdy przepisy zaliczają dokumentację oznaczoną symbolem klasyfikacyjnym 8013 (Utrzymanie dróg wojewódzkich i mostów) do kategorii archiwalnej B5, co oznacza, że mamy do czynienia z dokumentacją niearchiwalną o czasowym znaczeniu praktycznym, której minimalny okres przechowywania wynosi 5 pełnych lat kalendarzowych począwszy od dnia 1 stycznia roku następnego od daty zakończenia sprawy, a tym samym strona (Miasto Łódź) nie była zobowiązana do przechowywania rzeczonej dokumentacji po upływie blisko 19 lat;
3. art. 8 k.p.a. poprzez odejście, w zasadzie bez jakiegokolwiek uzasadnienia, od poglądu dotyczącego ciężaru dowodu, oficjalności postępowania dowodowego oraz dyrektyw oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym, wyrażonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z 11 grudnia 2014 r., nr DOI-1-7712- 76-RU/14;
4. art. 75 §1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na:
a) odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej, w sposób wyraźny, dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z 25 marca 2011 r. i z dnia 29 listopada 2017 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ul. [...]) m.in. działki nr [...] w obrębie [...], z tego tylko powodu, że pochodzą one od beneficjenta ewentualnego wywłaszczenia;
b) odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej, poprzez jego przemilczenie, dowodowi w powszechnie dostępnych ortofotomap z lat 1978, 1996-1998 i późniejszych, potwierdzających fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz brak zmian ww. stanu zagospodarowania;
5. art. 80 k.p.a. - poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na:
a) odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej, w sposób wyraźny dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z 25 marca 2011 r. i z 29 listopada 2017 r. dotyczących zajęcia 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ul. [...]) m.in. działki nr [...] w obrębie [...], z tego tylko powodu, że pochodzą one od beneficjenta ewentualnego wywłaszczenia, i pomimo tego, że nie wskazano innego dowodu (zgromadzonego materiału), który prowadziłby do odmiennych ustaleń faktycznych, a zarazem pomimo tego, że zawarte w nim informacje korelują z informacjami wynikającymi z analizy powszechnie dostępnych ortofotomap z lat 1978, 1996-1998 i późniejszych, a także z polisy ubezpieczeniowej, o której mowa poniżej;
b) odmówienia mocy dowodowej polisie ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowym w Łodzi z 31 stycznia 1996 r. seria A nr [...], wystawionej przez P. S.A. z tego tylko powodu, że nie dołączono do niej wykazu ulic objętych ubezpieczeniem, podczas gdy z innych ustaleń, poczynionych na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. (Dz.U. Nr 35 poz. 179 ze zm.) wynika, że ulica [...] w Łodzi niewątpliwie stanowiła drogę publiczną;
c) dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy (niewyczerpujący), czego przejawem było pominięcie (poprzez przemilczenie), dowodu z ortofotomap z lat 1978, 1996-1998 i późniejszych, potwierdzających fakt zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną oraz brak zmian ww. stanu zagospodarowania;
6. art. 76 § 1 i § 3 k.p.a. - poprzez bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na odmówieniu wiarygodności i mocy dowodowej dowodowi w postaci zaświadczeń Zarządu Dróg i Transportu z 25 marca 2011 r. i z dnia 29 listopada 2017 r. dotyczących zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną (ulica [...]) m.in. działki nr [...] w obrębie [...], pomimo tego, że stanowią one dokumenty urzędowe, którym przysługuje domniemanie prawdziwości, i to pomimo braku przeprowadzenia skutecznego przeciwdowodu;
7. art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, czego wyrazem było bezkrytyczne zaakceptowanie działania organu pierwszej instancji polegającego na braku zastosowania się do wytycznych organu odwoławczego dotyczących koniecznego do zakresu sprawy, sformułowanych w treści wcześniejszej decyzji kasatoryjnej, z których jednoznacznie wynika, że wobec oświadczenia, iż strona nie posiada dokumentów, za pomocą których można wykazać przesłankę władztwa publicznoprawnego na dzień 31 grudnia 1998 r., organ pierwszej instancji powinien sięgnąć po inne środki dowodowe i we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe.
Zdaniem strony skarżącej wspomniane uchybienia następczo doprowadziły do naruszenia:
8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie wyrażające się bezzasadnym utrzymaniem w mocy w trybie odwoławczym decyzji naruszającej szereg przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie skutkującym błędnymi ustaleniami co do okoliczności będących przesłankami zastosowania art. 73 ustawy.
Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości również decyzji Wojewody z 22 czerwca 2018 r., poprzedzającej zaskarżoną decyzję, zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy według którego nabycie własności nieruchomości z mocy prawa uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. przesłanek:
a. pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego,
b. braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego,
c. zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną.
Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie chociażby jednej z tych przesłanek wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości.
Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że sporna nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne natomiast jest to, czy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] we wspomnianej dacie była zajęta pod drogę publiczną, ewentualnie w jakiej części i na jakiej powierzchni, i w związku z tym znajdowała się we władaniu podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego ma nastąpić przejęcie własności.
Sąd podkreślił, że nabycie i utrata własności na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następuje w ustalonych granicach przestrzennych. Na skonkretyzowanie zewnętrznych granic nabycia pozwala ustalony przebieg granic drogi w terenie, by dokonać oceny zaistnienia przesłanki władania nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r.
Sąd wskazał, że w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej.
Sąd wyjaśnił, że z uwagi na brak definicji drogi publicznej w ustawie niezbędnym pozostaje posiłkowanie się w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., tj. Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W rozumieniu art. 1 tej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, drogą lub pasem drogowym jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
W rozpoznawanej sprawie odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego, prawa własności nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność osób fizycznych, nastąpiła wobec stwierdzenia, że z uzyskanego przez organy materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżąca wykazała, że nieruchomość w jakiejkolwiek części została zajęta w rzeczywistości pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998r.
Wobec treści zarzutów skargi Sąd uznał, że w istocie spór w sprawie dotyczy tego na kim spoczywa ciężar przeprowadzania postępowania dowodowego, w szczególności, kto ma obowiązek ponieść ewentualne koszty postępowania, np. sporządzenia mapy z projektem podziału.
Sąd podkreślił, że zarówno ustawa, jak również ustawa o drogach publicznych, nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Jeżeli chodzi o postępowanie dowodowe zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl natomiast art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie zaś ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).
W niniejszej sprawie z akt sprawy nie wynika aby organ rzędu wojewódzkiego, czy minister prowadzili jakiekolwiek postępowanie dowodowe, z tych względów decyzje organów obu instancji zostały uchylone, naruszono bowiem ww. art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa.
Sąd zauważył, że gdy chodzi o same koszty postępowania, to ich "przerzucanie" na strony postępowania administracyjnego (w tym postępowaniu na Skarżącą) nie znajduje podstaw w kodeksie postępowania administracyjnego. Stronę obciążają tylko te koszty, które zostały poniesione na czynności podjęte z jej winy (vide art. 262 k.p.a., por. też M. Durzyńska, Glosa do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, ZNSA 2009/5/182-194).
W ocenie Sądu słusznie zauważyła Skarżąca, że Minister zaakceptował brak zastosowania się Wojewody do wiążących wytycznych organu odwoławczego dotyczących koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, sformułowanych w decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 grudnia 2014 r., zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a.. Zaznaczyć należy, że w ww. decyzji z 11 grudnia 2014 r. czytamy że: "Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego. (...) W aktach sprawy brak jest mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r." (str. 3).
W tej samej decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju trafnie wskazał, iż organ winien zgromadzić dokumenty potwierdzające faktyczne sprawowanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością. "organ wojewódzki nie jest zwolniony przez przepis art. 73 ustawy z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stosownie do przepisów art. 7, 77 i 80 Kpa. Organ wojewódzki winien we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie dowodowe" (str. 4). "(...) Organ winien (...) zgromadzić geodezyjną dokumentację mapową potwierdzającą fakt zajętości przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a w przypadku uznania, że przesłanka ta została spełniona – wyjaśnić kwestię władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., zatem wykazać, że wykonywano prace związane min. Z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem". "Skoro Zarząd Dróg i Transportu oświadczył, iż nie posiada dokumentów, za pomocą których można wykazać przesłankę władztwa publicznoprawnego na dzień 31.12.1998 r., wówczas Wojewoda łódzki powinien sięgnąć po inne środki dowodowe" (str. 5).
W powyższym względnie rację miała w ocenie Sądu Skarżąca, że nie sposób uznać za prawidłową realizację rzeczonych wytycznych poprzez jej wezwanie do dostarczenia dowodów wymienionych (przykładowo) w treści ww. decyzji z 11 grudnia 2014 r. Zauważyć należy jeszcze raz, że art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie natomiast z art. 86 Kpa jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Organ, a nie strona skarżąca, winien w niniejszej sprawie przeprowadzić dowód z zeznań świadków i wyjaśnień stron na okoliczność ustalenia podmiotu, który w dniu 31 grudnia 1998 r. władał przedmiotową nieruchomością w znaczeniu wyżej opisanym. Niewykluczone jest również, że Administracja może wskazać osobę (np. pracownika) odpowiedzialną za zarządzanie nieruchomością w 1998 r., która mogłaby złożyć zeznania w sprawie. Przydatne mogłyby się także okazać zeznania właścicieli nieruchomości sąsiednich. Z tego katalogu środków dowodowych organy do tej pory nie skorzystały.
W aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczonymi granicami działek obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Co prawda w aktach sprawy znajdują się mapy, np. fragment operatu geodezyjno-prawnego, jednakże nie uwidoczniono na nich granic działki nr [...], żadna z tych map nie obrazuje granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz zajęcia tej działki na pas drogowy.
Sąd zaznaczył, że zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie zawsze musi zostać wykazany przy pomocy mapy z zaznaczonymi granicami działek, obrazującej stan zajęcia nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., sporządzonej przez uprawnionego geodetę i opracowanej w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. W braku takiej mapy można to uczynić korzystając także z innych źródeł dowodowych, np. geodeta może to uczynić na podstawie protokołu wznowienia granic, protokołu doraźnej kontroli nieruchomości, mapy dla celów projektowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2270/19).
W niniejszej sprawie organy oby instancji nie poczyniły jednak żadnych czynności w celu zgromadzenia odpowiedniego, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy materiału dowodowego.
Nie zbadano i nie odniesiono się nawet do kwestii widoku z ortofotomap z lat poprzednich zawartych na geoportalu pomimo tego, że strona skarżąca wskazywała na to w odwołaniu. Sąd zaznaczył, że jest to portal prowadzony przez Głównego Geodetę Kraju zawierający dane geodezyjne. Może być on istotnym środkiem dowodowym w sprawie.
Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że oczekiwanie wyznaczenia rzeczywistego zasięgu przestrzennego tej drogi w obrębie powyższej nieruchomości poprzez przedłożenie przez wnioskodawcę dokumentacji geodezyjnej, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stanowi wręcz zaprzeczenie zasady oficjalności. Strona nie jest bowiem obowiązana dostarczać kompletnego materiału dowodowego, który miałby jedynie podlegać ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Poszukiwanie dowodów, mających na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, do czego zobowiązuje organ przepis art. 77 § 1 k.p.a., nie może w sprawie prowadzonej w omawianym trybie, polegać jedynie na wezwaniu strony do przedłożenia pełnej dokumentacji geodezyjnej. Sporządzenie dokumentacji geodezyjnej jest częścią postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie jest ustawowym obowiązkiem organu właściwego do wydania decyzji. W razie zatem nieprzedstawienia odpowiedniego opracowania geodezyjnego przez stronę, obowiązek jego uzyskania spoczywać będzie na organie, co wpisuje się w nałożony ustawą nakaz sporządzenia obligatoryjnego elementu decyzji (w postaci załącznika do decyzji deklaratoryjnej określającego zakres pasa drogowego). W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji w rzeczywistości zaniechały podjęcia jakiejkolwiek czynności w celu wyjaśnienia istoty sprawy, tj. w celu ustalenia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 867/22.)
Skoro w okolicznościach tej sprawy organy I i II instancji uznały, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodów na zaistnienie przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy, to oznacza, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia. W niniejszej sprawie jednak organy obu instancji nie przeprowadziły uzupełniającego postępowania dowodowego w istotnym zakresie, dlatego też Sąd stwierdził, że obie wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że przy ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda będzie zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w celu stwierdzenia istnienia, bądź nie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy. W szczególności organ przesłucha ewentualnych świadków, przeanalizuje dane wynikające z dostępnych systemów, w tym ortofotomap znajdujących się na geoportalu. Jeżeli okaże się, że w wyniku podjęcia ww. czynności, twierdzenia strony skarżącej co do położenia ww. drogi publicznej na gruncie prywatnym są uzasadnione, wojewoda, w razie potrzeby, zleci we własnym zakresie i na własny koszt w ramach powszechnie znanej zasady dotyczącej kosztów postępowania administracyjnego – sporządzenie mapy z projektem podziału obrazującym przebieg ww. drogi publicznej w dniu 31 grudnia 1998 r., a następnie wyda decyzję deklaratoryjną w zgodzie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy.
Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody.
Minister zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu
I. naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art 174 pkt 2 ppsa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez uznanie, że spornym w niniejszej sprawie jest, czy organy ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i w związku z tym znajdowała się we władaniu podmiotu prawa publicznego;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez uznanie, że w sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób wystarczający postępowanie dowodowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez uznanie, że wezwanie Skarżącej do dostarczenia dowodów wymienionych (przykładowo) w treści decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 11 grudnia 2014 r. nie świadczy o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego;
4. art 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez uznanie, że mapa sporządzona przez geodetę stanowi obligatoryjny element decyzji deklaratoryjnej w postaci załącznika określającego zakres pasa drogowego, wobec czego obowiązek jej uzyskania w razie nieprzedstawienia przez stronę obciąża organ;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w związku z art. art 262 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że koszty postępowania dowodowego obciążają organ prowadzący postępowanie;
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 133 § 1 ppsa w związku z art. 7, 77 § 1, 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że dane z geoportalu mogą być istotnym środkiem dowodowym w sprawie;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność m.in. przesłuchania świadków i przeanalizowania danych wynikających z ortofotomap celem ustalenia położenia drogi publicznej na gruncie prywatnym, a w razie potrzeby uzyskania mapy z projektem podziału na koszt organu wojewódzkiego;
9. art. 133 § 1 ppsa przez błędne przyjęcie, iż materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie zawiera dowodów pozwalających na nieuwzględnienie skargi.
II. naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę oraz pozostawania nieruchomości we władaniu publicznoprawnym.
Wskazując na powyższe okoliczności Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kascyjnejgo.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Pomimo podniesienia w skardze kasacyjnej dziewięciu zarzutów naruszenia przepisów postępowania istota sporu na etapie postępowania kasacyjnego sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organy administracyjne przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe (jak twierdzi Minister) czy też postępowanie to dotknięte jest wadami wskazanymi w wyroku Sądu pierwszej instancji.
W ocenie Sądu kasacyjnego zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a., objęte punktami I.1-4 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za zasadne.
Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi, organ pierwszej instancji zwracał się do Sądu Rejonowego dla [...] o wydanie z akt księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości odpisu mapy. Sąd wyjaśnił, że w aktach księgi brak jest tegoż dokumentu.
W piśmie z 6 listopada 2017 r. wezwał Skarżącą do przedstawienia oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii oświadczenia zarządcy drogi, wyjaśniając, że z oświadczenia tego winno wynikać w jakim okresie i jakie konkretne czynności były podejmowane w ramach władania działką, umów zawartych przed dniem 31 grudnia 1998 r. dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji drogi publicznej – ul. [...], rachunków i faktur za wykonanie ww prac zleconych przez zarządcę tej drogi, dowodów z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usług w zakresie modernizacji, utrzymani i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień 31 grudnia 1998 r. i przed tym dniem, dowodu z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości.
Odpowiadając na powyższe pismo Skarżąca przedstawiła wyłącznie polisę [...] z 31 stycznia 1996 r., wraz z aneksami dotyczącą umowy odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w Łodzi, pismo oznaczone jako "Zaświadczenie nr 2455" z 29 listopada 2017 r. w którym Zarząd Dróg i Transportu zaświadczył, iż na podstawie operatu geodezyjno-prawnego z liniami rozgraniczającymi pas drogowy na dzień 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną. Do pisma tego nie został jednak załączony żaden operat geodezyjno-prawny ale jedynie kserokopie map nieopatrzonych żadną datą. Skarżąca poinformowała również, że 31 grudnia 1998 r. ulica [...] jako droga publiczna została objęta stałym całorocznym utrzymaniem, wykonywane były remonty i bieżące naprawy. Jednocześnie, co do wykazania władztwa wskazała, że nie może przedłożyć innych dokumentów mogących potwierdzić ilość i zakres zrealizowanych prac oraz ponoszonych nakładów finansowych, bowiem są one zaliczone do dokumentacji niearchiwalnej.
W sprawie niniejszej nie ma sporu co do tego, że dla stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy wymagane jest wykazanie, że była ona zajęta pod drogę publiczną i sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne. Trzecią przesłanką, jest przysługiwanie prawa własności do danej nieruchomości podmiotowi innemu, niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Skarżąca już w 2011 r. wprost wskazała, że nie posiada metryki ul. [...]. Inicjując postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości w trybie art. 73 ustawy przedstawiła wyłącznie oświadczenie Zarządu Dróg i Transportu, podpisane przez Zastępcę Dyrektora, potwierdzające, że wskazane w nim działki były 31 grudnia 1998 r. zajęte pod ul. [...]. Kolejne oświadczenie przedstawiła przy piśmie z 29 listopada 2017 r. Oświadczenia te, w zestawieniu z informacją o braku metryki ul. [...] mogą budzić poważne wątpliwości. Co istotne, nie zostało w nich wskazane, na podstawie jakich okoliczności podpisujące je osoby uznały, że działka była zajęta pod ul. [...], skoro w toku całego postępowania Skarżąca nie była w stanie wskazać żadnego innego dowodu potwierdzającego fakt zajęcia tej konkretnej działki pod drogę publiczną.
Jak wynika z akt sprawy organ wezwał Skarżącą do przedstawienia dokumentów niezbędnych dla wykazania zajęcia działki pod drogę publiczną oraz sprawowania nad nią władztwa publicznoprawnego. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe pismo nie przedstawiła żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie tych okoliczności. W takiej sytuacji organy nie były zobowiązane do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony i sprecyzowania żądania, szczególnie zaś w sytuacji, gdy Skarżąca mimo wezwania, nie przedstawiła dokumentacji stosownej i koniecznej do uwzględnienia wniosku. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł określonych w k.p.a., a materiał dowodowy w sprawie został należycie zebrany i rozpatrzony. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie, bądź niedookreślenie okoliczności faktycznych może implikować niekorzystne dla strony rezultaty. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a., regulujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych, służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia (por. wyrok NSA z 10 października 2024 r. I OSK 1110/23 i przywołane w nim orzecznictwo).
Sąd kasacyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2024 r. I OSK 927/23, w który wskazano, że skoro ustawodawca nie zdecydował się w żaden sposób uregulować kwestii postępowania dowodowego, zmierzającego do wykazania spełniania przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy, to oznacza, że każdorazowo znajdują zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym normy ogólne oraz dotyczące postępowania dowodowego. Charakter tego postępowania administracyjnego jasno wskazuje, że to wnioskodawca ma pełną inicjatywę dowodową i zasadniczo jedynie on może wykazać spełnianie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy, gdyż to on jest inicjatorem postępowania administracyjnego. Jak zwrócono uwagę w cytowanym wyroku, zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z powyższego przepisu wynika zatem, że przez pojęcie środka dowodowego w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć wszelkie źródła prawdziwych informacji umożliwiających dowodzenie, a rezultatem procesu dowodzenia uzyskanym na podstawie określonych środków dowodowych jest dowód istnienia lub nieistnienia określonego faktu albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu, a konsekwencją tego jest wyrażona w art. 77 § 1 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów. Oznacza to zatem, że spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy może zostać wykazane jakimikolwiek wiarygodnymi środkami dowodowymi, a organ rozpatrując takie dowody powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zatem fakt zajęcia nieruchomości pod drogą publiczną i sprawowania nad nią władztwa może być wykazany poprzez przedłożenie dokumentów czy zeznania świadków, którzy potwierdzą wykonywanie konkretnych i faktycznych czynności przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego przed 1 stycznia 1999 r.
Niezasadne są zatem podnoszone w skardze argumenty dotyczące naruszenia przez organy przepisów dotyczących archiwizacji dokumentów. Skarżąca mogła przedstawić oświadczenia to właścicielki spornej nieruchomości i sąsiadujących z nią nieruchomości, oświadczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości, ewentualnie mogła podać ich dane i wnieść o przeprowadzenie dowodu z ich przesłuchania. Mogła również wskazać dane pracowników zatrudnionych w podległych jej jednostkach, którzy mogli wyjaśnić kwestie związane z zajęciem działki i sprawowaniem nad nią władztwa publicznego. Mogła wreszcie przedstawić wydruki z orotofotomapy czy też inne zdjęcia obrazujące stan zajęcia nieruchomości.
Niezależnie od tego, które środki dowodowe stanowiłyby podstawę udowodnienia zajęcia i władztwa, to wyłącznie Skarżąca jako wnioskodawca miała inicjatywę dowodową, bo jako podmiot wywodzący skutki prawne z twierdzenia, że nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną i pozostawała w jej władaniu, winna ten fakt wykazać. Organ nie mógł za Skarżącą poszukiwać dowodów na potwierdzenie przedstawianych przez nią okoliczności.
Sąd kasacyjny podkreśla, że postępowanie w sprawie trwało od 2011 r. Pomimo tak długiego okresu jego trwania Skarżąca nie podejmowała żadnych czynności mających na celu wykazanie okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pomimo iż było to w jej interesie. Za działanie takie nie można uznać powołania się przez Skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji na ortofotomapy z 1978 r. oraz 1996-1998 r. Dokumenty te nie zostały przez Skarżącą dołączone do odwołania ani też przedstawione w toku całego postępowania, pomimo ich powszechnej dostępności, na którą powoływał się Sąd Wojewódzki. Nie można również uznać, by dowodem potwierdzającym sprawowanie władztwa publicznego na sporną nieruchomością była polisa ubezpieczeniowa rozpatrywana wraz z uchwałą Rady Narodowej Miasta Łodzi z dnia [...] 1990 r. [...] o zaliczeniu ul. [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych.
Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie kwestionuje tych dokumentów, podkreśla jednak, że ani z nich ani z żadnego innego dokumentu znajdującego się w aktach nie wynika przestrzenny zasięg drogi publicznej – ul. [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis i wyrys z operatu ewidencji gruntów i budynków dla działki [...] oraz spornej [...]. Wynika z niego, że działka ta położona jest przy ul. [...]. Kserokopia mapy dołączona do pisma Skarżącej z 29 listopada 2017 r. przedstawia przebieg ul. [...] między innymi przy posesji oznaczonej nr [...], nie zawiera jednak żadnych informacji pozwalających na ustalenie jakie działek ewidencyjne wchodzą w skład drogi i posesji. Nie pozwala zatem na ustalenie czy faktycznie działka [...] zajęta była pod drogę publiczną – i w jakiej dacie.
Sąd kasacyjny nie podziela stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do niezastosowania się przez organy do wytycznych wynikających z decyzji z 11 grudnia 2014 r. Wytyczne te zostały zrealizowanie poprze zwrócenie się do Skarżącej o przedstawienie dokumentów, z których wynikać miał fakt zajęcia działki pod drogę publiczną oraz fakt sprawowania nad nią władztwa publicznoprawnego. Skarżąca dokumentów takich nie przedstawiła.
Sąd Wojewódzki wskazywał, że w decyzji z 11 grudnia 2014 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy mapy przedstawiającej stan zajęcia spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Sąd kasacyjny przypomina, że wniosek Skarżącej dotyczył stwierdzenia nabycia w trybie art. 73 ust. 1 ustawy konkretnie określonej, wydzielonej działki gruntu. Postępowanie dowodowe winno zatem wykazać, że ta konkretna działka zajęta była pod drogę publiczną 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji, dowodami potwierdzającymi fakt jej zajęcia mogły być dokumenty wskazane w piśmie Wojewody z 16 listopada 2017 r. Skoro Skarżąca dokumentów tych nie przedstawiłam brak było podstaw do nakładania na organ obowiązku sporządzenia mapy określającej zasięg zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną i poniesienia kosztów sporządzenia takiej dokumentacji.
Oczywiście prawidłowe jest stanowisko Sądu, że to organ a nie strona przeprowadza dowód z przesłuchania świadków. Zwrócić należy jednak uwagę, że to Skarżąca, której wyspecjalizowana jednostka organizacyjna zajmuje się zarządzaniem drogami mogła mieć wiedzę o tym, kto może być w tej sprawie świadkiem, to jest kto może potwierdzić fakt zajęcia działki pod drogę publiczną 31 grudnia 1998r. Informacji dotyczących tego, kto może być owym świadkiem Skarżąca nie przedstawiła organom, nie można więc czynić im zarzutu wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.
Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że wbrew stanowisku organu, dane z geoportalu mogą być dowodem w sprawie jako inny środek dowodowy, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a., podlegający ocenie wraz z innymi dowodami. W tym zakresie zarzut objęty punktem I.6 petitum skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny. W niniejszej sprawie wydruki z geoportalu nie zostały jednak przedstawione przez Skarżącą.
W konsekwencji uznać należy, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 75 § 1 k.p.a., co potwierdzają przedstawione przez akta administracyjne sprawy. Brak było zatem podstaw do uznania, że zachodzą podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, co czyni zasadnym zarzuty objęte punktem I. 7 i 9 petitum skargi kasacyjnej. Nieprawidłowe były również zalecenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w świetle których obowiązkiem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu zobligowany będzie do przesłuchania świadków, analizowania danych wynikających z ortofotomap oraz uzyskania mapy z projektem podziału na koszt organu (zarzut objęty punktem I. 5 i 8 petitum skargi kasacyjnej).
Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany został jako zarzut niewłaściwego zastosowania w zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę oraz jej pozostawania we władaniu publicznoprawnym. Tak sprecyzowany zarzut uznać należy za niezasadny. Sąd Wojewódzki nie przesądził w wyroku, że nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną ani też by sprawowane było nad nią władztwo publicznoprawne.
W niniejszej sprawie nie było sporu co do przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, sporna była kwestia, czy zostały one wykazane oraz kto winien poszukiwać dowodów potwierdzających ich zaistnienie. Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 i art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, o czym orzekł w pkt 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od Skarżącej na rzecz Ministra zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.