I OSK 1170/23

I OSK 1170/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski /przewodniczący/
Piotr Niczyporuk
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Wa 1330/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-09-01
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 158 § 3, art. 57 § 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/22 w sprawie ze skargi D. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr DAP-WN-727-118/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2022 r. I SA/Wa 1330/22, oddalił skargę D. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 kwietnia 2022 r. nr DAP-WN-727-118/2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. Ł. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:
I. prawa materialnego – art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie wskutek wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzeczenia, którego konsekwencją jest tolerowanie pozbawienia skarżącej i jej poprzedników prawnych prawa własności nieruchomości poza ustawowym trybem, bez słusznego odszkodowania;
II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 158 § 3 k.p.a. i art. 57 § 5 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji został wniesiony po terminie, wynikającym z art. 158 § 3 k.p.a.;
2. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę faktu, iż konsekwencją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji będzie naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 kwietnia 2022 r., w obu wypadkach o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadą jest, że w takiej sytuacji jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w tej sprawie kolejność rozpoznania zarzutów jest obojętna, bowiem zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) nie mają bezpośredniego związku z okolicznościami tej sprawy.
O naruszeniu prawa własności nieruchomości bez słusznego odszkodowania (zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) można byłoby rozważać wówczas, gdyby sprawa stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Tarnobrzeskiego z 31 lipca 1991 r. została rozpoznana co do istoty. Ponieważ merytoryczne rozstrzygnięcie w tej sprawie nie zapadło, a skarga do Sądu I instancji dotyczyła postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czyli orzeczenia formalnego, to o naruszeniu konstytucyjnych praw podmiotowych skarżącej w tym postępowaniu nie może być mowy.
Jeśli zaś chodzi o pierwszy zarzut postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zauważyć należy, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów kwestionujących fakt doręczenia decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z 31 lipca 1991 r. Prezydentowi Tarnobrzega w dniu 5 sierpnia 1991 r. Okoliczność tę należy uznać więc za bezsporną. Oznacza to, że od tego dnia należy liczyć trzydziestoletni termin, po upływie którego nie wszczyna się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Jeśli więc pismo z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z 31 lipca 1991 r. zostało nadane w "w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego" (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.) 14 września 2021 r., to i tak żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego zostało wniesione po upływie 30-letniego terminu. Można byłoby rozważać, czy w takiej sytuacji zastosowanie powinien znaleźć art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 poz. 1491; dalej: "ustawa nowelizująca"), czy też postępowanie powinno zostać umorzone w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, co i tak nie miałoby zasadniczego znaczenia dla statusu wnioskodawczyni postępowania nadzorczego. Z treści zarzutu można jedynie domniemywać, że dotyczy on relacji pomiędzy doręczeniem decyzji będącej przedmiotem żądania nadzorczego, a wejściem w życie ustawy nowelizującej, a nie upływem terminu 30-letniego od doręczenia decyzji.
Natomiast, co się tyczy drugiego zarzutu postawionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to w istocie jest to zarzut dotyczący prawa materialnego, odnoszący się do art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Można zatem odnieść do niego te same uwagi, które przedstawiono wyżej do zarzutu opartego na pierwszej podstawie kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje jednak jeszcze na nieco inny aspekt tego zarzutu, odnoszący się do regulacji zawartych w ustawie nowelizującej. Wyjaśnić więc należy – odnośnie zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w ustawie nowelizującej – że w sprawach będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych.
W uchwale z 11 stycznia 2024 r. I OPS 3/22 (ONSAiWSA 2024/2/15), Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r. P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r. K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r. III CZP 8/71).
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wprowadzona ustawą nowelizującą regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r. III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) i regulacje te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Należy również zauważyć, że Europejski Trybunał Praw Człowieka rozpatrywał skargę wniesioną przez grupę osób, w której zarzucono naruszenie art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz naruszenie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Skargę uzasadniono tym, że w wyniku omawianej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego zostały umorzone z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w latach 50. XX w., na mocy których poprzednicy prawni skarżących zostali pozbawieni własności nieruchomości, zaś skarżącym nie przysługują żadne środki ochrony prawnej. Trybunał wskazał, że istota, zakres oraz specyficzne cechy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie pozwalają na uznanie, że do tego postępowania odnosi się art. 6 § 1 Konwencji. W konsekwencji skarga w całości została uznana za niedopuszczalną (decyzja ETPC z 13 grudnia 2022 r., 5815/22, Borkowska i inni v. Polska, LEX nr 3459532).
Natomiast w sytuacji uznania przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o sygn. K 2/22, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodna z powołanymi tam wzorcami konstytucyjnymi, wnioskodawczyni będzie mogła ponownie złożyć żądanie wszczęcia postępowania nadzorczego. Nie jest bowiem oczywiste, że na gruncie obecnego stanu prawnego (zob. art. 158 § 2 k.p.a.) postępowanie o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa może toczyć się niezależnie od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.