I OSK 1170/20

I OSK 1170/20 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Marek Stojanowski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1119/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-12-16
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 1119/19 w sprawie ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami miasta postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić A. W. z funduszów Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r., II SA/Gl 1119/19 oddalił skargę A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami miasta.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Rada Miejska w G. w dniu [...] grudnia 2004 r. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta G. w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawienia na okres dłuższy niż 3 lata. W załączniku do tej uchwały w punktach VIII i IX określono zasady nabywania lokali mieszkalnych, użytkowych i garaży stanowiących własność Miasta G. oraz zasady ustalenia cen i opłat z tytułu sprzedaży i oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność. W punkcie IX podpunkcie 3 ww. załącznika przyjęto, że prawo nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przysługuje wyłącznie najemcom, których potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokajane w inny sposób.
Pismem z dnia [...] maja 2019 r. A. W. wezwał Radę Miejską w G. do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na wprowadzenie w załączniku do ww. uchwały nieznanego przepisom ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej u.g.n., dodatkowego kryterium ograniczającego prawo do nabycia nieruchomości w postaci braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w inny sposób. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przewiduje natomiast prawo pierwszeństwa nabycia lokalu dla wszystkich najemców, którzy zawarli umowę najmu na czas nieokreślony.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Zastępca Prezydenta Miasta G. w piśmie z dnia [...] czerwca 2019 r. wyjaśnił, iż kwestionowana uchwała w żaden sposób nie uchybia zasadom pierwszeństwa w przypadku zbywania nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Andrzej W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w G., wnosząc o stwierdzenie nieważności punktu IX podpunktu 3 załącznika do tejże uchwały. Skarżący przyznał, że poza lokalem należącym do zasobu mieszkaniowego Gminy G. posiada tytuł prawny do innego lokalu, jednakże nie powinno mieć to znaczenia w procedurze wykupu lokalu gminnego. Jednocześnie skarżący dodał, że został wezwany przez organ do wydania lokalu w stanie wolnym od osób i rzeczy pod rygorem wypowiedzenia umowy najmu. Dalej wywiódł, iż ma interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały, gdyż kwestionowana treść uchwały nie przeznacza lokalu do sprzedaży, co spowodowałoby przysługiwanie skarżącemu i jego małżonce prawa pierwokupu w nabyciu tego lokalu na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Gmina G. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu podkreśliła, że skarżący nie ma interesu prawnego do złożenia skargi. Dodała, że nie jest prawdą, iż gdyby zaskarżona uchwała była pozbawiona skarżonego zapisu, to Gmina przeznaczyłaby lokal do sprzedaży.
Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. Podkreślił, że kwestionuje tylko zapis pkt IX.3 załącznika uchwały, bowiem z uwagi na ten zapis nie jest możliwe skorzystanie przez niego z prawa pierwszeństwa wykupu zajmowanej nieruchomości gminnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę jako niezasadną przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2019 r. stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa materialnego. Sąd I instancji wskazał, że gmina gospodarując lokalami mieszkalnymi wchodzącymi w skład gminnego zasobu mieszkaniowego realizuje zadania publiczne (zadania własne). Gmina wykonując te zadania musi realizować cele, jakim wykonanie tych zadań ma służyć. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 ze z.), dalej jako "u.s.g.", wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców. Sąd podkreślił, iż zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, w tym zasady zbywania lokali mieszkalnych określone przez gminę, mają na celu niesienie pomocy mieszkaniowej osobom, najemcom lokali gminnych, których potrzeby mieszkaniowe są niezaspokojone. Przez niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe należy rozumieć brak tytułu prawnego do innego lokalu wykorzystywanego lub mogącego być wykorzystywanym na cele mieszkaniowe. Dla realizacji tego celu gmina nie tylko może, ale wręcz powinna tak ustalać zasady gospodarowania swym mieniem, aby realizować ów cel polegający na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców. W tym celu ustalając zasady gospodarowania mieniem, może różnicować sytuację swoich mieszkańców, oczywiście do granic zgodności z obowiązującymi przepisami prawnymi. Podkreślono przy tym, że obowiązujące przepisy, a w szczególności art. 34 u.g.n. przyznaje najemcom pierwszeństwo w nabyciu najmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten nie rodzi jednak po stronie najemcy roszczenia o zawarcie umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Wprowadzając pierwszeństwo w nabyciu lokalu stanowi jedynie zakaz zbywania rzeczy w sposób naruszający to pierwszeństwo. Pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się jednak dopiero wówczas, gdy gmina ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości, w tym m.in lokali mieszkalnych. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika natomiast aby Gmina G. zamierzała zbyć lokal mieszkalny nr [...], położony przy ul. K.[...] w G., który skarżący zajmuje na podstawie umowy najmu na czas nieokreślony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 34 ust. 6 u.g.n. przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że rada gminy uprawniona jest do ograniczenia prawa pierwszeństwa przewidzianego w tym przepisie poprzez wskazanie w akcie prawa miejscowego innych kryteriów jakie musi spełnić najemca lokalu wchodzącego w skład zasobu gminnego aniżeli te wskazane w ww. przepisie.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności pkt. IX.3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w G.nr [...]z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami Miasta G. w zakresie nabycia, zbycia, obciążania oraz ich wydzierżawiania na okres dłuższy niż 3 lata, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szerzej umotywowano powyższy zarzut.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika z trzech źródeł. Pierwszym jest skarga kasacyjna, w której strona określa granice wiążące Naczelny Sąd Administracyjny. Zakres kontroli instancyjnej wynikający z tego źródła jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Drugim źródłem jest ocena sprawy pod względem występowania podstaw nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Trzecim – stosownie do art. 189 p.p.s.a – konieczność oceny czy skarga do sądu administracyjnego podlegała odrzuceniu względnie czy postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy i to niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o zastosowanie przepisu art. 189 p.p.s.a. i czy zachodzą również brane z urzędu pod uwagę podstawy nieważności (vide: J.P.Tarno. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 488). Z tego też powodu, niezależnie od granic skargi kasacyjnej, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje ocena czy skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie ulegała odrzuceniu przez Sąd I instancji (vide: postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r., II GSK 310/08; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Analizę okoliczności sprawy wypada rozpocząć od przypomnienia, iż podstawą skargi wniesionej w niniejszej sprawie pozostaje art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten, w brzmieniu istotnym z punktu widzenia okoliczności badanej sprawy, determinowanych datą podjęcia podlegającej zaskarżeniu uchwały (art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wynikająca z powyższej regulacji prawnej legitymacja skargowa opiera się na stanowisku konkretnego podmiotu, z którego wynika, że uchwała lub zarządzenie naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, co stanowi podstawę zaskarżenia uchwały lub zarządzenia podjętych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tegoż przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem (vide: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2016 r., II OSK 2859/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarga wniesiona na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W pojęciu interesu prawnego, którym posługuje się powyższy przepis mogą mieścić się zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną tego podmiotu. Interes ten musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny (vide: wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU nr 8/A/2003/84).
Powyższe uwagi tyczące interesu prawnego wypada skonfrontować z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Ocena ta nie ma charakteru abstrakcyjnego lecz odbywa się na gruncie okoliczności konkretnej sprawy. Podmiot kwestionujący uchwałę obarczony został obowiązkiem wykazania istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Tym samym dla dopuszczalności skargi na uchwałę nie wystarczy skonstatowanie jej sprzeczności z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym. Konieczne jest zidentyfikowanie negatywnego wpływu tej uchwały na sytuację prawną strony skarżącej, a zatem pozbawienie jej określonych uprawnień lub nałożenie nań nowych obowiązków.
Przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. został dodany ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2015. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. Przewiduje on nową przyczynę odrzucenia skargi. Istotne znaczenie powyższej nowelizacji przepisów p.p.s.a. polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie naruszał interesu prawnego lub uprawnienia, sąd administracyjny oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem. Po nowelizacji sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, ale zmianie uległa forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., II OSK 963/16; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2017 r., II OSK 1377/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
W takiej sytuacji kluczowym pozostaje pytanie, czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Na to pytanie Sąd I instancji nie udzielił odpowiedzi. Wskazał natomiast, iż zaskarżona uchwała w zakresie regulacji prawnej zawartej w pkt IX.3 nie naruszała prawa, bowiem gmina wprowadzając powyższe ograniczenie w możliwości nabycia lokalu mieszkalnego przez osoby mające już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w inny sposób, realizowała zadania własne w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy. Odnosząc się do powyższej kwestii należy zauważyć, iż gmina, jako właściciel mienia komunalnego ma prawo, wynikające chociażby z art. 18 ust. 2 pkt 9a u.s.g. do określenia zasad zbycia nieruchomości, bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do ich właściciela. Organ wykonawczy gminy gospodarując mieniem komunalnym, w rozumieniu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.s.g., decyduje o tym, które konkretne lokale mieszkalne z kategorii lokali dopuszczonych przez radę do zbycia należy przeznaczyć do sprzedaży lub z tej sprzedaży wycofać (vide: wyrok NSA z dania 15 października 2002 r., I OSK 632/02; wyrok NSA z dnia 28 lipca 2018 r., I OSK 2367/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym należy jednoznacznie stwierdzić, iż tylko gmina jest uprawniona do określenia jakie jej mienie znajdujące się w zasobie komunalnym przeznaczone zostanie do sprzedaży. W ten sposób gmina realizuje bowiem swoje uprawnienia właścicielskie.
Nie ulega przy tym wątpliwości, iż to przepisy u.g.n. regulują zasady zbywania nieruchomości gminnych m.in. na rzecz ich dotychczasowych najemców. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Z treści powyższej regulacji wynika, że ustawodawca zastrzegł na rzecz najemców lokali mieszkalnych pierwszeństwo ich nabycia w sytuacji, gdy gmina będąca ich właścicielem wyrazi wolę ich sprzedaży. Powyższe pierwszeństwo polega na eliminacji innych podmiotów ubiegających się o tę samą rzecz, a jego konstrukcja jurydyczna nie jest oparta na uprawnieniu, lecz na tkwiącym w pierwszeństwie zakazie zadysponowania rzeczą w sposób je naruszający (vide: uchwała składu siedmiu sędziów SN z dni 23 lipca 1992 r., III CZP 62/92, OSNCP 1992/12/214). Z tej przyczyny w orzecznictwie przyjmuje się, że z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie wynika roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży, a jedynie pierwszeństwo nabycia nieruchomości, jeżeli została ona przez właściwy organ przeznaczona do sprzedaży. Tym samym pierwszeństwo przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. nie jest równoznaczne z roszczeniem, nie jest bowiem prawem podmiotowym, z którego wynikałoby roszczenie najemcy mogące przymusić gminę będącą właścicielem do sprzedaży określonej nieruchomości. (vide: wyrok SN z dnia 12 marca 2003 r., III CKN 857/00, Lex 78855; wyrok SN z dnia 12 czerwca 2015 r., II CSK 518/14, Lex 1754050). Tak więc nawet złożenie przez najemcę wniosku o wykup mieszkania nie kreuje po jego stronie uprawnienia do domagania się zbycia na jego rzecz wynajmowanego lokalu, a nieprzeznaczanie przez gminę określonego lokalu do sprzedaży nie narusza jeszcze interesu prawnego najemcy tego lokalu.
Powyższe nie oznacza, iż uprawnienia właścicielskie gminy w zakresie przeznaczania zasobu komunalnego do sprzedaży nie podlegają jakimkolwiek ograniczeniom, a po stronie najemcy nigdy nie powstaje prawo podmiotowe do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu. Przepisy u.g.n. wskazują, iż powyższe prawo podmiotowe najemcy może zaktualizować się, ale nastąpi to dopiero wówczas, gdy gmina wyrazi swą wolę sprzedaży lokalu. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca. Gmina Miasta G. zaprzecza aby kiedykolwiek wynajmowany przez skarżącego lokal miała zamiar przeznaczyć do sprzedaży, w szczególności aby podejmowała działania uregulowane w przepisach art. 34 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 2 u.g.n., zmierzające do skierowania przedmiotowego lokalu do sprzedaży. Okoliczności te nie pozostawały sporne w badanej sprawie.
W takiej sytuacji należy uznać, iż skarżący nie wykazał w okolicznościach badanej sprawy naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Konsekwencją powyższej konstatacji pozostaje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Dodatkowo należy zauważyć, iż nie można odnaleźć wpływu na dopuszczalność przedmiotowej skargi w treści odpowiedzi Gminy G. na wystosowane przez skarżącego w dniu [...] maja 2019 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jakkolwiek należy dostrzec, iż w owej odpowiedzi wskazano, iż "prawo nabycia samodzielnego lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie najemcom, których potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone w inny sposób", to jednak powyższe może oznaczać co najwyżej nieprawidłowy sposób rozumienia przez organy gminy własnych regulacji prawnych mających zastosowanie w razie zbywania nieruchomości gminnych, nie zaś na wadę prawną zaskarżonej regulacji prawa miejscowego. W tej kwestii należy bowiem zauważyć, iż art. 34 ust. 1 pkt 3 u.s.g. reguluje pierwszeństwo ustawowe nabycia od gminy lokalu mieszkalnego, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, z zastrzeżeniem art. 216a, w sytuacji gdy osoba ta jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Natomiast w treści art. 34 ust. 6 u.g.n. ujęte zostało fakultatywne pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości. W tym trybie m.in. rada gminy, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, może przyznać w drodze uchwały pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.g.n. Przy czym przepis ten stosuje się do budynków mieszkalnych lub użytkowych, stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy (art. 34 ust. 6a u.g.n.). Powyższe przepisy regulujące pierwszeństwo ustawowe i fakultatywne mają różnie zakresy podmiotowe – nie mają wspólnego zbioru podmiotów. Przepis art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. dotyczy wyłącznie osób będących najemcami lokali mieszkalnych, których najem zawarty został na czas nieoznaczony i którzy mają ustawowe pierwszeństwo w nabyciu wynajmowanych przez nich lokali, o ile gmina podejmie decyzję o ich sprzedaży. Przepis art. 34 ust. 6 u.g.n. nie rozciąga się na tego rodzaju stosunek najmu. Jeżeli dotyczy lokali mieszkalnych, to wyłącznie tych, dla których umowę najmu zawarto na czas oznaczony. Wobec tego rodzaju najemców, gmina przyznając uznaniowo pierwszeństwo w nabyciu wynajmowanych przez nich lokali mieszkalnych, może ograniczyć w przyznanym prawie pierwszeństwa, w szczególności może uchwalić dodatkowe warunki, zawężające krąg podmiotów uprawnionych do skorzystania z prawa do nabycia lokalu w pierwszej kolejności. Wobec najemców lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, korzystających z pierwszeństwa ustawowego określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., takich dodatkowych warunków gmina nie może stawiać, nie może bowiem ograniczyć w drodze uchwały prawa przyznanego ustawą (vide: wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r., I OSK 1101/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Jeżeli zatem skarżący, z uwagi na charakter zawartej umowy najmu lokalu mieszkalnego, jest uprawniony do korzystania z pierwszeństwa ustawowego, opisanego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.s.g., to w sytuacji podjęcia przez gminę decyzji o sprzedaży tegoż lokalu, jego prawo pierwszeństwa nie będzie mogło być ograniczone regulacjami prawa miejscowego. Zaskarżony w niniejszej sprawie przepis uchwały nie znajduje bowiem zastosowania do sytuacji prawnej, w której znajduje się skarżący. Wynika to także z samej treści zaskarżonej regulacji, która nie odnosi się wprost do sytuacji prawnej najemcy lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Tym samym regulację tę należy odczytywać w kontekście przyznanego gminie przepisem art. 34 ust. 6 u.g.n. uprawnienia do kształtowania pierwszeństwa fakultatywnego w nabyciu nieruchomości.
Jednocześnie należy zauważyć, iż proces motywacji, którego wynikiem jest decyzja właściciela o zbyciu lub zaniechaniu zbycia określonej nieruchomości, nie podlega weryfikacji przez sąd administracyjny. W tym zakresie właściciel nieruchomości porusza się w granicach autonomii woli. Tym samym, nawet jeśli motywy, które skłaniają Gminę G. do decyzji o zaniechaniu sprzedaży przedmiotowego lokalu mieszkalnego wynikają z błędnego rozumienia prawa, w tym prawa ustanowionego lokalnie, to brak jest mechanizmów prawnych aby najemca lokalu mógł w prawnie skuteczny sposób zakwestionować decyzję podjętą w tym zakresie przez organy gminy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie całego uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.