I OSK 117/16

I OSK 117/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Iwona Bogucka /przewodniczący/
Monika Nowicka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
II SA/Rz 392/15 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2015-09-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 518
art. 47 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 392/15 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 września 2015 r. (sygn. akt II SA/Rz 392/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia trwałego zarządu.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], Wojewoda [...] zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na realizację inwestycji drogowej, związanej z budową autostrady [...] na odcinku węzła [...] do węzła [...] oraz budowy drogi krajowej [...]na odcinku km 467_030,04 – 468+360,00 w obrębie węzła autostrady [...] ze skrzyżowaniem z drogą powiatową [...] – etap I, wraz z niezbędną infrastrukturą. Następnie zaś, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zezwolił na użytkowanie wiaduktu drogowego WD [...] nad autostradą w ciągu drogi powiatowej nr [...]–[...]w km 0+403,12 wraz z dojazdami w miejscowości [...] z określonymi w decyzji zastrzeżeniami.
Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2012 r., wniesionym w trybie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n."), Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wystąpiła o wygaszenie trwałego zarządu, ustanowionego na rzecz wnioskodawcy na określonych we wniosku nieruchomościach, położonych w miejscowościach [...] i [...]. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że nieruchomości te zostały nabyte w związku z budową autostrady [...] oraz w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji [...] – [...]a z uwagi na zakończenie powyższej budowy zachodziła konieczność wygaszenia ustanowionego na nich trwałego zarządu. Obecnie bowiem nieruchomościami tymi winien zarządzać Zarząd Dróg Powiatowych w [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., Starosta Powiatu [...] odmówił wygaszenia trwałego zarządu sprawowanego przez GDDKiA "na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, nabytej w celu przebudowy drogi powiatowej Nr [...] relacji [...] – [...]na odcinku km 0+403,12 wraz z dojazdami w miejscowości [...]
- położonej w miejscowości [...]gm. [...] oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obj. KW [...],;
- położonej w miejscowości [...],gm. [...], oznaczonej jako działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], obj. KW [...],".
W motywach stanowiska Starosta, zauważając, iż niektóre z wymienionych we wniosku nieruchomości zmieniły oznaczenia wskutek przeprowadzonego w miejscowości [...],postępowania scaleniowego, orzeł jednak o wniosku merytorycznie. Stwierdził bowiem, że realizacja powyższej inwestycji, związana była realizacją programu operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, co umożliwiło wykorzystanie w tym przypadku, przyznanych z UE, pomocowych środków finansowych. Na beneficjencie tego rodzaju pomocy ciążył zatem obowiązek zachowania trwałości projektu (art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającym Rozporządzenie WE nr 1260/1999), a więc zobowiązanie to nie mogło być przeniesione na żaden inny podmiot.
Od powyższej decyzji Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podnosiła m. in., że zmiana podmiotu własności, wymienionych we wniosku nieruchomości, już się dokonała – i to z mocy samego prawa z dniem 27 grudnia 2011 r., to jest w momencie podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg powiatowych. O tego więc momentu zarządcą tego rodzaju drogi stał się zarząd powiatu. Pomimo tego, zachowanie trwałości efektów projektu nie było zagrożone, gdyż nabywca drogi przejął wszystkie uprawnienia związane z własnością nieruchomości.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda [...],, decyzją z dnia [...], stycznia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty, zauważając, że w sprawie nie zaistniały, określone w art. 47 ust. 2 u.g.n. przesłanki do wygaszenia trwałego zarządu, ponieważ wymienione we wniosku nieruchomości nie stały się zbędne dla wnioskodawcy.
Jak wyjaśnił Wojewoda, nieruchomości te zostały przejęte w trwały zarząd przez Generalną Dyrekcję - w trybie art. 20 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm., dalej "specustawa drogowa") - w celu budowy drogi krajowej na skutek wydanych decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej w zakresie drogi krajowej, na mocy której własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa. W ocenie organu odwoławczego, słuszne zaś było stanowisko organu I instancji dotyczące konieczności spełnienia wymogu trwałości zrealizowanej inwestycji przez okres 5 lat od momentu jej zrealizowania, z powodu finansowania inwestycji ze środków unijnych.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody [...], z dnia [...], stycznia 2015 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n., art. 20 ust. 1 i 3 specustawy drogowej i art. 57 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...], z dnia [...], grudnia 2014 r. nr [...],, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie Sąd wskazał, że z ustaleń Wojewody wynikało, że przedmiotowe nieruchomości zostały nabyte w drodze czynności cywilno – prawnych w formie, wymienionych szczegółowo w uzasadnieniu decyzji: aktów notarialnych, decyzji o wywłaszczeniu, a także po części z mocy prawa (na mocy decyzji Wojewody [...], z dnia [...], grudnia 2009 r.). Ta ostatnia decyzja zaś została wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z jej sentencją - pod nazwą "Budowa autostrady [...],na odcinku węzeł " [...]," (przecięcie z [...],) – węzeł " [...]," (przecięcie z [...],) km 574 + 300,00 – 581 + 250,00 oraz budowa drogi krajowej [...], ( w obrębie węzła autostrady [...],) na odcinku km 467 + 030,04 – 468 + 360,00 ze skrzyżowaniem z drogą powiatową nr [...], – etap I, wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...], na działkach wymienionych na str. 2 – 4 tej decyzji z uwzględnieniem podziałów nieruchomości (str. 4 – 7). Z kolei, jak kontynuował Sąd, na str. 7 – 8 w pkt 4 wymienione zostały działki, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa i w tym zakresie tylko działki [...] i [...] spośród objętych wnioskiem, były możliwe do identyfikacji bez synchronizacji ewidencyjnej. Jak wynikało natomiast z zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., za działki (objęte wnioskiem) nr [...][...][...][...][...] i [...], położone w [...] podczas scalenia gruntów, zatwierdzonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], stanowiące własność Skarbu Państwa, wydzielono - jako należny ekwiwalent - w tym samym miejscu działkę nr [...]. Ze znajdującego się w aktach fragmentu mapy ewidencyjnej z naniesioną w/w zmianą oznaczenia wynikało zaś, iż do nowej działki nr [...] oprócz w/w działek weszła także działka nr 84/3.
Ponadto – jak dalej wywodził Sąd - z odpisów z ksiąg wieczystych (KW [...] (stan na 27.11.2014) oraz KW [...] (stan na 3.12.2014 r.) wynikało, że jako właściciel objętych wnioskiem nieruchomości w księgach tych ujawniony był Skarb Państwa – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad i tej jednostce powyższe nieruchomości oddane zostały w trwały zarząd.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podkreślił, że aktach sprawy brakowało wykazu zmian gruntowych, gdyż opisane zmiany oznaczenia działek, dołączone do wniosku, takim dokumentem nie były, a poza tym ustalenia Wojewody - w zakresie sposobu nabycia czy wywłaszczenia - były w zaskarżonej decyzji fragmentaryczne i niepełne. Przykładowo Sąd wskazał w tym miejscu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]dotyczyła całej działki nr 1[...] a nie - jak wskazano w zaskarżonej decyzji – tylko działki [...], akt notarialny z dnia [...] grudnia 2005 r., Rep. [...] nr [...]z 2005 r. obejmował zaś działkę [...], podczas, gdy wniosek dotyczył działki [...]. W takiej sytuacji więc trudno było o całkowitą pewność, jaki był cel nabycia a zwłaszcza oddania w trwały zarząd objętych wnioskiem nieruchomości, skoro do końca nie można było ich zidentyfikować. Pewne było tylko to, że pozostawały one w trwałym zarządzie GDDKiA.
W ocenie Sądu, nie było także wyjaśnione, jakie konkretne zdarzenie czy też akt prawny z dnia 27 grudnia 2011 r. przywoływał skarżący wskazując, iż z tym dniem przebiegający przez nieruchomość nowy odcinek drogi został zaliczony do kategorii drogi, w ciągu której leży. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy znajdowała się decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie wiaduktu drogowego [...]nad autostradą [...] (km 578+181,86) w ciągu drogi powiatowej nr [...]–[...]w km 0+ 403,152 wraz z dojazdami w miejscowości [...]. Z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] listopada 2013 r. wynikało, że roboty wykończeniowe i budowlane, określone w w/w decyzji, zostały wykonane a powyższy stan został sprawdzony w terenie przez pracowników tego organu. Z fragmentów mapy ewidencyjnej z dnia 2 grudnia 2014 r. oraz mapy (bez daty), dołączonej do pisma GDDKiA z dnia 7 stycznia 2013 r. wynikało przy tym, że działki objęte wnioskiem znajdowały się po obu stronach na dojazdach do wiaduktu. Treść oświadczenia, obecnego podczas oględzin w dniu 11 kwietnia 2014 r. przedstawiciela GDDKiA wskazywała, iż inwestycja została zakończona zgodnie z projektem i została dopuszczona do użytkowania. Przedmiotem tych oględzin miały być objęte wnioskiem nieruchomości. Tym niemniej – jak podkreślił Sąd – z ustaleń organów wprost to jednak nie wynikało, choć wydawało się bezsporne, że odcinek drogi (a właściwie dwa odcinki) położony na objętych wnioskiem działkach w [...] i [...] był użytkowany i aktualnie leżał w ciągu drogi powiatowej Nr [...][...]–[...].
W związku z powyższym – zdaniem Sądu - mankamenty decyzji obu instancji w zakresie uzasadnienia nie pozwalały na uznanie, że stan faktyczny sprawy został ustalony w pełni prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. Nie wiadomo bowiem było, na czym Wojewoda oparł swe ustalenie, że objęte wnioskiem działki zostały wskazane jako teren, na którym będzie realizowana budowa drogi krajowej (str. 5 zaskarżonej decyzji Wojewody). Zgodnie z twierdzeniami strony i wskazanym fragmentem uzasadnienia decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. wydanej w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w tym wypadku chodziło przecież o przebudowę m.in. drogi powiatowej nr [...][...] – [...]– Rudna Mała – [...]–[...]w związku z budową autostrady. Projektowana autostrada [...] przecinać miała m.in. tę drogę powiatową, co wiązało się z koniecznością jej przebudowy (str. 27 i 30 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]). Z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy drogowej wynikało bowiem, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności – w razie potrzeby - ustalenia dotyczące obowiązku przebudowy dróg innych kategorii.
Ponadto w złożonych przez GDDKiA pismach – jak wywodził Sąd – przewijała się data 27 grudnia 2011 r. wskazywana jako chwila przejścia - z mocy prawa - własności nieruchomości, na której znajduje się droga. Organy nie wyjaśniły jednak, z czym związana była ta data, mimo że zdawały się nie kwestionować powyższej okoliczności.
W istocie, jak kontynuował Sąd, ze wskazywanego przez skarżącego przepisu art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 19845 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm. – zwanej "u.d.p.") w związku z art. 2a ust. 2 tej ustawy wynikało, że nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Analiza tego przepisu, w kontekście pozostałych unormowań wiążących się z procedurą zaliczania do określonej kategorii dróg publicznych, wskazywała, iż w takim wypadku wobec włączenia takiego nowego odcinka drogi do tzw. ciągu drogi powiatowej nr [...] skutek następuje ex lege. Tym skutkiem było zatem przejście prawa własności zabudowanej drogą nieruchomości, zgodnie z zasadą superficies solo cedit, na ten podmiot publiczny, do którego należała droga, w ciągu której znalazł się nowy odcinek. Sąd podkreślił przy tym w tym miejscu, że na temat zaistnienia opisywanego w w/w przepisie skutku wypowiada się tak doktryna (zob. Paweł Zaborniak [w:] W. Maciejko., P. Zaborniak – Ustawa o drogach publicznych – Komentarz, LexisNexis 2010, teza 5 do art. 10) jak i orzecznictwo (zob. NSA w wyroku z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1820/13 – Lex nr 1427456 z glosą aprobującą D. Mróz – Krysty).
Sąd wskazał także, że z definicji ustawowej nieruchomości, zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, jasno wynikało, że droga - jako budowla - nie jest odrębną nieruchomością. Nie jest bowiem ani budynkiem, ani jego częścią, którym tylko przepisy szczególne mogą przyznać przymiot odrębnej od gruntu nieruchomości. Skoro więc droga stała się własnością powiatu z mocy prawa, to także nieruchomości, na których jest położona, zgodnie z zasada superficies solo cedit są własnością powiatu mimo, że aktualnie księgi wieczyste tego nie odzwierciedlają. Jeśli jednak jakiś skutek następuje z mocy prawa to organy rozstrzygające sprawę są zobowiązane taki skutek uwzględnić, bo ich obowiązkiem jest rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny istniejący w chwili wydania decyzji. Nie ma przy tym konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji, mocą których Skarb Państwa nabył własność nieruchomości (w tym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), skoro po takim nabyciu, na skutek zaistnienia określonych zdarzeń - ex lege - nastąpiły skutki prawne mające wpływ – jak w tym wypadku - na zmianę właściciela.
Jeśli zatem – jak twierdził Sąd - nowo wybudowany odcinek drogi, z chwilą włączenia go do ciągu drogi powiatowej nr [...], z mocy prawa, przeszedł na własność właściwego powiatu a w systemie prawa nie było przepisu, który wskazywałby na obowiązek sprawowania zarządu tego odcinka przez jednostkę Skarbu Państwa jaką jest GDDKiA, to miała rację skarżąca, że taka nieruchomość stała się dla niej zbędna. Jeżeli nabycie konkretnych nieruchomości przez Skarb Państwa wiązało się z koniecznością przebudowy odcinka drogi powiatowej w związku z budową autostrady i powyższe zostało wykonane, to w takim wypadku trudno było znaleźć uzasadnienie i podstawę dla wykonywania przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa trwałego zarządu w odniesieniu do zabudowanych drogą nieruchomości, które nie stanowiły już przedmiotu jego własności.
Ostatecznie Sąd wyraził pogląd, że z uwagi na charakter zajętych pod drogę publiczną nieruchomości oraz charakter inwestycji, zrealizowanej z wykorzystaniem środków pochodzących z tzw. "funduszy unijnych", zmiana właściciela, która nastąpiła z mocy prawa nie ma wpływu na przywołaną przez organy "trwałość projektu", o której mowa w art. 57 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 1 lipca 2006 r., które zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2014 r. Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich... (...). Zresztą przejście - z mocy prawa - pomiędzy podmiotami publicznymi własności elementu infrastruktury, jaką jest odcinek drogi publicznej, z której może korzystać każdy nie oznaczał "zasadniczej modyfikacji wynikającej ze zmiany charakteru własności" i nie powodował uzyskania nieuzasadnionej korzyści, o której była mowa w art. 57 Rozporządzenia nr 1083/2006. Jednocześnie Sąd przyjął, że taka zmiana właściciela nie powodowała, że GDDKiA przestała być stroną umów związanych z wykonaniem tego odcinka drogi i błędne było jej stanowisko, iż rękojmia czy gwarancja przechodziła w tym wypadku na nowego właściciela drogi, ale też w interesie skarżącej - jako beneficjenta środków unijnych było takie współdziałanie z nowym właścicielem, aby każdorazowo doprowadzać do usunięcia przez wykonawcę robót ewentualnych wad, które ujawnią się w okresie rękojmi czy gwarancji. Nowy właściciel drogi nie wstępuje bowiem ex lege w te uprawnienia, które wynikają z zawartych przez poprzedniego właściciela umów cywilnoprawnych. Nabycie własności ex lege jest bowiem (co do zasady) nabyciem pierwotnym. Jednakże możliwe jest przeniesienie na powiat konkretnych uprawnień lub roszczeń z tytułu rękojmi za wady fizyczne rzeczy (zob. per analogiam uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 2004 r., sygn. III CZP 96/03, OSNC 2004/6/88). Współdziałanie podmiotów publicznych w tym zakresie pozwalało zatem na zachowanie przywoływanej "trwałości projektu".
Odnosząc się do podstawy prawnej wniosku, to jest art. 47 ust. 1 i 2 u.g.n. , Sąd zauważył, że nie ulegało wątpliwości, iż o wydaniu przez organ decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decyduje m.in. okoliczność, że pozostająca w trwałym zarządzie nieruchomość stała się dla trwałego zarządcy zbędna. Wobec zaś braku ustawowej definicji pojęcia zbędności, odnieść ją należało do zbędności faktycznej, a nie formalnie oświadczonej przez jednostkę organizacyjną sprawującą trwały zarząd nieruchomością.
Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan zbędności nieruchomości konieczne więc było ustalenie celu trwałego zarządu, a następnie oceny, na ile cel ten – determinujący sposób wykorzystania nieruchomości – już po wydaniu decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu i objęciu nieruchomości w zarząd, przestał być aktualny. Warunkiem jednak prawidłowego zastosowania w/w normy prawa materialnego było dokonanie właściwych ustaleń faktycznych.
Odnosząc więc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że organy w wybiórczy i niepełny sposób ustaliły stan faktyczny, pomijając przy tym zdarzenia i skutki, które nastąpiły z mocy prawa, co z pewnością mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście normy prawnej, która miała stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Przy ponownym więc postępowaniu organy winny ustalić stan faktyczny, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., uwzględniając zdarzenia, które miały miejsce do chwili wydania decyzji, w tym ewentualne skutki prawne tych zdarzeń. Powinno być ustalone, z jakich nieruchomości i na jakich podstawach prawnych zostały nabyte nieruchomości objęte wnioskiem, ze wskazaniem zmiany ich oznaczenia. Ostatecznie też - mając na uwadze powyższe stanowisko Sądu – organy winny zbadać, czy nieruchomości te - w świetle ustalonego stanu faktycznego i biorąc pod uwagę cel ich nabycia oraz podstawy oddania w trwały zarząd GDDKiA - stały się zbędne, w rozumieniu art. 47 u.g.n.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Wojewoda [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie:
1. prawa materialnego, to jest art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.) - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości, co uniemożliwiło wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia co do meritum,
2. przepisów postępowania, to jest: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był - zdaniem skarżącego - wystarczający i niebudzący wątpliwości.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w obu przypadkach – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosił o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione.
Zaskarżony wyrok został oparty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., bowiem Sąd Wojewódzki stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. odmawiająca Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wygaszenia trwałego zarządu, ustanowionego na jej rzecz na nieruchomościach położonych w miejscowościach [...] i [...], nabytych w celu przebudowy drogi powiatowej nr [...] relacji [...]–[...]w związku z budową autostrady [...], zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 47 ust. 1 u.g.n. (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz, że decyzje te naruszały przepisy postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji, organy dokonały wadliwej wykładni prawa materialnego i nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności nie ustaliły, z jakich nieruchomości i na jakich podstawach prawnych powstały nieruchomości objęte wnioskiem GDDKiA o wygaszenie trwałego zarządu, jak również nie zbadały, czy nieruchomości te stały się zbędne dla trwałego zarządcy.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, wskazać należy, że w skardze kasacyjnej zawarto wprawdzie zarzuty, w których twierdzono, że Sąd Wojewódzki naruszył art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a., ale – jak wynikało to z argumentacji zawartej w w/w skardze (w tym jej uzasadnieniu) – autor skargi kasacyjnej, uzasadniając tego rodzaju zarzuty, ograniczył się jedynie do ogólnego zakwestionowania wyżej przedstawionego poglądu Sądu I instancji. W skardze kasacyjnej stwierdzono bowiem jedynie, że (cyt.): "Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy był zdaniem skarżącego wystarczający i niebudzący wątpliwości". W motywach zaś skargi kasacyjnej twierdzono jedynie, iż (cyt.): "(..) zdaniem Wojewody [...] zebrany w trakcie postępowania administracyjnego materiał dowodowy stanowi wystarczającą podstawę do rozstrzygnięcia sprawy, brak też podstaw do uznania, iż stan faktyczny został ustalony w sposób niewłaściwy. Dodatkowo stwierdzić należy, iż materiał dowodowy został rozpatrzony zgodnie z regułami wynikającymi z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy zachowaniu reguły wyrażonej w art. 7 k.p.a.".
W związku z powyższym, skład orzekający uznał, że przy praktycznie braku jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego – zdaniem skarżącego kasacyjnie organu – zaskarżony wyrok (w którym Sąd I instancji dokładnie i konkretnie określił popełnione przez organy w toku postępowania administracyjnego uchybienia), naruszał i to w istotny sposób wymienione wyżej przepisy postępowania, brak było możliwości dokonania oceny tego rodzaju zarzutów a to skutkowało przyjęciem, iż nie można było tych zarzutów uznać za skuteczne.
Przechodząc do kwestii materialnoprawnych, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 47 ust. 1 u.g.n., jednostka organizacyjna sprawująca trwały zarząd może zgłosić właściwemu organowi wniosek o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu co do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna. Po myśli zaś ust. 2 tego artykułu, właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1. Powyższy przepis należy zatem interpretować w ten sposób, że organ administracyjny jest zobligowany wydać decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu w maksymalnym okresie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku a przesłanką jego uwzględnienia jest oczywiście stwierdzenie, że objęta tym wnioskiem nieruchomość stała się zbędna dla trwałego użytkownika. Konieczne jest zatem w takim przypadku zbadanie zaistnienia w/w przesłanki.
W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta – jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki – nie była badana przez organ, gdyż, odwołując się do przepisów specustawy drogowej, stał on na stanowisku, że skoro decyzja Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyznaczająca linie rozgraniczające inwestycję, którą objęte były sporne działki, pozostawała w obrocie (a na jej podstawie GDDKiA nabyła do powyższych nieruchomości - z mocy prawa - prawo trwałego zarządu), to w tym wypadku w ogóle nie było możliwe wygaszenie trwałego zarządu. Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki i nie podziela go także Naczelny Sąd Administracyjny. Zrealizowanie celu, dla którego powstał trwały zarząd może bowiem prowadzić do stwierdzenia zbędności nieruchomości – w rozumieniu art. 47 ust. 1 u.g.n. – nawet jeśli powyższe prawo powstało z mocy prawa. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2017 r. (sygn. akt I OSK 3228/15), a pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powstanie trwałego zarządu i jego wygaszenie warunkują określone okoliczności faktyczne i zdarzenia prawne. Mogą one ulegać zmianie a to w konsekwencji może prowadzić do powstania stanu, w którym dana nieruchomość okaże się zbędna dla trwałego zarządcy, niezależnie od tego w jaki sposób to prawo powstało (z mocy prawa czy na podstawie decyzji konstytutywnej).
Z tej przyczyny ustalenie, czy objęte wnioskiem GDDKiA nieruchomości stały się dla niej zbędne, warunkowało w tym przypadku rozstrzygnięcie.
Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.