I OSK 1168/22

I OSK 1168/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Elżbieta Kremer /przewodniczący/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Po 301/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 124 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. I SA/Po 301/21 w sprawie ze skargi E. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. I SA/Po 301/21 oddalił skargę E. L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła E. L. na podstawie art. 173, art. 174, art. 176 oraz art. 177 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej jako: p.p.s.a. zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1.mających istotny wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem art. 25, art. 26 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 29 w związku z art. 107 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako: "k.p.a.", poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, poprzez przyjęcie, że oddział spółki prawa handlowego może samodzielnie występować w obrocie prawnym i być adresatem decyzji administracyjnej oraz, że fakt wskazania w decyzji wprost oddziału spółki nie wskazuje, że chodzi o oddział.
2. art. 124 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami – dalej jako: "u.g.n." w zw. z art. 104, art. 107 i 108 k.p.a., poprzez brak podstaw do wydania zaskarżonej decyzji i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności.
3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w tym art. 7, art. 77, art. 78, art. 6 oraz art. 8 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób niebudzący wątpliwości oraz niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również dowolną jego ocenę, co doprowadziło do przyjęcia przez organ błędnych wniosków, w tym szczególności, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji a trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. w związku z art. 108 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym w szczególności: zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Decyzja, bowiem została wydana bez wyjaśnienia okoliczności ważnego interesu gospodarczego wnioskodawcy, w szczególności tego, czy wydanie decyzji pozwoli na realizację inwestycji, czy do funkcjonowania linii - do czasu uzyskania przymiotu ostateczności, prawomocności i wykonalności przez decyzję wydaną w trybie art. 124 u.g.n. - niezbędne jest niezwłoczne zajęcie nieruchomości;
4. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędną interpretację skutkującą nieprawidłowym przyjęciem, że organy administracji miały podstawy do prowadzenia postępowania i wydania kwestionowanej decyzji, jak również poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych dowodów, na których oparł się organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, co narusza zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do obywateli, wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanej decyzji oraz jej prawidłowego uzasadnienia, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Po 301/21 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Pismem sporządzonym dnia [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji - w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 78, art. 6 oraz art. 8 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdzić trzeba, że skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty braku wyjaśnienia stanu faktycznego, wskazując na brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a zasadności zgłaszanych zarzutów upatruje, w szczególności, w braku wyjaśnienia, czy w sprawie niezbędne było niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Odnosząc się do stanowiska skargi kasacyjnej w tym zakresie, zauważyć trzeba, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołał się do badań i ekspertyz wskazujących na pilną potrzebę przeprowadzenia prac budowlanych nowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] – [...]. Ustalenia Sądu Wojewódzkiego nie zostały w skardze kasacyjnej podważone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono również, na czym konkretnie - poza odmienną - od przyjmowanej przez skarżącą kasacyjnie oceną ustalonych okoliczności faktycznych polega zarzucane naruszenie przepisów postępowania. Skarżąca kasacyjnie ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczających ustaleń, nie wskazując jednak dowodów przemawiających za przyjęciem odmiennego od przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanowiska. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej kasacyjnie jawią się jako gołosłowne i niemające oparcia w aktach sprawy.
Pozbawione uzasadnienia pozostają zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie, zauważyć trzeba, że Sądowi znane są poglądy doktryny na temat zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, również w niniejszej sprawie, determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jakkolwiek, autorka skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. art. 107 § 3 k.p.a., to nie wyjaśnia, jakie to naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy. Organ jest zobowiązany w uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W badanej sprawie Wojewoda wyjaśnił podstawę prawną wydawanej decyzji i przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wszystkim wymogom prawem ustanowionym. W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji, stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu.
Niezasadnie Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono również naruszenie przepisów art. 25, art. 26 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz zastosowaniem art. 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 29 w związku z art. 107 § 1 oraz 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W pierwszej kolejności, czyniąc uwagę porządkującą, wskazać trzeba, że nieprawidłowo sformułowano zarzuty naruszenia przepisów art. 25 i art. 26 p.p.s.a. Obydwa przepisy dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis art. 25 p.p.s.a. regulujący kwestię zdolności sądowej składa się z czterech paragrafów, natomiast przepis art. 26 p.p.s.a. regulujący kwestię zdolności procesowej podzielony został na dwa paragrafy. Tymczasem, w skardze kasacyjnej nie wskazano jednoznacznie jakie jednostki redakcyjne powołanych przepisów miałyby zostać naruszone w niniejszej sprawie. Jest to tymczasem wymóg istotny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w granicach skargi kasacyjnej, granice te musi wywieść właśnie ze złożonego środka zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice (zarzuty) skargi kasacyjnej i nie może zarzutów skargi kasacyjnej domniemywać. Zaakcentować trzeba również, że zarzuty naruszenia art. 25 i art. 26 p.p.s.a. z natury rzeczy dotyczyć mogą wyłącznie etapu postępowania sądowoadministracyjnego. Na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób ustalić, w czym skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia wskazanych przepisów na etapie postępowania przed Sądem Wojewódzkim. Z tych też przyczyn zarzut naruszenia art. 25, art. 26 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł przynieść pożądanego rezultatu.
Przepis art. 29 k.p.a. stanowi natomiast, że stronami postępowania administracyjnego, mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Naruszenia art. 29 w zw. art. 107 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie upatruje w wadliwym wskazaniu adresata decyzji pierwszoinstancyjnej. Tutaj, dla porządku, ponownie trzeba wskazać, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. składa się z dziewięciu punktów. Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, naruszenie którego z nich zarzuca. Uzasadnienie skargi kasacyjnej wskazuje, że jej zasadności upatruje się w wadliwym oznaczeniu adresata decyzji i niezasadnym, w takim przypadku, wydaniu decyzji drugoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do tak zdefiniowanego zarzutu należy wskazać, że oznaczenie adresata strony (art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a.) służy określonym celom. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. wymienia składniki decyzji, których spełnienie ma na celu pełne określenie elementów materialnego i procesowego stosunku prawnego. Prawidłowe oznaczenie w decyzji strony, czyli podmiotu, który nabywa w drodze tego aktu konkretne prawo, lub na który nałożone zostały określone obowiązki, jest niezbędnym elementem decyzji, bowiem określenie strony postępowania w decyzji ma na celu zidentyfikowanie podmiotu, który staje się adresatem oświadczenia woli zawartego w rozstrzygnięciu. W judykaturze przyjmuje się konsekwentnie, że z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana, ważne jest, by była ona w sposób jednoznaczny określona (por. np. wyroki NSA: z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16, LEX nr 2469290; z 20 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3123/14, LEX nr 2167560; z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 325/11, LEX nr 990245). W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nie budzi wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "[...] sp. z.o.o.". Trafnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że w decyzji organu I instancji, adresata decyzji nie opisano w sposób poprawny. Równie trafnie jednak przyjął Sąd Wojewódzki, że choć organ I instancji adresata decyzji oznaczył w sposób nieprawidłowy, to jednak nie ma wątpliwości, że jej adresatem jest [...] sp. z o.o. Decyzję doręczono prawidłowo, a wadę oznaczenia adresata w decyzji pierwszoisntancyjnej dostrzegł i skorygował Wojewoda, który ponownie rozpoznając sprawę literalnie wskazał, że sprawa dotyczy wniosku [...] sp. z o.o. Wojewoda odniósł się również do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie ma również wątpliwości, że Wojewoda jako adresata decyzji wskazał [...] sp. z.o.o. i do niej skierował swoją decyzję. Należy zauważyć, że Spółka z decyzją się zgodziła, tak więc nie może być wątpliwości co do jej intencji w przedmiocie otrzymania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie spornej nieruchomości. Nie zakwestionowano również ustaleń faktycznych, co do tego, że występujący w postępowaniu w imieniu wnioskodawcy T. G. , był umocowany do działania w imieniu Spółki. W tych okolicznościach, należy zaakcentować, że naruszenie przepisów postępowania uzasadnia uwzględnienie skargi tylko wówczas, gdy mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji była obarczona wadą, którą skorygował organ II instancji. [...] sp. z o.o. nie zakwestionowała tego rozstrzygnięcia, a więc nie ma wątpliwości, co do tego czy jest ono zgodne z jej żądaniem, zgłoszonym przez umocowanego pełnomocnika. W tej sytuacji, oczekiwane skarżącej kasacyjnie jawi się, jako pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Niezasadnie również Sądowi Wojewódzkiemu zarzucono naruszenie przepisów art. 124 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 104, art. 107 i 108 k.p.a.
W sprawie poza sporem pozostaje, że Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...] przez zezwolenie na przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] – [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał, w tej części decyzję Starosty w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. w sprawie II SA/Po 389/20 oddalił skargę na tę decyzję.
Będąca w niniejszej sprawie, przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana została w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
W badanej sprawie bezsporne pozostaje, że wniosek dotyczył przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji [...] – [...]. Na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m. in. budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W tym też kontekście, jako niezrozumiały jawi się zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n.
W zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, a Sąd Wojewódzki stanowisko to podzielił, że zaistniały dwie przesłanki do wydania kwestionowanej decyzji - wystąpił interes społeczny (jedna z przesłanek wskazanych w art. 108 § 1 k.p.a.), jak również ważny interes gospodarczy (przesłanka z art. 124 ust. 1a u.g.n.). Ustalono, że projektowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Wnioskodawca wykazał zaistnienie przesłanek z art. 124 ust. 1a u.g.n. Wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie ust. 1a następuje w przypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości organ orzekający zobowiązany jest wykazać, jaka jest przyczyna wydania zezwolenia i jakie miałoby skutki zaniechanie wydania tego zezwolenia, skoro zezwolenie to stanowi podstawę do pozbawienia właściciela i użytkownika wieczystego posiadania nieruchomości i można je wydać tylko ze względu na niezwłoczność rozpoczęcia realizacji inwestycji celu publicznego.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w czym konkretnie skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia przepisów art. 124 ust. 1a i ust. 2 w zw. z art. 124 ust. 1 i art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 104, art. 107 i 108 k.p.a. Jakkolwiek, podniesiono, że "zdaniem strony skarżącej nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości", to stanowisko skarżącej kasacyjnie uzasadnione zostało wyłącznie odmienną, od przyjmowanej przez organy i zaakceptowaną przez Sąd Wojewódzki oceną materiału dowodowego zebranego w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odwołano się natomiast do dokumentacji potwierdzającej pilną potrzebę przeprowadzenia prac budowlanych nowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]-[...]. Weryfikując ustalenia organów w tym zakresie, Sąd Wojewódzki odwołał się do konkretnych ustaleń, których poczynienie nie zostało zakwestionowane, a ich wyniki podważone. Tymczasem, zasadność naruszenia prawa materialnego nie może zostać skutecznie wykazana na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.