I OSK 1168/07

I OSK 1168/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Lech /sprawozdawca/
Jan Paweł Tarno
Maria Wiśniewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I SA/Wa 822/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2007-04-27
Skarżony organ
Minister Transportu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
art. 7 ust. 2
Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2007r. sygn. akt I SA/Wa 822/06 w sprawie ze skargi B. B., K. C. – C. i S. C. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie nieruchomości warszawskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "[...]" S.A. w W. na rzecz B. B., K. C. – C. i S. C. kwotę po 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych dla każdej z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt I Sa/Wa 822/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...], nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia w sprawie nieruchomości [...].
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Prezydium Rady Narodowej w [...] W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 75, art.. 85 i art. 87 pkt 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP. Nr 36, poz. 341), art. 1, art. 3, art. 7 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. St. Warszawy (Dz. U.RP Nr 45, poz. 279) oraz na podstawie art. 32 i art. 37 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. RP. Nr 14, poz. 1), odmówiło B. i H. C. oraz S. L. przyznania prawa własności czasowej części gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną, to jest pod budowę [...].
Prezydium Rady Narodowej w [...] W., orzeczeniem z dnia [...] wyjaśniło, że orzeczenie administracyjne wydane zostało wyłącznie na grunt, z pominięciem znajdujących się na jego terenie budynków. Wskazano, że na podstawie zaświadczenia lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...], powyższy teren przydzielony został [...] pod budowę [...].
Pismem z dnia [...] Kierownik Pracowni Urbanistycznej w W. zakomunikował, że realizacja wyżej opisanego celu na tym terenie przewidziana jest w latach [...] – [...]r.
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdziło, że wobec planowanej realizacji budowy ekspedycji w latach [...]-[...] brak jest podstaw do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Prezydium Rady Narodowej w [...] W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279) oraz art. 21 i art. 59 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), odmówiło B. i H. C. oraz S. L. przyznania prawa własności czasowej w pozostałej części nieruchomości przy ul. [...] ze względu na przeznaczenie przedmiotowego terenu według planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Orzeczenie to stało się podstawą wpisu własności Skarbu Państwa do księgi hipotecznej nr [...]. Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] będącej własnością Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółki "[...]" S.A. - następcy prawnego [...].
Jak wynika z akt niniejszej sprawy, postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział [...] Cywilny z dnia [...], sygn. akt [...], spadek po zmarłej w dniu [...] H. C. nabyli z mocy ustawy mąż B.C. i córka B. M. B. oraz wnuczka K. C.– C., po 1/3 każde z nich.
Postanowieniem Sądu Rejonowego w O. Wydział [...] Cywilny z dnia [...]., sygn. akt [...], spadek po zmarłym w dniu [...] B. C. nabyły z mocy ustawy córka B. M. B. i wnuczka K. C. – C., po połowie.
W dniu [...]. K. C. – C., B. B. i S. C. (z domu L.), złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego dnia [...].
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...]., nr [...], na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 25, poz. 253 ze zm.), odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...]. W. z dnia [...].
Organ stwierdził, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Plan Generalny na lata 1955-1965, zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r., który uchylił plan z 1931 r. Na podstawie nieuwierzytelnionej wersji tego planu, znajdującej się w Archiwum Państwowym [...] W. organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się na terenach przeznaczonych w planie pod budownictwo przemysłowe. Zdaniem organu, skoro na przedmiotowej nieruchomości znajdowała się wytwórnia wód gazowych, rozlewnia piwa i octu, którą od byłych właścicieli gruntu przejęto zarządzeniem Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 28 czerwca 1951 r. w przymusowy zarząd państwowy, to nie było możliwości pogodzenia sposobu korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z planem.
K. C. – C., B. B. i S. C. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że teren przedmiotowej nieruchomości na podstawie zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] został przydzielony dla [...] pod budowę [...]. Objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzją lokalizacyjną pod budowę [...] spełnia przesłankę określoną w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), który dopuszczał możliwość wywłaszczenia nieruchomości, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta, gdy była niezbędna dla planowanej realizacji budownictwa ogólno miejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. Ponieważ z obowiązującego wówczas dekretu z dnia 11 marca 1955 r. o łączności (Dz. U. z 1955 r. Nr 12, poz. 71, ze zm.) wynikał monopol państwa na kolportaż i prenumeratę czasopism, realizowany między innymi poprzez "[...]", budowa rozdzielni nie dała się wówczas pogodzić z możliwością korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowych właścicieli.
Na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] B. B., K. C.-C. oraz S. C. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. Skarżące zakwestionowały zasadność powoływania się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, która nie była przywołana jako podstawa prawna kwestionowanego orzeczenia z [...] i dlatego nie mogła mieć zastosowania do kwestii rozstrzygniętych wcześniejszym dekretem z dnia 26 października 1945 r. stanowiącym podstawę kontrolowanego postępowania administracyjnego. Wskazały, że nawet jeśli na przedmiotowej działce miałyby się odbywać czynności, na które monopol posiadało ówcześnie Państwo, nie oznacza to, że grunt musiał być państwowy.
Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007r., sygn. akt I SA/Wa 822/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...].
Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się orzeczenie administracyjne z dnia [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości pod użyteczność publiczną (pod budowę ekspedycji centralnej). Dokument ten jest oznaczony jako "Kopia" i nosi ślady przerobienia w postaci dopisanego długopisem wyrazu "części". Zdaniem Sądu, przed przystąpieniem do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ nadzoru powinien przede wszystkim wyjaśnić, jaka była rzeczywista treść orzeczenia z dnia [...] i jaki ma ona wpływ na prawidłowość orzeczenia z dnia [...].
Ani bowiem z treści znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...], ani z treści pisma Biura Urbanistycznego W. z dnia [...], ani pisma Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...], w ocenie Sądu, nie wynika, by orzeczenie z dnia [...] dotyczyło jedynie bliżej nieokreślonej "części" gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], a nie całego gruntu.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji oba poczynione przez organy ustalenia uznać należy za nieprawidłowe. Przeznaczenie nieruchomości na cele określone w art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w ówczesnym porządku prawnym następowało bowiem w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalane na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109, ze zm.). Przepis ten określał zarówno zawartość planów, jak i sposób ich uchwalania i publikacji. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 tego dekretu, plany miejscowe ustalały m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów na zespoły mieszkaniowe z podziałem na tereny mieszkaniowe z uwzględnieniem budownictwa społecznego, tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, w szczególności na cele współżycia społecznego, kulturalno-oświatowego, kultu religijnego, wojskowe, tereny pod zakłady przemysłowe itp. Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] r. jeżeli organ nadzoru nie ustalił, czy Plan Generalny W. na lata 1955-1965 był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji, czy obejmował przedmiotową nieruchomość, oraz, czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić planowane przeznaczenie tej nieruchomości. Ustalenie przez organy administracji, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało, zdaniem Sądu pierwszej instancji, decydujące znaczenie dla oceny, czy orzeczenie to jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia, czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że nieuprawnionym było także dokonywanie przez organy oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu o przepis ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu. Odmienność tych regulacji prawnych, zdaniem Sądu sprawia, iż różnić się będą postępowania zwykłe prowadzone w tych sprawach, jak również wydane decyzje i ich uzasadnienia. Ta ocena legalności decyzji, weryfikowanych w trybie art. 156 k.p.a. pod kątem zgodności z normami prawa procesowego, a więc obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zupełnie uszła uwadze organów.
Ostatecznie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpatrując ponownie sprawę organ powinien przede wszystkim bezspornie ustalić treść i zakres obowiązywania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] i określić znaczenie dokonanych zmian treści tego orzeczenia. Następnie organ musi bezspornie ustalić, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania podlegającej kontroli decyzji dekretowej oraz jakie zapisy konkretnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości lub ewentualnie określonej jej części, stanowiącej przedmiot kontrolowanej decyzji. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a. w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik [...] S.A., radca prawny E. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez oddalenie jej w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. (Dz.U. 1945 nr 50, poz. 279) oraz art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12.03.1958 ( Dz.U. Nr 17 poz. 70) poprzez błędne uznanie, iż organ administracji był nieuprawniony do oceny legalności decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu o przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r;
2) naruszenie przepisów postępowania, to jest:
a) art. 141 § 4 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nieprawidłowe były ustalenia organów, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...], obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Plan Generalny W. na lata [...] – [...], zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 roku oraz, iż objęcie przedmiotowej nieruchomości decyzją lokalizacyjną pod budowę [...] spełniało przesłankę określoną w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
b) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na wewnętrznych sprzecznościach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poprzez jednoczesne stwierdzenie, iż organy administracji nieprawidłowo ustaliły, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...]., obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Plan Generalny W. na lata 1955 – 1965, zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956 r., przy jednoczesnym stwierdzeniu, iż organ nadzoru nie ustalił, czy Plan Generalny W. na lata 1955 – 1965, był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania decyzji;
c) art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu wyroku, na czym miałoby polegać naruszenie przez organ art. 10 § 1 i art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 156 §1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a.;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ja decyzji, choć nie doszło do naruszenia przez organy wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, jako że organy administracji prawidłowo ustaliły i wyjaśniły wyczerpująco po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości był Plan Generalny W. na lata 1955 – 1965, zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956r. oraz ustaliły, jaka była treść orzeczenia administracyjnego z dnia [...], Prezydium Rady Narodowej oraz orzeczenia administracyjnego z dnia [...], Prezydium Rady Narodowej w [...] W., co w konsekwencji nie pozwala na podnoszenie przez Sąd zarzutu niewyjaśnienia istnienia niezgodności pomiędzy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...], a sporządzonym na jego podstawie wnioskiem o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z dnia [...];
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 10 § 1 i art. 78 § 1, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu i poprzedzającej ja decyzji, choć nie doszło do naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 78 § 1 i 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i art.158 § 1 k.p.a.;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r., polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości z uwagi na błędne przekonanie sądu, iż doszło do naruszenia przez organ art. 7 ust. 2 powołanego dekretu; nawet, gdyby uznać, że organ administracji był nieuprawniony do oceny legalności decyzji wydanej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w oparciu o przepisu ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r., to nie miało to wpływu na wynik sprawy, jako że było to ustalenie dodatkowe niezależne od ustalenia, iż nie zachodzą inne przesłanki, które pozwoliłyby na unieważnienie decyzji, jako, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust.2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, które mogłyby pozwolić na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa wieczystej dzierżawy).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ zbadał wszechstronnie wszelkie aspekty orzeczenia administracyjnego, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, wskazując, że zarówno art. 7 ust.2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 12 marca 1958 r., nie wykluczają się wzajemnie.
W ocenie autora skargi kasacyjnej, organy administracji prawidłowo ustaliły i wyczerpująco wyjaśniły po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, iż w dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...], obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Plan Generalny W. na lata 1955 - 1965, zatwierdzony przez Prezydium Rządu w dniu 2 lipca 1956r. oraz ustaliły, jaka była treść orzeczenia administracyjnego z dnia [...]. Prezydium Rady Narodowej oraz orzeczenia administracyjnego z dnia [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] W., co w konsekwencji nie pozwala na podnoszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzutu niewyjaśnienia istnienia niezgodności pomiędzy orzeczeniem administracyjnym z dnia [...], a sporządzonym na jego podstawie wnioskiem o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z dnia [...].
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik S. C. i Z. B., adwokat J. Z., podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Wskazać należy, że w sytuacji postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Odnośnie wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego należy mieć na uwadze, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podkreślić należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 tej ustawy usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Będący przedmiotem kontroli instancyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyjaśnia wyczerpująco stanowisko tegoż Sądu i wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia, co czyni powyższy zarzut nieuzasadnionym.
Co zaś do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.
Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.
Wskazać bowiem należy, że art. 145 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania.
W związku z powyższym uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów postępowania, jest nieuzasadniony.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że naruszenie to może przejawiać się w dwóch różnych formach, to jest w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji, to jest podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz art. 3 powołanej ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Na wstępie podkreślić wypada, że postępowanie o stwierdzenie nieważności jest postępowaniem nadzwyczajnym i jakkolwiek wszczętym w sprawie odmowy przyznania własności czasowej, organ orzeka jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności tej decyzji, a nie co do istoty sprawy przyznania własności czasowej.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, organ powinien przyznać dotychczasowym właścicielom prawo użytkowania wieczystego, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, przy czym przepis art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nakłada obowiązek ustanowienia prawa do gruntu, chyba, że zostanie wskazane, że aktualne przeznaczenie gruntu nie da się pogodzić z dalszym korzystaniem z tego gruntu przez poprzedniego właściciela. Aby zatem dokonać powyższego ustalenia, organ winien odnieść swoje rozważania do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie podejmowania decyzji w tym przedmiocie. Żeby jednak to uczynić należy przeprowadzić uzupełniające postępowanie administracyjne w zakresie wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jeżeli zatem organ orzekł o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela, to był obligowany wskazać obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wywieść, iż w myśl ustaleń tego konkretnego planu korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dałoby się pogodzić z wymogami planu.
Brak ustaleń w przedmiocie obowiązującego w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że organ nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie żaden z organów orzekających nie poczynił ustaleń co do tego, jaki plan zagospodarowania przestrzennego był obowiązujący dla terenu, na którym położona jest nieruchomość. Tak więc, stwierdzenie zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organów administracyjnych, odmawiających B. i H. C. oraz S. L. stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] ze względu na przeznaczenie przedmiotowego terenu według planu zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, należało poczytać za gołosłowne, tym bardziej, że organy nie powołały się na konkretne zapisy obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przedmiotowego terenu. Jak natomiast wynika z materiału dowodowego, organ odwoławczy powtórzył jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego, opierając się również na nieuwierzytelnionym odpisie planu generalnego, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego na powyższą okoliczność, do czego był zobowiązany. Jest to bowiem niezbędne dla zbadania weryfikowanej decyzji.
Podkreślić w tym miejscu należy, że ustalenie przez organy administracji i Sąd, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżącej, istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy orzeczenie to jest zgodne z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym. W niniejszej sprawie nie ma ustaleń, czy plan generalny, na który powołują się decyzje organów administracyjnych, był opublikowany i czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie ustalić planowane przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości.
Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwie decyzje: z dnia [...], i z dnia [...] odmawiające przyznania własności czasowej byłym właścicielom. Podkreślić przy tym należy, że w decyzji z dnia [...] dopisano słowo "części", nie wyjaśniono jednak, kto i kiedy słowo to dopisał. Natomiast w decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] W. z dnia [...] o odmowie przyznania własności czasowej do pozostałej części nieruchomości nie określono, o jaką "pozostałą" część nieruchomości chodzi.
Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał, że nie został należycie ustalony stan faktyczny sprawy, w związku z czym stwierdzić należy, że na tym etapie dokonanie kontroli instancyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego, jest co najmniej przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 wskazanej ustawy.