I OSK 1166/22

I OSK 1166/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Miernik
Elżbieta Kremer /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I SAB/Wa 349/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-06
Skarżony organ
Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149 § 1, § 1a i § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 349/21 w sprawie ze skargi P. w K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz P. w K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wa 349/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. w K., zobowiązał w pkt 1 Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 30 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w pkt 2 stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 3 przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 5.000 zł, oddalił skargę w pozostałej części (pkt 4) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5).
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Pismem z dnia 8 września 2021 r. skarżąca złożyła skargę na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Minister Rozwoju i Technologii) w rozpoznaniu wniosku z dnia 30 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 stycznia 1971 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 października 1970 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w Warszawie przy [...] ozn. nr hip. [...], uzupełnioną decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 grudnia 1970 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27 czerwca 1973 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 marca 1973 r. o zmianie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1970 r.
Skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 35 § 1 i 3 K.p.a. w zw. z art. 12 K.p.a. oraz art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niepodejmowanie działań zmierzających do wydania rozstrzygnięcia w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 30 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności orzeczeń administracyjnych oraz niewskazanie konkretnych przyczyn zwłoki w załatwieniu sprawy, wskazując, że od lutego 2019 r. organ nie podjął żadnych działań zmierzających do zakończenia przedmiotowego postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając częściowo skargę wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do rozpoznania sprawy w określonym terminie. Poza sporem pozostaje bowiem, że Minister nie rozpoznał dotychczas wniosku skarżącej z dnia 30 marca 2017 r. i nie wydał w sprawie stosownego rozstrzygnięcia, a więc nadal pozostaje w zwłoce.
Wyznaczając wskazany termin Sąd miał na uwadze, że ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego nadano nowe brzmienie art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie ze znowelizowanym przepisem, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., upłynęło 30 lat nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Z kolei z art. 2 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej wynika, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją umarza się z mocy prawa. Zatem hipotetycznie w sytuacji gdyby w dalszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z lat 70 – tych, sąd administracyjny prawomocnie uchylił decyzję wydaną w oparciu o wniosek skarżącej z dnia 30 marca 2017 r., to na podstawie powyższej regulacji organ byłby zobowiązany do umorzenia postępowania z mocy prawa. Z tych przyczyn Sąd uznał, że termin jednego miesiąca będzie terminem wystarczającym do zakończenia postępowania. Z tych również powodów Sąd odstąpił od wymierzania organowi grzywny i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 4 sentencji), uznając, że w okolicznościach sprawy nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z K.p.a.
Sąd podkreślił przy tym, że nawet ewentualne umorzenie postępowania administracyjnego z mocy prawa musi być bezwzględnie potwierdzone decyzją administracyjną. Organ musi bowiem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do umorzenia postępowania, a więc wydać decyzję deklaratoryjną, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie tak się jednak nie stało. W odpowiedzi na skargę Minister wskazał bowiem, że o umorzeniu postępowania poinformował skarżącą pismem z dnia 30 września 2021 r. Tymczasem, po pierwsze, w aktach sprawy brak jest wyżej wymienionego pisma. Po drugie zaś, nawet gdyby organ je wystosował, to i tak umorzenie przedmiotowego postępowania wymagałoby wydania decyzji administracyjnej.
Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ w sprawie działał opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a podejmowanych przez niego czynności nie cechowała płynność działania, lecz były one podejmowane w bardzo dużych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Organ nie tylko nie dotrzymał terminów załatwienia sprawy wynikających z przepisów K.p.a., ale również tych, do których sam się zobowiązał w pismach kierowanych do stron postępowania.
Ponadto, biorąc pod uwagę długość przekroczenia terminu załatwienia sprawy, sposób jej prowadzenia oraz okoliczność, że organ nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało podpadnięciem przedmiotowej sprawy pod znowelizowany art. 156 K.p.a. Sąd uznał za zasadne przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. W ocenie Sądu okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącej swego rodzaju rekompensaty jako zadośćuczynienia za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania skarżącej do organów władzy publicznej i świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zdaniem Sądu, zasądzony środek w postaci sumy pieniężnej będzie odpowiednim środkiem dyscyplinującym organ i mobilizującym do unikania podobnych naruszeń w przyszłości.
Odnosząc się do wniosku skarżącej o orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu prawa lub obowiązku na podstawie art. 149 § 1b P.p.s.a Sąd uznał, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w zakresie pkt 1, 2, 3 i 5, wniósł Minister Rozwoju i Technologii, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego przez:
a) błędną wykładnię art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) poprzez nieuwzględnienie tego, iż zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim warunki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten wynikał jedynie z zaistnienia obiektywnych, wskazanych w ww. przepisie, przesłanek i nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji, a ponadto, w związku z ww. umorzeniem z mocy prawa postępowań w odniesieniu do których te przesłanki zostały spełnione, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w tych postępowaniach stało się niedopuszczalne;
b) błędne zastosowanie art. 158 § 1 K.p.a. w. zw. z art. 158 § 3 K.p.a. (błędnie wskazanego w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku jako art. 156 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym nowelizacją K.p.a.) w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. polegające na przyjęciu, że nadal możliwe jest rozstrzygnięcie w drodze decyzji wniosku skarżącej z dnia 30 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych, a dopiero po wydaniu przez organ takiej decyzji i uchyleniu jej przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem organ byłby zobowiązany do "umorzenia postępowania z mocy prawa", podczas gdy postępowanie zostało już umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. w związku z wejściem w życie art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a.;
c) błędne zastosowanie art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. poprzez uznanie, że z samej konieczności zbadania przez organ czy spełniły się przesłanki umorzenia postępowania z mocy prawa o których mowa w art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. wynika zobowiązanie organu do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej spełnienie się ww. przesłanek, na którą stronom przysługiwałoby prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa;
d) błędne zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. poprzez uznanie, że organ może umorzyć postępowanie (w formie decyzji), które wcześniej umorzyło się z mocy prawa.
2) przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. poprzez:
- wadliwą kontrolę działania Ministra i niedostrzeżenie, że postępowanie zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., o czym poinformowano w piśmie z dnia 30 września 2021 r.;
- uchylenie się przez Sąd od rozpoznania istoty sprawy, tj. od oceny, na podstawie akt sprawy i stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę czy zaistniały okoliczności wskazane w art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a., powodujące skutek w postaci umorzenia postępowania nadzorczego z mocy prawa;
b) art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu w sytuacji zakończenia postępowania w związku z jego umorzeniem z mocy prawa, o czym poinformowano w piśmie z dnia 30 września 2021 r., i braku podstaw prawnych do jego zakończenia w formie decyzji administracyjnej;
c) art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. poprzez nietrafne uznanie, że ewentualna bezczynność organu w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek nieuwzględnienia okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę, czynności podjętych przez organ, a także skomplikowanego charakteru podmiotowego sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa przez organ;
d) art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 nowelizacji K.p.a. poprzez bezzasadne zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 30 marca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, podczas gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa, a tym samym obecnie nie jest możliwe wydanie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu;
e) art. 149 § 2 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do ewentualnie zaistniałego naruszenia prawa;
f) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego wyroku oraz wskazania przepisów na których się oparł;
g) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego orzeczenia wiążącej organ oceny prawnej nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena spowoduje wydanie przez organ nieważnej decyzji administracyjnej.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:
1) zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, 2, 3 oraz 5, poprzez ich uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie;
2) uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1, 2, 3 oraz 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie (w razie nieuwzględnienia żądania określonego w pkt 1);
3) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. w K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przypisanych prawem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że w sprawach dotyczących skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Rozwoju i Technologii, w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), dalej powoływanej jako "ustawa nowelizująca", Naczelny Sąd Administracyjny zajmował już stanowisko odnoszące się do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ww. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r.
W wydawanych orzeczeniach, NSA podzielał stanowisko Sądu I instancji, który przesądzał o bezczynności Ministra (przewlekłym prowadzeniu postępowania) upatrując jej przyczyn w niewłaściwej interpretacji przepisu art. 2 ust. 2 ustawy ww. z dnia 11 sierpnia 2021 r., skutkującej tym, że organ ograniczył swoje działania do skierowania do stron pisma informującego o umorzeniu postępowania w związku z wejściem w życie ustawy nowelizującej, podczas gdy umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem wskazanego przepisu wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 K.p.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 85/23, z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23 oraz z dnia 13 września 2023 r. I OSK 669/23 i I OSK 696/23).
Z przedstawionym poglądem zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, w której istota sporu sprowadza się przede wszystkim do oceny skutków nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku nie podzielił stanowiska organu, że postępowanie w sprawie zostało zakończone na skutek poinformowania skarżącej pismem z dnia 30 września 2021 r. o umorzeniu postępowania z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Pismo takie nie ma bowiem waloru decyzji administracyjnej załatwiającej indywidualną sprawę administracyjną. Ponadto uznano, że organ nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki.
Przystępując do rozstrzygnięcia zasadniczej kwestii wskazać trzeba, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Przepis ten wprowadza zatem unormowanie, zgodnie z którym w określonej w nim sytuacji - z mocy prawa - dochodzi do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, czyli z dniem 16 września 2021 r. Wprawdzie w ww. przepisie nie jest powiedziane expressis verbis, że umorzenie postępowania winna w tym przypadku potwierdzać decyzja administracyjna, ale – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 (LEX nr 3444824) – przepis ten w żadnej części swej dyspozycji nie zwalnia też organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 K.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie, jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem, jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego, decyzji.
Zauważyć należy, że przedstawiony pogląd jest w przeważającej większości akceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i podziela go również skład orzekający w niniejszej sprawie. Uzasadnieniem bowiem stanowiska, w myśl którego zwrot: "Postępowanie administracyjne (...) umarza się z mocy prawa", jakim posługuje się powołanym art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej, wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 P.p.s.a., jest konieczność dochowania pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/2021, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22 oraz z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22).
Również w doktrynie akcentuje się, że "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" (...), czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną.". (por. W. Chróścielewski, "Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji", ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Nie ma przy tym znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku okoliczność, że osoby pełniące funkcje publiczne prezentują inne stanowisko niż to przyjmowane w orzecznictwie, natomiast podnoszone przez autora skargi kasacyjnej działania zmierzające do ewentualnych zmian Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączające możliwość wydawania decyzji w takich przypadkach jaki wystąpił w niniejszej sprawie, przemawiają za prawidłowością przyjętej przez Sąd I instancji wykładni przepisów. Jeśli bowiem z obecnie istniejącego unormowania prawnego miałoby wynikać, to co sugeruje skarżący organ, to planowana zmiana przepisów nie byłaby konieczna.
Dodatkowo, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba że nie można zrównywać sposobu regulowania zagadnień prawnomaterialnych z unormowaniami procesowymi. O ile bowiem te pierwsze przyznają określonym podmiotom stosowne prawa (lub nakładają na nie pewne obowiązki) w zależności od woli (w danym przypadku) ustawodawcy, to przepisy procesowe zawsze stanowią dla stron (a przynamniej powinny stanowić) gwarancje realizacji przyznanych im prawem materialnym w danym przypadku uprawnień.
W świetle powyższego Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, właściwie przyjmując, że postępowanie w sprawie nie zostało zakończone w związku ze skierowaniem do skarżącej informacji zawartej w piśmie z dnia 30 września 2021 r. W konsekwencji zasadnie stwierdzono, że Minister przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 stycznia 1971 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27 czerwca 1973 r. dopuścił się bezczynności. Nie można przy tym pominąć, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłynął do organu w dniu 29 marca 2017 r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy wskazany w art. 35 § 3 K.p.a. Przedstawione szczegółowo przez Sąd I instancji czynności Ministra w toku postępowania podejmowane były w dużych odstępach czasowych i nie doprowadziły do zakończenia postępowania w sprawie. W momencie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, tj. w dniu 6 grudnia 2021 r. sprawa nie została zakończona wydaniem aktu lub dokonaniem czynności kończących postępowanie, dlatego też w pkt 1 zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji w terminie w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Mając powyższe na uwadze zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., a także art. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zasługują na uwzględnienie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. w zw. z art. 35 § 3 i § 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 K.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 K.p.a.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że organ przekroczył maksymalny termin przewidziany na rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 30 stycznia 1971 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 10 października 1970 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do części gruntu położonego w Warszawie przy [...] ozn. nr hip. [...], uzupełnioną decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 24 grudnia 1970 r. oraz decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 27 czerwca 1973 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 marca 1973 r. o zmianie decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia 24 grudnia 1970 r., naruszając tym samym zasadę szybkości postępowania. Od dnia wystąpienia przez skarżącą z ww. wnioskiem do dnia wystąpienia ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie upłynęły ponad 4 lata, a mimo to sprawa nie została w tym czasie załatwiona. O rażącym naruszeniu prawa można zaś mówić wówczas, gdy stan przewlekłości postępowania jest oczywisty i nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Podejmowanie czynności w sprawie w dużych odstępach czasu, które dodatkowo nie doprowadziły do zakończenia sprawy, świadczą o prowadzeniu postępowania w sposób nieefektywny. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił argumentów, które pozwoliłyby na przyjęcie odmiennej oceny tej sytuacji, a prezentowane stanowisko stanowi jedynie polemikę z ustaleniami i wnioskami zawartymi w zaskarżonym wyroku.
Dodatkowo podkreślić należy, że w myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Jej przyznanie stanowi swoistą rekompensatę za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania administracyjnego. Z woli ustawodawcy przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. zależy zatem od uznania sądu i brak jest w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji w oparciu o stan faktyczny wystarczająco uzasadnił i prawidłowo ocenił, że przyznana od organu na rzecz skarżącej kwota 5.000 zł tytułem sumy pieniężnej jest właściwą sankcją stanowiącą rodzaj rekompensaty jako zadośćuczynienie za zaniechania organu w toku prowadzonego postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, aby wskazana kwota była nieadekwatna do doznanych przez skarżącą dolegliwości związanych z czasem oczekiwania na załatwienie sprawy administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze nie doszło także do naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis ten zatem ma wyłącznie charakter ustrojowy a wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie, nie mogło być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Ponadto, stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...), a zatem z powołanego przepisu wynika, że do jego naruszenia może dojść wówczas, gdy sąd wyda rozstrzygnięcie na podstawie innego materiału niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł wystąpienia istotnego uchybienia ww. normie albowiem zaskarżone orzeczenie nie zostało oparte na innym materiale dowodowym, niż ten który wynika z akt sprawy czy też Sąd nie uwzględnił dowodów, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Zaskarżonemu wyrokowi nie można także skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. Przede wszystkim wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdyby uzasadnienie było sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę orzekania, wskazując z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów uwzględnił skargę, co umożliwiało przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie zawiera prawidłowe wskazania co do dalszego postępowania przez Ministra, biorąc pod uwagę także dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.