I OSK 1160/25

I OSK 1160/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariola Kowalska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Go 1/25 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2025-04-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 37 ust. 4
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. i D.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 1/25 w sprawie ze skargi W.D. i D.D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lipca 2024 r., nr IV/32/2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego tryby zawarcia umowy dzierżawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 1/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim odrzucił skargę W.D. i D.D. (dalej "skarżące") na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lipca 2024 r., nr IV/32/2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałą z dnia 25 lipca 2024 r. nr IV/32/2024 Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na zawarcie z tą samą stroną – Stowarzyszeniem [...] w S. "[...]" - kolejnej umowy dzierżawy na okres do 10 lat nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] położonej w S. ul. [...], w celu zagospodarowania pod parkingi. Odstąpiono również od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy ww. nieruchomości. Uchwała podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g.") oraz art. 37 ust. 4 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2023 r., poz. 344, dalej "u.g.n.").
Sąd podniósł, że kwestionując powyższy akt, legitymację skargową skarżące upatrywały w braku stosownych rozliczeń finansowych pomiędzy Stowarzyszeniem [...] w S. "[...]", a osobami prowadzącymi działalność gospodarczą na Targowisku Miejskim w S., wśród których znajdują się również skarżące. W ocenie Sądu, powołując się na powyższe okoliczności przytoczone jako uzasadnienie interesu prawnego we wniesieniu skargi, skarżące nie wskazały przepisu prawa materialnego, który gwarantowały ochronę określonego prawa, które to prawo na skutek podjęcia kwestionowanej skargą uchwały zostałoby naruszone. W badanej sprawie podważając legalność przedmiotowej uchwały skarżące nie wykazały bezpośredniego związku pomiędzy uchwałą, a ich sytuacją prawną, w szczególności nie wykazały w jaki sposób uchwała ta negatywnie wpływa na ich sytuację prawną, np. poprzez pozbawienie ich pewnych uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji. Sąd wyjaśnił ponadto, że przywołane w skardze okoliczności czyli - brak stosownych rozliczeń finansowych oraz partycypacja kupców w budowie parkingu - nie są okolicznościami wskazującymi na interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., mogą natomiast świadczyć o istnieniu interesu faktycznego. Sąd przypomniał jednocześnie, że kolejnym wymogiem koniecznym dla wykazania legitymacji skargowej w zaskarżeniu uchwały lub zarządzenia organu administracji publicznej - po ustaleniu, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu konkretnego aktu - jest wykazanie, że skarżony akt narusza prawnie chroniony interes skarżącego, a zatem negatywnie wpływa na przyznane mu prawo lub uniemożliwia realizację uprawnień. Okoliczności rozpatrywanej sprawy, w ocenie Sądu, nie dawały podstaw do stwierdzenia powyższych okoliczności, co oznaczało brak istnienia po stronie skarżących legitymacji skargowej, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.
Sąd I instancji wskazał także, że dokonując wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. należało wziąć pod uwagę, że w zdaniu pierwszym tego przepisu ustawodawca sformułował ogólną zasadę, zgodnie z którą zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Zdanie drugie tego przepisu stanowi natomiast wyjątek od tej zasady. Dokonując wykładni art. 37 ust. 4 u.g.n. należy brać pod uwagę także istotę tych uregulowań przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania, wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. Dlatego też wprowadzono szczególne unormowania dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane tym, iż mienie to ma służyć celom publicznym. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) obowiązek przeprowadzenia przetargu, określony w art. 37 u.g.n., dotyczył sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mogły wprowadzić odpowiednia rada lub sejmik w ramach określania zasad gospodarowania mieniem. W odniesieniu do mienia stanowiącego własność gminy, właściwa rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. mogła określić, iż przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy nieruchomości gminnych stosuje się przetarg. Po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. obowiązek przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, został wprowadzony w drodze ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. I OPS 1/09). Powyższe prowadzi do wniosku, że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu wymaga indywidualnej zgody rady wyrażonej uchwałą podejmowaną na wniosek organu wykonawczego gminy. Zgoda o której mowa w art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter indywidulany i konkretny, dotyczy bowiem konkretnej nieruchomości oraz konkretnego podmiotu, z którym ma być zawarta umowa dzierżawy. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego zawarcia umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 zdanie pierwsze u.g.n., nie może stanowić upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego. Tego rodzaju uchwała organu stanowiącego o zwolnieniu z obowiązku przeprowadzenia przetargu może dotyczyć jedynie konkretnych, zindywidualizowanych przypadków wskazanych we wniosku organu wykonawczego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość.
Sąd zauważył ponadto, że przepisy art. 37 ust. 4 i ust. 4a u.g.n. dotyczą odmiennych stanów faktycznych, a odmienność ta wynika z faktu, że różni są adresaci norm prawnych zawartych w tych przepisach. Z treści ust. 4a wynika wprost, że z podmiotami wymienionymi w tym przepisie umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy zawiera się w drodze bezprzetargowej, natomiast w wypadku pozostałych podmiotów - zastosowanie znajduje art. 37 ust. 4.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyły skarżące reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciły:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") poprzez jego bezzasadne zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej w S., podczas gdy skarżące wykazały, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości oraz prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w S. nr XLV/518/2022 z 23 czerwca 2022 r., poprzez zaniechanie oceny niniejszej sprawy w kontekście badania legitymacji czynnej skarżących przez pryzmat równości wobec prawa, spełnienia warunków udziału w postępowaniu przetargowym, a nadto i przede wszystkim w kontekście niedostrzeżenia braku możliwości skarżących udziału w postępowaniu, które zorganizowane było w warunkach sesji nadzwyczajnej, bez ujawnienia jej agendy i projektów uchwał;
3. na zasadzie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazano przesłankę nieważności postępowania w postaci niemożności obrony praw strony wyrażającą się w wydaniu postanowienia odrzucającego skargę z powodu braku legitymacji czynnej skarżących spowodowanego odmową ustalenia interesu prawnego skarżących z jednoczesnym rozpoznaniem merytorycznym zarzutów skargi;
4. na zasadzie art. 176 § 2 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. wniesiono o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci:
a) zapytania o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 kwietnia 2025 r.;
b) odpowiedzi Burmistrza S. z dnia 13 maja 2025 r. znak WGN.1431.21.2025.JM;
c) zapytania o udzielenie informacji publicznej z dnia 17 maja 2025 r.;
d) odpowiedzi Burmistrza S. z dnia 26 maja 2025 r. znak WGN.1431.25.2025.JM
w celu wykazania, że w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny odmówił skarżącym przysługiwania im legitymacji czynnej do wystąpienia ze skargą wskazując, że nie przysługuje im interes prawny, albowiem nie występowały one o zawarcie umowy dzierżawy przedmiotowego parkingu, podczas gdy samo Stowarzyszenie [...] "[...]" również o zawarcie takiej umowy nie wnioskowało, co przekłada się na wskazaną podstawę prawną w zakresie oceny interesu prawnego skarżących, a nadto czyni zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, całkowicie zasadnym.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżące:
– wniosły o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego postanowienia, uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania;
– zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego;
– złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w S. reprezentowana przez Burmistrza, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 182 § 3 P.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.
W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż rozważanie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia braku naruszeń przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak w tej sprawie zestawienie zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazuje, że powinny być one rozpoznane łącznie. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości odrzucenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., skargi W.D. i D.D. z powodu braku zaistnienia po stronie skarżących interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lipca 2024 r., nr IV/32/2024 w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnej umowy dzierżawy oraz odstąpienia od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy, stosownie do wymagań określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Przy czym skarżące kasacyjnie powołały zarówno przepisy prawa materialnego, jak i okoliczności faktyczne, z których – ich zdaniem – ten interes prawny wynika.
Badana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem postanowienie Sądu I instancji odpowiada prawu.
Na wstępie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego przymiot strony jest kształtowany na innych zasadach, aniżeli chociażby w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Drogę do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały organu gminy bądź jej poszczególnych zapisów otwiera naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia. Oznacza to, że dany podmiot, skarżąc taką uchwałę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, poprzez naruszenie prawa, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu materialnego), pozbawia go prawnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wykazaniu podlega zatem naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego na sytuację prawną skarżącego. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny oraz aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być oceniane jedynie w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Na skarżącym ciąży bowiem obowiązek wykazania, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją – nie zaś sytuacją faktyczną. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi zatem wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (zob. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13; 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/16).
Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lipca 2024 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., art. 37 ust. 4 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7a u.g.n. Zgodnie z brzmieniem pierwszego z powołanych przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wedle art. 37 ust. 4 u.g.n. zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.
Nie jest w sprawie sporne, że przedmiotową uchwałą Rada Miejska w S. wyraziła zgodę na zawarcie z tą samą stroną, tj. Stowarzyszeniem [...] w S. "[...]", kolejnej umowy dzierżawy na okres do 10 lat nieruchomości stanowiącej część działki nr [...] położonej w S. ul. [...], w celu zagospodarowania pod parkingi. Skarżące kasacyjnie upatrują się natomiast naruszenia ich interesu prawnego poprzez: kwestionowanie, iż dotychczasowy dzierżawca - ww. Stowarzyszenie nie jest właścicielem nakładów na przedmiotowe działki, zaś właścicielami są lokalni kupcy, którzy poprzez przekazanie środków na budowę swoich pawilonów przyczynili się do odbudowania targowiska a także uniemożliwienie ubiegania się przez skarżące o dzierżawę wskazanej nieruchomości z uwagi na odstąpienie przez Radę od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy. Na tę okoliczność skarżące przedstawiły stosowne dokumenty wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie z nich dowodu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z tak przedstawioną argumentacją nie można się zgodzić. Nie są trafne spostrzeżenia przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszące się do kwestii braku konieczności wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który w przypadku istnienia interesu prawnego zostałby naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1537/22 trafnie wskazał, że legitymacja skargowa, która określona jest w art. 101 u.s.g. stanowi lex specialis wobec ogólnej normy wynikającej z art. 28 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Prawo do wniesienia takiej skargi przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że interes prawny powinien zawsze wynikać z normy prawnej. Co do zasady ma to być norma prawa materialnego.
Z akt sprawy nie wynika, żeby skarżące wskazały na konkretny przepis prawa materialnego, który w ich ocenie został naruszony i który umożliwiłby wywiedzenie ich interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Okoliczności podnoszone przez skarżące, tj. korzystanie z przydzielonego pawilonu handlowego na obszarze, który uległ spaleniu w wyniku pożaru (na podstawie umów użyczenia znajdujących się w aktach sprawy), zawarcie ze Stowarzyszeniem [...] w S. "[...]" umowy o prowadzenie inwestycji pod nazwą "Budowa Bazaru Miejskiego w S." i przekazanie na ten cel wskazanych w umowie środków finansowych nie mogą stanowić o interesie prawnym skarżących w możliwości zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lipca 2024 r. Nie ulega wątpliwości, że kwestie dotyczące rozliczenia zobowiązań finansowych pomiędzy skarżącymi a Stowarzyszeniem mogą być przedmiotem rozpoznania jedynie przez sąd cywilny, nie administracyjny.
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Interesu prawnego skarżących nie można również wywodzić z treści art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez brak możliwości udziału skarżących w postępowaniu dotyczącym podjęcia zaskarżonej uchwały, a tym samym naruszeniu § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości oraz prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej w S. Wskazać należy przede wszystkim, że przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. nie były w rozpoznawanej sprawie w ogóle stosowane, zatem nie mogły zostać naruszone. Zaskarżona uchwała została wydana natomiast w oparciu m.in. o art. 37 ust. 4 u.g.n., jednakże skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia tego przepisu.
Wbrew twierdzeniu skarżących, upatrywanie legitymacji prawnej do wniesienia skargi w naruszeniu art. 32 Konstytucji RP nie jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela argumentacji kasatorek zmierzającej do wykazania, że na skutek braku możliwości brania udziału w postępowaniu, w którym podjęto zaskarżoną uchwałę został naruszony interes skarżących poprzez brak kontroli nad całym procesem podjęcia spornej uchwały, a w konsekwencji wykluczeniu ich z przystąpienia do przetargu na dzierżawę spornej nieruchomości gminnej. Wskazania wymaga, że z normy art. 32 Konstytucji RP stanowiącej, że wszyscy są wobec prawa równi i nikt nie może być dyskryminowany z jakiejkolwiek przyczyny, nie można wyprowadzić interesu prawnego skarżącej do kwestionowania legalności zaskarżonej uchwały. Stanowiąc normę zasadniczo adresowaną do ustawodawcy, narzucając mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (zob. np. wyroki TK z: 10 maja 2005 r., sygn. SK 40/02, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 48; 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103), zasada równości wobec prawa nie statuuje samodzielnie określonego interesu prawnego lub uprawnienia.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. W przywołanej ustawie nie sprecyzowano pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw", co powoduje możność objęcia terminem tym różnych stanów faktycznych, ustawa nie zawęża nieważności postępowania do wypadku całkowitego pozbawienia strony możliwości obrony. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, czyli chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek czy utrudnienia w tym zakresie. Co oznacza, że pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać w każdym konkretnym przypadku i nie należy go utożsamiać z sytuacją całkowitego wyłączenia strony od udziału w postępowaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 21 lutego 2006 r., II GSK 378/05; z 13 października 2005 r., FSK 2356/04; z 27 października 2020 r., II OSK 1697/20). Równocześnie pozbawienie strony możności obrony jej praw powinno być rzeczywiste, a nie jedynie hipotetyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie jest możliwe upatrywanie naruszenia art. 183 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w braku legitymacji prawnej skarżących do zaskarżenia spornej uchwały. Istotnym jest również, że skarżące brały udział zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym, wszelkie pisma były im doręczane (do rąk pełnomocnika), a także miały możliwość wypowiadania się do co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co podważa okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a., nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych skardze kasacyjnej. Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym i może przeprowadzać jedynie wyjątkowo dowody uzupełniające z dokumentów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a., jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki, tj. jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości oraz nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność wyjaśnienia istotnych wątpliwości musi być oceniana na tle konkretnej, rozpatrywanej sprawy i w aspekcie okoliczności, które mają wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Przedłożone do akt sprawy dokumenty w postaci zapytania o udzielnie informacji publicznej skierowane przez "[...]" Stowarzyszenie na rzecz rewitalizacji i rozwoju demokracji do Burmistrza S. a odnoszące się do wskazania czy wpłynęły wnioski innych podmiotów zainteresowanych wydzierżawieniem spornej działki oraz czy w Gminie S. przyjęty został Regulamin przeprowadzania przetargów na dzierżawę lub wynajem nieruchomości czy stosowane są w tym zakresie przepisy u.g.n. i Rozporządzenia oraz odpowiedzi na te pisma nie stanowią dokumentów, które mogą stanowić o wykazaniu interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.