I OSK 1159/06

I OSK 1159/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-11-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Stebnicka
Małgorzata Stahl
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Ol 200/06 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2006-05-17
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
art. 90b ust. 1, art. 90d ust. 1
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie Małgorzata Stahl NSA Elżbieta Stebnicka Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 200/06 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia 14 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy P. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uchwałą (...) Rady Gminy P. z dnia 14 kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./, uchwalony został regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy P.
Prokurator Okręgowy w O. wniósł o stwierdzenie nieważności par. 3 i par. 7 Regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy P., stanowiącym załącznik do uchwały (...) z 14 kwietnia 2005 r., zarzucając naruszenie art. 90b ust. 1 i 2 oraz art. 90d ust. 1, 7, 8 i 9 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./. Zaskarżonym regulacjom zarzucił, iż wbrew przytoczonym przepisom ustawy uzależniają one ilość przyznanych stypendiów od możliwości finansowych gminy oraz pozbawiają prawa uzyskania pomocy materialnej uczniów, którzy spełniają kryteria ustawowe do otrzymania tego świadczenia, a tym samym wprowadzają niedozwolone ograniczenia podmiotowe. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż nowelizacja ustawy o systemie oświaty (...), która wprowadziła do tej ustawy rozdział 8a "Pomoc materialna dla uczniów", miała w swych założeniach sprostać wymaganiom stawianym przez art. 70 ust. 4 Konstytucji stwierdzający, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia oraz, że w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Wskazując zaś, że kwestionowane zapisy par. 3 i par. 7 regulaminu nie znajdują oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty Prokurator Okręgowy wywodził, iż ustawodawca wskazał, że uczniom spełniającym kryterium dochodowe przysługuje prawo do pomocy w formie stypendium szkolnego, którego wysokość może być zróżnicowana w zależności od sytuacji dochodowej rodziny ucznia i trudnej sytuacji życiowej. Kryteria przyznawania stypendium szkolnego są więc ustalone w sposób zupełny. Kwestionując zapis par. 7 regulaminu zarzucono, iż wprowadzenie niedookreślonego pojęcia "najniższych dochodów" jest działaniem zmierzającym do obejścia przepisów tej ustawy i wypaczającym jej cel. Dochód ten został zgodnie z art. 90d ust. 7 ustawy określony na poziomie 316 zł. Wywodził, że nie jest zgodne z przepisami prawa uzależnienie w par. 7 przyznania stypendium szkolnego od wystąpienia jednej z przesłanek określonych w par. 5 ust. 3 regulaminu. Zauważono, iż kryteria w nim przyjęte są tożsame z treścią art. 90d ust. 1 powołanej ustawy i mają wpływ na wysokość przyznanego stypendium szkolnego, a nie na samą możliwość jego przyznania. Prokurator zwrócił także uwagę, iż katalog przedstawionych w art. 90d ust. 1 ustawy trudnych sytuacji życiowych nie jest zamknięty, gdyż ustawodawca posługuje się pojęciem "w szczególności". Możliwe są zatem do przyjęcia inne niż wymienione w ustawie okoliczności. Odnosząc te spostrzeżenia do zapisu par. 7 regulaminu wskazał, iż nie przewiduje on innych możliwych do przyjęcia okoliczności poza tymi, jakie zostały opisane w par. 5 ust. 3 regulaminu. par. 7 pkt 2 regulaminu, posługuje się bowiem pojęciem "opisane".
W odpowiedzi na skargę Gmina P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wywodziła, iż zakwestionowane w skardze przepisy par. 3 i par. 7 regulaminu w pełni realizują zapisy art. 90b ust. 1 i 2 oraz 10 ustawy o systemie oświaty. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie zobowiązują gmin do przeznaczania na ten cel dodatkowo środków własnych, a w związku z tym Rada Gminy uważa, że jest to świadczenie fakultatywne. W przeciwnym wypadku gmina otrzymałaby środki finansowe w pełnej wysokości na pokrycie kosztów stypendiów. Nadto podnoszono, że ustawodawca w żadnym przypadku nie określił, iż każdemu uczniowi, którego dochód na jednego członka w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł przysługuje stypendium szkolne w wysokości od 44,80 zł do 112 zł, a art. 90d powołanej ustawy stanowi, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 17 maja 2006 r. II SA/Ol 200/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w O. na uchwałę Rady Gminy P. z 14 kwietnia 2005 r. (...) w przedmiocie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy P., stwierdził nieważność par. 3 i par. 7 załącznika do uchwały (...) Rady Gminy w P. z dnia 14 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy P. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że delegację do uchwalenia przedmiotowego regulaminu zawiera art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./. Przepis ten stanowi, że rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1/ sposób ustalania wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz innych okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1, 2/ formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy, 3/ tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego.
Ustawodawca, nakładając na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu, określił zatem jego treść, obligując radę gminy do uregulowania zasad i trybu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, przy czym użyty w art. 90f zwrot "w szczególności" należy rozumieć jako wyznaczenie granic, w ramach których rada gminy może kształtować wyłącznie sposób ustalania wysokości stypendium, formę jego udzielenia oraz tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego. Ustawodawca nie uprawnił organu gminy w powołanym art. 90f do modyfikowania ustawowych regulacji dotyczących stypendiów szkolnych w zależności od wysokości środków finansowych będących w dyspozycji danej gminy. Kwestia zapewnienia środków na realizację zadań określonych w ustawie o systemie oświaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały. Dlatego też zapis par. 3 przedmiotowego regulaminu, który uzależnia ilość przyznanych stypendiów "od możliwości finansowych gminy" jest nieuprawnionym ograniczeniem podmiotowym w stosunku do osób spełniających kryteria ustawowe do otrzymania stypendium szkolnego. Regulamin przede wszystkim winien określać warunki uzyskania pomocy materialnej jednakowe dla wszystkich ubiegających się o pomoc i spełniających kryteria do jej przyznania. Natomiast wprowadzona do par. 3 przedmiotowego regulaminu zasada tworzy taką sytuację, w której część uczniów - pomimo spełnienia przesłanek określonych w regulaminie - może być w ogóle pozbawiona możliwości uzyskania pomocy materialnej w postaci stypendiów szkolnych. Narusza to zarówno art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym system oświaty zapewnia w szczególności opiekę uczniom pozostającym w trudnej sytuacji materialnej i życiowej, jak i art. 90b ustawy, który urzeczywistnia tę jedną z podstawowych zasad obowiązujących w systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz ze środków Funduszu im. Komisji Edukacji Narodowej /ust. 1/. Pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych /ust. 2/. Te przytoczone przepisy ustawy o systemie oświaty korespondują - jak trafnie wywiedziono w skardze - z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP stanowiącym, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia oraz, że w tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów.
Wprawdzie stosownie do art. 90d powołanej ustawy stypendium szkolne może otrzymać uczeń spełniający określone warunki, jednak odnoszą się one wyłącznie do kryterium przedmiotowego, związanego z trudną sytuacją materialną ucznia, wynikającą z niskich dochodów na osobę w rodzinie. Niezależnie od powyższego należy mieć również na uwadze, iż zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, natomiast dotacja celowa jest przekazywana jedynie na dofinansowanie tego zadania /art. 90 r. ust. 1 powołanej ustawy/. Zatem gmina zobowiązana jest do udzielania przedmiotowych świadczeń uczniom.
Odnosząc się do par. 7 przedmiotowego regulaminu Sąd wskazał, że przepis ten również narusza prawo. Stanowi on, iż w przypadku, gdy liczba stypendiów do rozdysponowania jest ograniczona, pierwszeństwo w uzyskaniu stypendium mają uczniowie spełniający następujące kryteria: 1/ pochodzą z rodzin o najniższych dochodach, 2/ występują w rodzinie okoliczności opisane w par. 5 ust. 3 regulaminu.
Rada gminy nie ma jednak ustawowej legitymacji do tworzenia kryteriów prowadzących do gradacji ustawowego prawa do otrzymania stypendium szkolnego od stopnia zamożności uprawnionych uczniów. Kwestie te zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o systemie oświaty /art. 90d ust. 7, 8 i 9/. Wskazane przepisy określają wysokość dochodu miesięcznego na osobę w rodzinie ucznia, która uprawnia go do ubiegania się o przyznanie stypendium szkolnego, a także sposób obliczania dochodu /art. 90d ust. 7 i 8/, oraz granice wysokości tego stypendium - nie mniej niż 80% i nie więcej niż 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych /Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm./ /art. 90d ust. 9 ustawy/. Zdaniem Sądu słuszne są wywody skargi wykazujące, że wprowadzenie do regulaminu niedookreślonego pojęcia "najniższych dochodów" nie znajduje oparcia w ustawie o systemie oświaty, która w art. 90d ust. 7 określiła dochód na jednego członka w rodzinie na poziomie nieprzekraczającym kwoty 316 zł. Także uzależnienie przyznania stypendium szkolnego od wystąpienia jednej z przesłanek określonych w par. 5 ust. 3 regulaminu nie znajduje swego uzasadnienia w ustawie. Sąd podzielił argumentację strony skarżącej, iż przyjęte w tym przepisie kryteria są tożsame z treścią art. 90d ust. 1 ustawy o systemie oświaty i mają wpływ na wysokość przyznanego stypendium szkolnego, a nie na samą możliwość jego przyznania. Te ustawowe przesłanki nie zostały wyliczone w sposób wyczerpujący, skoro ustawodawca posłużył się określeniem "w szczególności", a w konsekwencji tego uwzględnienia wymagają także inne niż wymienione w ustawie trudne sytuacje życiowe. Przepis par. 7 pkt 2 regulaminu ograniczając ten otwarty katalog do okoliczności opisanych w par. 5 ust. 2 regulaminu, wprowadza zapisy mniej korzystne, aniżeli przewiduje to ustawa, co także nie może zostać zaakceptowane.
Rada Gminy P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 90b ust. 1 oraz 90d ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./, polegające na przyjęciu, że przepisy tej ustawy zobowiązują gminę do udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wszystkim uczniom spełniającym kryteria określone w powyższej ustawie oraz do przeznaczania na powyższy cel środków własnych, w przypadku braku środków otrzymanych dotacją celową.
Na tej podstawie wnosiła o:
1/ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie,
2/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodziła, że art. 90b ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty nie zobowiązuje gminy do udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wszystkim uczniom spełniającym kryteria określone w ustawie o systemie oświaty, a także przeznaczania na ten cel dodatkowo środków własnych. Ustawodawca w żadnym przypadku nie określił, iż każdemu uczniowi, którego dochód na jednego członka w rodzinie nie przekracza kwoty 316 zł przysługuje stypendium szkolne w wysokości od 44,80 zł do 112 zł. W przeciwnym wypadku gmina otrzymałaby środki finansowe w pełnej wysokości na pokrycie kosztów tych stypendiów. Art. 90 ust. 1 tej ustawy stanowi, że stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów. Nie jest usprawiedliwione traktowanie pojęć "uprawniony do ubiegania się o pomoc" i "uprawniony do otrzymania pomocy" jako tożsamych. Zgodnie z art. 90p ust. 1 ustawy o systemie oświaty udzielanie świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest zadaniem własnym gminy, zaś dotacja celowa jest przekazywana na dofinansowanie tego zadania /art. 90r ust. 1 tej ustawy/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 par. 2 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego przez Prokuratora Okręgowego w O. był akt prawa miejscowego - uchwała Rady Gminy P. z 14 kwietnia 2005 r. w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy P. Sąd kontrolował zgodność z prawem przepisów par. 3 i par. 7 załącznika do ww. uchwały. Wywiedzione podstawy skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 90b ust. 1 oraz art. 90d ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ nie są zasadne. Sąd nie wywiódł, że przepisy powołanej ustawy o systemie oświaty zobowiązują gminę do udzielania świadczeń pomocy materialnej o charakterze socjalnym wszystkim uczniom spełniającym kryteria określone w ustawie oraz nie wywiódł przeznaczenia na powyższy cel środków własnych gminy, w przypadku braku środków otrzymanych dotacją celową, stwierdzając nieważność par. 3 i par. 7 załącznika do uchwały Rady Gminy P. z 14 kwietnia 2005 r. Według art. 90b ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty /w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej do sądu uchwały/: "Uczniowi przysługuje prawo do pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa lub w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Zasadnie zatem wywodził Sąd w zaskarżonym wyroku, że wprowadzona regulacja w par. 3 załącznika do uchwały narusza przepisy powołanej ustawy o systemie oświaty. Wysokość środków przeznaczonych na pomoc materialną jest zapisana w budżecie właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja w regulaminie w tym zakresie jest bezprzedmiotowa.
Nie jest też usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 90d ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty. Regulacja ustawowa przesłanek przyznania stypendium szkolnego powoduje, że jej modyfikowanie przez zwężenie przesłanek ustawowych jest niedopuszczalne. Z konstytucyjnej zasady hierarchicznej budowy systemu źródeł powszechnie obowiązującego prawa wynika, że wprowadzenie regulacji zwężającej regulację ustawową w zakresie praw jednostki jest dopuszczalne gdy tak stanowi przepis ustawy.
W zaskarżonym wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 90b ust. 1 i art. 90d ust. 1 powołanej ustawy o systemie oświaty, kierując się wartościami zapisanymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ustawie o systemie oświaty.
W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.